浅谈我国土地纠纷行政调解机制

张顺顺

摘要：当今，我国农村土地纠纷行政调解机制因其缺陷限制其纠纷解决功能的发挥。面对逐年骤增，复杂多样的土地纠纷，行政调解作为行政权介入土地纠纷解决机制虽有着其他解纷机制所不可比拟的优势，但在我国土地纠纷领域，我国基层行政机关却面临着前所未有的解纷压力以及立法的不足和实践中的挑战。因此，从行政调解解决土地纠纷的优势和我国现存的问题出发，完善土地纠纷行政调解机制，既能解决农村土地纠纷客观需要，又能稳定农村社会秩序，是构建和谐农村的必然要求。

关键词：土地纠纷；行政调解；多元化纠纷解决机制

当前中国正处于社会转型期和矛盾多发期，我国农村经济的迅速发展，法律和国家政策的不断修改和变化等因素导致土地纠纷的数量、类型均呈上升趋势。在此背景下，行政调解机制相较其他纠纷解决机制在化解土地纠纷上虽突显其优越之处，但在土地纠纷领域，行政调解实施效果不尽人意。在性质上，行政调解在土地纠纷解决上仍被视为一种行政执法行为，在土地纠纷调解过程中被称为行政执法。对于适用土地权属确认纠纷中有关农村土地所有权、土地使用权的权属确认、农村土地承包纠纷、农地征用补偿标准纠纷等也面临挑战。因此，完善我国农村土地纠纷行政调解机制更具必要性与迫切性。

一、我國土地纠纷行政调解机制存在的必要性

土地纠纷行政调解机制是行政调解组织作为保持中立的调解主体，在土地纠纷争议主体自愿调解的情况下，促使争议内容达成合意的一种解纷方式。在我国，行政机关历来都承担着处理土地纠纷当事人及各种申诉的职责。作为我国最基层的乡镇人民政府及乡镇司法所，正常情况下均设有调解委员会或司法所调解员。行政调解较适合农村土地承包纠纷、农地征用补偿标准纠纷、相关农村土地所有权、使用权的权属确认等纠纷。因此，争议主体在发生这几类纠纷时习惯选择行政调解的原因取决其优势。实践中，行政机关承担着诉讼无法解决一切土地纠纷的重任，在维护农村社会和谐稳定的职能尤为凸显。由此，探讨我国土地纠纷行政调解机制势在必行。

（一）根据法律规定，土地权属纠纷、农村土地承包纠纷、农地征用补偿标准纠纷适用行政调解处理方式

首先，《土地管理法》规定了土地所有权和使用权的争议，当事人可通过协商解决。协商不成的，由人民政府处理。由此，农村土地权属确认纠纷可适用行政调解。其次，从《农村土地承包法》五十条规定看出，这类纠纷案件几乎涵盖所有的解纷机制，如协商、调解、仲裁和诉讼。从《土地管理法实施条例》二十五条规定看出，对于农村土地征用补偿标准纠纷，对其补偿标准存在争议的，可由县级以上地方人民政府协调。协调不成的，由批准征用土地的人民政府协调裁决。因此，上述土地纠纷类型适用于行政调解机制。

（二）土地纠纷行政调解机制具备独有的价值和作用

行政机关参与土地纠纷的调解效果更佳。主要原因在于调处纠纷过程中体现的权威性、专业性和低成本性等特点。国家行政机关作为调解主体，对当事人具有一定威信。并且，大多是当事人日常管理的对象，解决土地纠纷时可提高工作效率，借助专家的力量得到更合理的结果。其次，有事找政府已经成为农民解决纠纷的惯性心理。行政机关调处农村土地纠纷符合我国乡土国情与传统习惯。最后，我国农村属于熟人社会，解决土地承包经营纠纷、土地征用补偿纠纷等因其群体性、社会性和多发性等特点，需具有较强的政策性和专业性。

（三）国家行政机关大部分有调解土地纠纷的职责，有服务于农民的责任

因此，行政调解中，除了公共财政支持，当事人一般无需聘请律师，无需交任何调解费用，甚至调解纠纷时所需要的调查费用也无需当事人承担。使得纠纷当事人不需要承担太多的费用，而且行政调解协议是当事人双方平等自愿的基础上达成的，无太多阻力，可降低调解纠纷耗费的成本。由此，现代社会中，行政调解在解决土地纠纷上发挥举足轻重的作用。

二、我国土地纠纷行政调解机制存在的问题及成因分析

在我国，土地纠纷行政调解机制相对落后，在土地纠纷领域，行政调解机制由于实际操作中面临的挑战及制度设计上的缺陷，使其很难发挥上述的优势和作用。当今，土地纠纷行政调解机制的运行和调解纠纷的成效不尽人意。由此，将对我国农村土地纠纷行政调解机制存在的问题进行探讨。

（一）因政府部门土地确权登记不到位、土地界线不清等原因而产生

土地纠纷具有很强的政策性、专业性。行政调解在解纷的救济途径设计上，与其他纠纷不同。如《土地管理法》十六条规定看出土地所有权和使用权争议，可由当事人协商解决。如协商不成，由人民政府解决。单位与单位间的争议，由县级以上人民政府解决。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。从《土地管理法实施条例》二十五条第三款的规定看出，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调。如协调不成，由批准征用土地的人民政府协调裁决。

（二）土地纠纷行政调解机构的法律程序和地位不明确，缺乏程序保障，随意性大，很难做到公正合理

尤其对于农村土地承包经营纠纷的解决，因其缺乏正当程序的保障，争议主体难以实现完全合意自由的理想状态。并且法律程序的不完善，不适合行政调解在土地纠纷的适用。由于我国目前的法律基本没有对行政调解程序的规定，实践中，调解组织通常因没有相应的法律规定，而导致其滥用行政权力，随意参照其他的程序或运用自己创造的程序，导致适用的程序可能完全不适合行政调解。

（三）行政调解组织机构不合理，组织人员素质有待提升

当前我国农村土地纠纷行政调解机制的调解组织主要是由基层人民政府、主管行政机关和法律、法规授权的组织承担，这种设置方式主要结合地域管理和行政权力组成的混合模式。在土地纠纷领域，我国行政调解组织从乡镇一级到国务院，基本都可以行使其职权，且无管辖范围的划分。由此导致行政调解组织杂乱，致使土地纠纷调解过程中行政机关之间产生推诿责任现象。土地纠纷多元性等特点，往往会导致多个管理部门均有解决纠纷的权利，容易使行政调解组织的管理权限不明、行政调解主体具有功利性的解纷心理问题。此外，调解组织缺乏独立性和中立性，.致使调解组织滥用权利，导致争议主体解决土地纠纷的成本增加，无法保障当事人的自主权和处分权，使农民群众对调解组织丧失信任与公正性，影响行政调解的价值实现。

三、我国土地纠纷行政调解机制的完善

我国土地纠纷行政调解机制在多元億纠纷解决机制得以高度重视的今天将在土地纠纷领域中发挥巨大作用和发展空间。完善多元化的农村土地行政调解机制，立足我国现有的体制，从纠纷解决的实效和我国农村实际出发进行整合与重构。

（一）拟定统一的行政调解的地方性法规或地方性规章

各地、各级行政机关的相关法律法规和行政性、规范性文件对于农村土地纠纷的发展至关重要。在土地纠纷中，行政调解可结合信访、大调解及多元化纠纷解决机制等特殊解纷形式进行整合，促进司法和民间机制能够衔接和互动，改变传统模式的行政调解和审判分离，对行政调解和裁决的实施相结合，建立有条件的竞争机制，实现公益性和营利性，共同发挥综合管理的作用。另外，土地纠纷行政调解机制可与社会自治机制实现互相协调。伴随着社会自治能力的提升以及资源的增长，社会认可和条件成熟的情形下，逐渐实现行政调解部分功能和权力向社会组织转移，转为基层的社会性机制，实现公共服务社会化。

（二）通过修正法律或立法的方式进行相应的程序设计，确立土地纠纷行政调解的地位、效力或范围，达成行政调解与行政裁决一体化

针对土地纠纷当事人的需要，扩大行政调解机制，利用便利性、范围和形式，恢复行政调解的定位和功能。根据土地纠纷的实际需要，适当给予其相应的功能。同时，根据解决土地纠纷的实际需要，尝试通过专门或单行法规，建立专门性的土地纠纷行政调解机制。另外，明确各行政机关在解决土地纠纷的权限和义务，加强调解专员、机构和活动的规范化，完善调解程序和原则以及调解的范围和合法性要求，强化行政调解程序的监督及司法审查的力度，明确行政调解协议的形式及效力（至少不低于合同的法律效力），完善土地纠纷行政调解的救济程序和司法审查，尽量制定合理健全的行政调解机制，规范其程序，并将调解原则贯穿调解的整个过程，保障其公正性。

（三）保障行政调解机构独立性和中立性，保证提供具备专业素质与水平的调解，提高其公信力，有限度地扩张农村土地纠纷行政调解机制受案范围

保证行政调解独立性真正实现，必须采取多重保障。例如，保障调解人员的产生和免职方式、组织、制度等方面。根据我国现行农村土地纠纷呈现的问题和特点，从实际出发，扩大纠纷解决的类型。另外，因调解主体的素质决定其调解的公正性和权威性。因此，应提高行政调解人员素质，明确调解专员的工作目的、树立调解专员调解工作理念、保证调解工作高质量。如此才能保证其权威性和独立性，被土地纠纷当事人所信服，为实现当事人意思自治做基本保障。

目前，我国土地纠纷行政调解机制不完善，土地纠纷调解组织还不健全。面对实践中的问题和不足，为能真正妥善解决土地纠纷，行政调解机制作为一种非诉纠纷解决机制，应当在立法和实践中不断的改革，完善整个行政调解机制，在土地纠纷的解决上充分发挥其功能和价值。

[责任编辑：王鑫]