利用PPP项目推进攀枝花城镇化发展对策

郝德强

摘 要：根据攀枝花实施PPP项目的现状及特点，分析项目实施中存在的共通性问题，提出相关的对策建议。

关键词：PPP模式；项目；攀枝花

中图分类号：F2

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.32.006

攀枝花市是一座典型的资源开发型城市，走可持续的城镇化发展道路是攀枝花作为资源型城市未来发展的必然选择。城镇化建设必须创新投融资模式，充分利用社会资本参与到公共基础设施建设中来，政府与社会资本合作模式（PPP）应运而生。按照财政部的定义，PPP模式是指政府与社会资本合作模式，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共量为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

当前，从中央到地方，从政府到企业，对推广PPP项目热情很高。近年来，攀枝花市全面推进PPP项目在交通、医疗、环境保护、基础设施等各个领域的开展，但随之而来的许多问题也亟需研究解决。

1 攀枝花市推进PPP项目的现状及特点

2014年以来，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》、发改委《政府和社会资本合作的指导意见》、财政部《政府和社会资本合作项目政府采购办法》、财政部《政府与社会资本合作项目财政承受能论证指引》等一大批推进PPP模式的政策文件出台。近年来，攀枝花市财政部门以大力推进PPP试点工作为契机，积极引导社会资本在更大范围参与我市的城镇基础设施建设和运营。结合实际情况，在城镇基础设施建设领域采取BT、BOT、BOO等多种建设模式，有效推进了全市的城市基础设施建设项目建设。

1.1 完善工作机制

2014年，我市便由市政府制定出台了《攀枝花市政府和社会资本合作（PPP）试点工作推行方案》，为规范有序推进攀枝花市政府与社会资本合作模式，建立健全工作机制，2016年9月，正式成立攀枝花市PPP管理中心，主要负责全市PPP政策研究，市本级PPP项目的储备、财政承受能力评估、绩效评价、咨询机构与专家库及信息平台建设等工作。PPP中心的成立，将进一步强化攀枝花市PPP工作组织保障，为PPP工作提供必要的技术支撑。

1.2 PPP项目库建设

攀枝花市确定的9大重点产业和重点领域，各类社会资本可以通过特许经营、政府购买服务、股权合作等多种方式参与建设及运营。目前，攀枝花市PPP项目库已包装项目50个，估算总投资479.25亿元，涉及城市交通、环境保护、高速公路等8个方面，至目前已有合作对象且已确定为PPP模式的政府投资项目有6个。2016年5月，国家发改委首个PPP项目库发布推介项目1043个，总投资1.97万亿元，攀枝花市马坎污水处理厂及截污干管工程、攀枝花公安智能安全系统、四十九高位水池建设和中国苴却砚博物馆项目4个项目被列入该项目库，项目总投资4亿余元。

2015年7月，在四川省政府性投资项目会上，再次推介了G4216线宁南至攀枝花高速公路攀枝花段等3个项目，投资总额106亿元。今年来，市财政局为积极促成我市PPP项目的合作实施，引进同创九鼎、中国建筑基础设施勘察设计建设集团、中国联合工程公司、葛洲坝建工集团、中国交通建设公司等多家企业，前来我市与PPP项目主管部门进行了项目洽谈及对接。

1.3 PPP示范项目建设

为做好试点项目示范效应，攀枝花市大力推进公安智能系统、生活垃圾焚烧发电项目、花城新区医院、攀枝花至大理（四川境）高速公路、攀枝花市花城新区干坝塘天星湖片区水环境治理等建设项目。2016年8月26日，攀枝花市人民政府和光大金控资产管理有限公司签订《攀枝花市花城新区医院PPP项目合作协议》。这是攀枝花市医疗卫生行业首个合作项目，开启了医疗卫生行业全新的合作模式。項目的成功落地必将对四川省乃至全国医疗卫生事业发展产生巨大的引领作用和示范效应。8月30日，中国十九冶集团中标攀枝花市火车南站站前基础设施PPP项目。项目建设运营周期为11.5年，其中建设期1.5年，运营维护期限10年。

1.4 创新投融资机制

近年来，为加快政府与社会资本合作（PPP）项目工作的推进，积极探索实行基金管理等市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，以发挥撬动社会资本的杠杆作用。攀枝花市大胆创新资金筹集方式，与深圳金砖城市国开先导基金管理有限公司合作设立了攀枝花市PPP项目财政支持基金。该项资金按照市政府主导安排使用，依据“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则进行运作，将专项用于我市PPP项目及城市基础设施建设项目。当前，攀枝花市政府与社会资本合作（PPP）项目财政支持基金第一批资金10亿元于2016年8月18日顺利提款到位，第二批资金将于9月底到位。这将及时为我市政府与社会资本合作（PPP）项目的顺利推进，提供有力的资金保障。

2 存在的问题与不足

尽管PPP项目推进工作取得相当成效，但仍然存在一些问题与不足，主要体现在以下几个方面。

2.1 实际操作复杂

政府和社会资本合作模式，简称PPP模式，其运作方式主要包括：委托运营、管理合同、租赁——运营——移交、建设——运营——移交、建设——拥有——运营、移交——运营——移交、改建——运营——移交、购买——建设——运营以及区域特许经营等多种模式，实际操作复杂，在操作层面上，涉及物有所值评价、投资测算、交易结构设计、项目运营管理等专业技术工作；在政策层面上，涉及土地、股权、财政专项资金、立项审批、招标采购、中期评估、项目移交评估等，PPP项目的复杂性导致实际动作难度较大。

2.2 适用范围的局限性

PPP项目仅适合于交通、教育、医疗、环境保住等具有公益性质的城市基础设施建设、公共服务产品的提供，并不是适合于所有投资项目。PPP项目往往是投资额度大、回收期时间长、收益相对较低的项目，如何吸引社会资本的参与，往往是一个难题。有些PPP项目的投资回报机制设计及实际操作困难，项目运营及项目回收都存在许多难题，需要在实践中不断总结经验。

2.3 融资体系尚不完善

在地方债务压力及经济下行压力仍大的背景下，为了避免地方政府借PPP项目之名进行大规模的投资，盲目上项目，财政部要求进行PPP项目财政可承受能力论证，每年度从预算中安排的PPP项目支出责任不能超出一般公共预算支出的10%，这导致政府投资的资金受到限制。从实际情况来看，即使没有10%的政策限制，攀枝花市也不可能拿出大量财政资金支持PPP项目建设。另一方面，商业银行的货款实际资金成本在8%左右，这也导致项目融资难的问题存在。

3 推进PPP项目建设的对策建议

目前，PPP项目建设还存在诸多问题，为了规范有效的推进PPP项目的顺利实施，针对以上分析的问题，提出以下对策建议。

3.1 正确处理好政府与市场的关系

PPP项目实际上就是政府与市场结合的产物，因此以，正确处理好政府与市场的关系尤为重要，严格界定政府与市场的责任边界是推动PPP项目发展的首要问题。该由政府管的事应该切实管理好，该由企业做的事应该放手由企业争做，政府不应干涉。政府应该做好PPP项目的整体规划，明确PPP项目的适用类型，并对项目进行分类梳理。应该用市场与法治的思维，在平等、互利、自愿的原则下，和社会资本进行合作。坚持招投标制，在PPP项目运营过程中，坚持市场运作，合理设计回报机制，一方面保障社会资本的利益，另一方面又要降低项目成本，减轻政府财政压力，争取取得良好的经济与社会效益。

3.2 科学决策，合理评估

坚持科学决策与合理评估的原则，确保项目“物有所值”。在PPP项目选择上，应该按照科学的方法进行论证，PPP项目成功的关键就是“物有所值”的评估，评估应该采用科学的方法，从定量与定性的角度，对项目的投资、收益、风险、社会效益等方面进行切合实际的分析与评估。从实践来看，PPP项目的失败大多是因为评估不准确导致的，由于评估不准确，会在项目投资与运营，以及项目回收各个阶段带来很多问题。对PPP项目的财政承诺、项目运营成本、项目效益、风险分担、回报机制等进行全面、准确的可行性评估是PPP项目成功的关键。

3.3 经济效益与社会效益的平衡

经济效益与社会效益的平衡就是坚持“公共效益最大化”的原则，同时兼顾经济效益的实现。采用PPP模式的项目本身就具有公共性质，是一种全新的提供公共服务的方式，这就要求PPP项目建成后要充分发挥公共效益，比如，收费应该合理。但另一方面，又要通过保障社会资本的利益，这不仅仅是需要鼓励社会资本的参与，同时也是按照市场原则办事的必须要求。因此，如何把握这个“度”很重要。政府在采用何种模式实施PPP项目时要充分评估项目的社会效益与经济效益，对那些社会效益好、经济效益较差的项目，要给予更多的财政补贴，同时，政府又应该切实履行监督管理的职责，对社会资本参与的PPP项目进行有效监督和管理，切实维護社会公共利益。