慈善法的公共价值倡导及其实现路径

褚松燕

(国家行政学院 政治学教研部，北京 100089)

公共管理研究

慈善法的公共价值倡导及其实现路径

褚松燕

(国家行政学院 政治学教研部，北京 100089)

2016年第十二届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国慈善法》作为社会领域的一部基本法律，打破了将慈善限于道德范畴的传统认知藩篱，衔接了中国传统与当代对慈善的价值理解，成为立足公共利益推动社会资源良性分配和塑造当代法治精神的历史性标志。本文认为，《慈善法》的十年立法历程反映了全球化时代中国人对公共利益分层化、分域化实现的逐步承认，以及对全能主义政府的反思。其意义不只在于为慈善活动提供了基本行为指引，更在于提供了将传统与现代连接起来的公共价值实现路径。基于此，《慈善法》为公共价值的实现提供了更为多样化的组织载体选择，并以行为判断而非动机判断作为促进慈善活动常态化的制度安排逻辑，从长远看有利于铺设慈善的社会化路径。但是，由于制度供给不足与利益需求及其实现途径多元化要求旺盛之间的矛盾，《慈善法》公共价值的实现还需要克服时间距差和实践距差，并考量制度刚性与实操弹性之间的公共价值冲突治理动态区间。

慈善法 公共利益 公共价值 制度 资源配置

《中华人民共和国慈善法》(以下简称“慈善法”)由十二届全国人大四次会议于2016年3月16日通过，自2016年9月1日起施行。在其立法过程中，学界、非营利组织业界和立法部门、政府部门频繁互动，最终在全国人大大会而非全国人大常委会通过，使该法在一定意义上成为开门立法的时代样本，①张维炜：《慈善法草案诞生记》，《中国人大》2015年第22期；向治霖：《杨团讲述开门立法的〈慈善法〉》，《方圆》2016年第6期。也使其成为和民法、刑法等基本法律同等重要的法律。这打破了将慈善限于道德范畴的传统认知藩篱，成为从公共利益视角推动社会资源良性分配和塑造当代法治精神的历史性标志。

一、 慈善法的价值倡导：传统与当代的结合

我国自古以来就有对恻隐之心的强调和仁者爱人的传统，敬老爱幼、扶贫帮困、乐善好施一直被视为美德，但与差序社会结构和家国政治相适应，慈善也往往指的是上对下、尊对卑的关爱。及至新中国成立后，宪法规定了人人平等的公民的权利义务，法律法规给出了基本的社会规范，但传承数千年的差序结构惯性和根深蒂固的传统认知并未能随之生成与共和体制相适应的人人平等的慈善观。经由十余年酝酿、讨论而于2014年加快立法进程的慈善法则从公共价值视角确认了共和国社会结构和与之相关联的公共利益的共识性转变。

(一) 公共利益认知的共识性转变

“在社会生活中，具有各种不同的共同利益”，②王浦劬：《政治学基础》，北京：北京大学出版社，1995年，第62页。某一社会全体成员的共同利益作为社会利益就等同于该社会的公共利益。长期以来，在我国广为接受的“公共利益”是由国家代表和实现的涉及全体社会成员的利益，如果个人、家族或者某个非官方组织开展济困之类的行动，就难免有“市恩”的嫌疑。因此，在人们的传统认知中，公共利益具有至上性和代表的唯一性，换言之，只有国家的外化形式——政府是公共利益的表达、提取、实践、实现和维护的唯一或垄断主体，具有公共利益代表者的正当性，其他组织仅具有表达和代表某个群体或某个领域共同利益的正当性。当这些共同利益遭遇公共利益的时候，需要无条件服从于公共利益。这种对公共利益的传统理解在西方世界也长期存在，从16世纪开始出现在许多西方政治家、思想家的著作中的“公共福利”(common weal)概念*郭方：《英国近代国家的形成》，北京：商务印书馆，2007年，第10页，转引自张康之、张乾友：《考察公共利益发生的历史》，《江海学刊》2009年第2期。到代议制政府正当性的确立，使公共利益在西方通过代议制民主与政府联系起来，政府也由此成为公共利益的唯一代表者。

但是“二战”以后特别是20世纪70年代末以后，随着新公共管理运动的兴起，西方发达国家对于“公共利益”的传统理解开始让位于新的理解，即政府不是公共利益的唯一代表者和维护者，不同领域不同事务中涉及不特定多数人利益的组织都是公共利益的代表者和维护者。此后的新公共服务理论和治理理论等也都强调社会主体相较于政府组织对不特定多数人公共利益予以代表和维护的正当性。2003年，特别是2009年以来近邻日本提出“新公共性”以期在政府之外形成“互助和有活力的日本社会”*田毅鹏：《东亚“新公共性”的构建及其限制》，《吉林大学社会科学学报》2005年第6期；俞祖成：《战后日本公共性的结构转型研究》，《太平洋学报》2011年第12期。的系列举措，都是这种对公共利益理解重大转向的标志。因此，正如陈庆云教授等指出的，当今社会公共利益具有社会分享性已经成为一个客观现实，“不仅存在不同层次和不同领域的公共利益，而且还存在着完全自愿性分享，以及包含着自愿性分享和强制性分享并存等多种形式的公共利益”。*陈庆云、鄞益奋、曾军荣：《论公共管理中的公共利益》，《中国行政管理》2005年第7期。也正因为如此，公共利益往往要求其代表者、行使者和维护者具有非营利性。除了政府之外，以不特定多数人特定领域共同利益为追求的各种非营利组织也逐渐被视为分层化和分域化公共利益的载体。

公共利益具有社会分享性这一客观现实在我国也是随着改革和开放程度的逐渐加深而被人们认识到的。例如，在20世纪80年代，社会团体一词囊括了如今人们所熟悉的社会团体、民办非企业单位(社会服务机构)和基金会，而今天，人们已经很容易辨析出社会团体首先是以成员为基础的互益性组织，而民办非企业单位(社会服务机构)和基金会则是以不特定多数人为服务对象的非营利组织。正如《关于〈中华人民共和国慈善法(草案)〉的说明》所指出的，“只要有利于社会公共利益的活动都属于慈善”。慈善法的通过意味着国家从法律层面告别了对公共利益的传统认知，对公共利益分层化和分域化予以承认，体现了与时代相符和与经历变迁的社会结构相适应的新共识的达成。从这个意义上说，慈善法通过确认慈善公益领域公共利益社会分享性，将我国传统的扶危济困美德与当代社会主义核心价值观连接起来，是立法上的一小步，却是中国历史长河中凝聚公共利益社会共识的一大步。

(二) 政府、市场和社会之间新型关系呈现：推动公共资源良性配置

人们对公共利益的共识性转变是与一个时代的社会结构紧密联系在一起的。经由三十多年的改革开放，中国已经告别全能主义国家*邹谠著：《二十世纪中国政治——从宏观历史与微观行动的角度看》，香港：牛津大学出版社，1994年，第69～71页。和与之相适应的总体性社会。*孙立平、李强、沈原：《社会结构转型：中近期的趋势与问题》，《战略与管理》1998年第5期。目前，政府不断宣示有限政府、责任政府，与已经成型的社会主义市场经济和正在崭露头角的社会领域中的各种非营利组织构成了人们私密生活之外的政府、市场和社会三大公共生活空间。今天，“社会组织”这个人们耳熟能详的概念与政府组织、市场组织相对应，成为便于人们认识世界从而更好地处理公共事务的领域划分方式。不同的领域遵循着不同的逻辑，在领域界分的基础上，各种解决问题导向的合作、协作开始出现，因此，两条路径上的改革在当下的中国同时进行。一条路径是理清不同领域之间的职能和逻辑边界，正在推进中的简政放权和权责清单旨在理清政府的职能边界，正在进行中的行业协会商会改革和群团组织改革旨在理清政府与市场、政府与社会之间的边界；另一条路径则是在理清政府、市场和社会边界基础之上展开三个领域的合作，正在实施中的政府购买服务、PPP示范项目等都是在探索政府、市场和社会力量之间的多样化协作模式。这两条路径的探索一方面承认了现实中政府、市场、社会和个人私密领域之间存在着重叠区域，例如行业协会商会就处于社会和市场领域之中，人民团体群团组织处于政治和社会领域重叠之中，宏观调控和社会服务机构则处于政府、市场和社会重叠之中；另一方面在检视这些重叠领域的基础之上来确认公共利益共识区域并予以放大，引导公共资源的良性配置。检视的关键是重叠区域所涉利益的边界以及在界分利益之上所形成的共同利益，进而判断这种共同利益是否属于分层化、分域化的公共利益。其中，共同利益边界相对清晰，主要是以成员资格为基础的；而公共利益边界则是开放的，即面向不特定多数人。

慈善法第五条规定：“国家鼓励和支持自然人、法人和其他组织践行社会主义核心价值观，弘扬中华民族传统美德，依法开展慈善活动。”慈善法通过检视分层化、分域化公共利益，在符合慈善法所确认的慈善活动领域，引领资金、行动和意愿流向，这既与社会关系网络中促人向善的嵌入性生存相呼应，也与以互助来凝聚共识的共同体需求相契合，更能够藉此使社会资源和社会力量按照自己的意愿在慈善法所确认的不同领域中进行整合，以相关法律责任条款约束马太效应，提升整个社会的福利水平。从这个意义上说，通过检视和确认公共利益，慈善法不仅对公共价值进行倡导性宣示，而且引导公共资源的良性配置，促使政府、市场和社会之间共生共治新型关系的形成。

(三) 重构公共生活：公民共同体的塑造

法律是通过对人的行为指引和约束而整合社会共识和社会秩序的。对扶危济困等传统美德予以制度化确认的同时，慈善法在借鉴国外慈善公益立法的基础上拓展了慈善的内涵，将科教文卫体、环保和其他公益活动均纳入慈善法范畴，这不仅体现出对具有传承性和拓展性的公共价值的倡导和引领，而且通过慈善活动对横向社会关系的发展予以鼓励，这是对纵向社会关系也即权力关系过于发达的一种中和或矫正，也是对已经迥异于差序社会结构的现代公共生活进行重构的重大举措，有利于塑造负责任的公民共同体。

当前的中国处于复杂风险叠加时期，经济的快速发展、城镇化的加速扩张、人口的快速频繁流动已经使中国进入陌生人社会，社会信任链条因社会交往网络的碎片化而断裂。强调人对社会关系的嵌入性的传统熟人社会空间已经不能约束陌生人社会的行为，在政府、市场和社会三分的公共空间格局下，如何形成社会互助形态、克服社会资本的异化、重构社会信任关系，就成为全体社会成员面临的共同挑战。换言之，在个人权利日益彰显的情况下构建陌生人之间的相互责任，仅靠政府的倡导和宣传是不够的，还需要更多的制度化举措。慈善法鼓励“以捐赠财产或者提供服务等方式”自愿开展的相关公益活动，并为慈善组织的成立、运行提供了明确的法律指引，有助于人们在公权力之外通过同情心、同理心的共鸣而结成多样化的互助形式，通过社会资源在社会领域的再分配来逐渐涵养社会资本。而对慈善法施行过程中监督管理网络和法律责任承担的规定也使慈善活动不至于泛化，使慈善资源不至于被滥用。从宏观上说，慈善法对慈善组织和慈善行为的规范构成了国家治理体系的组成部分，通过慈善这个最易产生共鸣的领域激活社会中沉淀的资源，撬动人与人之间相互责任的构建，形成公民参与网络，重构公共生活，进而再造社会信任链条。假以时日，公民性就逐渐塑造起来，形成与社会结构相适应的公共生活和公共精神，进而黏合成公民共同体。

二、 慈善法公共价值的实现路径

既然承认了公共利益的分层化和分域化，那么，公共利益在不同层次和不同领域所体现的多样化、复合化的公共价值就需要有载体、渠道来予以体现，慈善法从载体形态、组织行为、促进保障和监管等方面对慈善活动进行了制度化设计，为公共价值的实现初步提供了路径。

(一) 公共价值实现的载体更趋广泛

在不同的情境下与分层化、分域化的公共利益联系在一起，公共价值本身就是一个相互衔接、相互冲突、相互融合的价值的集合，需要多种多样的组织载体通过多种多样的渠道来进行表达和实现。在传统的党政机关、事业单位承担公共价值实现载体的同时，改革开放以来，承担社会责任的企业也已经成为一些公共价值实现的载体。但经由三十多年经济快速发展而在社会领域沉淀下来的资金、时间、专业技能和多样化的利益需求之间的供求匹配度，更需要在传统公共部门和企业之外由使命更为明确和运行更为贴近社会大众的组织载体来对相关社会资源进行整合，公共部门之外的非营利性组织就成为这样的组织载体。尽管非营利组织在既有的双重管理格局下在数量上也呈现出稳步增长态势，到2016年6月底，全国在民政部门登记的非营利组织已经超过67万个，*数据来源：民政部社会服务统计季报(2016年第2季度)，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/2016002/20160208041035.html。但其中以成员资格为基础的社会团体有32.9万个，仅占49.1%。尽管也有大量的社会团体从事公益性活动，但其首先是以成员的共同利益为追求的互益性组织，公益性是其互益性活动的外溢。*关于这一点，笔者曾在《关于互益性社团的“公益效应”分析》(载《天津社会科学》2003年第5期)一文中进行过分析。基金会和民办非企业单位(社会服务机构)尽管面向不特定多数人提供服务，但在以往的实践中，也和社会团体一样需要经由公益资格认证，才能获得其分域化公共利益实现者地位的确认。慈善法规定“慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式”，这首先意味着在法定慈善活动领域为分域化公共利益的实现提供了多种组织载体的选择，除基金会、社会团体和社会服务机构之外，为未来可能出现的诸如社会企业等组织形式预留了接口。其次，慈善法规定，“设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记”，意味着从事慈善活动的组织摆脱了以往的双重管理体制，有了一个合法配置选择。慈善组织可以以利益为纽带，直接到民政部门登记慈善组织形态，将由利益纽带连接起来的组织使命转化为参与行动；既有的非营利组织则仍然需要遵循申请认定程序，形成了制度衔接。

在一定意义上，慈善法完善了公共价值实现载体的组织学光谱，以利益的公共性强弱为两端：光谱的一端是公共性最强的，在逻辑上被视为最广泛的公共利益代表者——政府——通过以强制力为后盾的公共权力来实现公共利益，紧随其后的是大量的分域化、分层化公共利益的代表者——包括慈善组织在内的公益组织——以服务和横向社会网络连接来实现公共利益，再后是以成员需求为导向的非营利的互益/共益组织，再后是承担社会责任的企业；光谱的另一端是公共性最弱的，由个体利益代表者——个人——通过平等交换来实现其各自的利益。大量处于光谱两端之间的非营利组织和有社会责任感的企业一起，为公共价值的呈现提供了组织载体选择，同时也将为一个健康活泼的社会公共空间的成长提供平台。为此，我们有理由期待未来几十年社会领域和公共空间的蓬勃发展。

(二) 以行为判断为基础有利于慈善常态化

在我国既有的慈善活动中，作为主要内容的扶危济困往往与诚心正意的道德追求相联系，因此，人们的慈善行为往往受到动机审视，对慈善行为的衡量和规范也往往与人们的动机追问联系在一起，于是就形成了现实中大量的行政摊派性捐赠、强制要求企业和名人捐赠等现象，从而使慈善离普通人越来越远，慈善往往被认为是“慈善家”的事。而相关统计数据也显示，在我国既有的社会捐赠中，企业捐赠占比一直居高不下。以2014年为例，企业捐赠金额占社会捐赠总额1042.26亿元的近7成，而个人捐赠占比约为11.1%，且已连续3年下降。*中民慈善捐助信息中心：《2014年度中国慈善捐助报告》，中民慈善信息中心官网http://www.zmcs.org.cn/pic/7800.jhtml，最后检索日期：2016年9月1日。这在一定意义上形成了慈善行为的高门槛，不利于打破我国社会结构渐趋僵化的趋势，更不利于“人人皆慈善”、“人人皆可慈善”的社会和谐和社会向善精神的培育。而在经济更为发达的美国，经由20世纪初以来的制度调试和细致可行的制度引导与流程设计，普通公众的捐赠行为已经渗透到日常生活中，个人捐赠在社会捐赠中一直超过70%的份额，2014年，个人捐赠占社会捐赠总额3583.8亿美元的72%，而企业捐赠仅占社会捐赠总额的5%。*Giving USA Foundation and and The Giving Institute, Giving USA 2015: The Annual Report on Philanthropy for the Year 2014 (Highlights),2015:1.对于美国企业捐赠比例低的原因，笔者曾经于2010年1月询问过编写Giving USA 2015的印第安纳大学慈善研究中心(现莉莉慈善学院)的研究人员，他们认为原因有二：一是企业可以以其他方式从事慈善，如将相关活动所需费用摊入企业成本；二是企业从业人员更倾向于以个人名义而非企业名义捐赠从而享受个人的税收优惠。

慈善法明确其所规范的是慈善活动以及慈善活动“应当遵循合法、自愿、诚信、非营利的原则”，恰恰宣示了以行为为判断依据而舍弃对慈善动机的审视和与之相关联的社会道德审判，也宣示了该法所肩负的一个重要的使命，就是通过把慈善活动扩大到更为广泛的公共领域来潜移默化地改变人们对慈善的动机审视惯性，转而鼓励社会上形成“非以善小而不为”的日常化慈善行为。换言之，扶危济困只是慈善活动很小的一个组成部分，在当前实现我国全面建成小康社会阶段性目标的过程中会在一段时间内成为不少慈善活动的主要内容，但从长远看，通过慈善组织这些开展慈善活动的重要抓手来推动社会领域资源扶危济困的日常化，无疑是改变向大企业劝捐的慈善“吃大户”格局的第一步，也可以籍此逐渐引导形成“人人皆慈善”、“人人皆可慈善”的格局，使社会公众以平和的心态来对待慈善组织的募捐和志愿活动，进而形成日常慈善活动习惯。

(三) 以对慈善组织的行为约束铺设慈善社会化路径

尽管慈善法规定“捐赠人可以通过慈善组织捐赠，也可以直接向受益人捐赠”，但组织化的行为对社会的影响更大，慈善法对于慈善组织的行为约束显然是一个重点。慈善法对慈善组织的设立、内部管理、慈善募捐、慈善信托、慈善财产管理、慈善服务、信息公开等行为规范以及相关法律责任等作了较为全面的框架性规定，铺设了慈善组织从产生到运行的行为规范道路，有利于推动慈善组织在健康成长的同时践行其慈善宗旨，因而也在既有的党政机关、事业单位组织和接受捐助资源之外，承认和鼓励慈善社会资源不通过公共部门而自行在社会领域整合使用的社会化路径。尽管以往包括社会团体、民办非企业单位和基金会也都可以接受社会捐助资源，但如果未经公益地位认定，往往缺乏社会公信力，而慈善法专门提出的慈善组织则经由法定程序赋予慈善标识，只要法无禁止，就可以大胆探索更为多样化的资源整合路径，为社会资源在慈善领域的流转和社会公众的慈善活动提供更多的选项。慈善法的宣传也将使社会公众加深对慈善组织的认知，而慈善组织为了自身的生存和组织宗旨的实现，也会以其活动更多地在社会领域打通和形成以横向社会纽带为连接的组织网络。这将使慈善组织的行为具有更大的正向外部性，由此形成横向社会关系的强化，激活慈善社会化的社会结构密码，运用社会网络传递信息、信任和慈善常识，反过来强化慈善组织在社会公众心中的社会主体地位认知，由此在慈善领域形成活泼的社会空间，进而搅动整个社会领域横向利益连接的一池春水，使社会资本逐渐增强。

三、 慈善法公共价值倡导及其实现的制约要素

尽管慈善法的通过和实施是一个重大的标志性事件，尽管民政部门也抓紧时间在慈善法实施之前出台了《慈善组织认定办法》、《慈善组织公开募捐管理办法》、《公开募捐平台服务管理办法》、《关于慈善组织登记等有关问题的通知》等一系列配套措施，但是，制度供给不足与利益需求及其实现途径多元化要求旺盛之间的矛盾仍然是未来一段时间内国家治理体系与治理能力现代化进程的主要矛盾，这在慈善领域中也显露无疑。这个主要矛盾构成了慈善法公共价值倡导及其实现诸多制约要素的基础。同时，需要指出的是，慈善法仅仅是从制度设计上撬动多重公共价值实现和社会资源在社会领域流动的起始性一步，但并非是社会资源自然随之流动和社会资本自然随之累积的集大成性的制度规范。换言之，公共价值的倡导和实现在制度集合中尚没有穷尽性选项，在这个意义上，慈善法只是一个新的开始，还面临着一些需要制度制定者、实务界、学术界和社会公众共同去克服的制约因素。

(一) 公共价值的倡导与实现之间的双重距差需要克服

慈善法所要倡导的是与分层化、分域化公共利益相契合的多元公共价值并存辉映，以形成社会资源自发配置，但这个目标与社会自愿自发配置在现实中的落地生根、发展壮大之间存在着双重距差——时间距差和实践距差。

时间距差与一定时间段内制度的配套性相关。慈善法从2016年3月16日通过到2016年9月1日起施行，制度配套时间仅有170天。在这段时间，一方面，政府的表态、媒体的慈善法相关宣传和学界的各种解读相互配合，大大提高了慈善法的社会认知度；另一方面，民政部等有关部门加紧出台了几个重要的配套文件以及对慈善法第30条的解读等，应该说，基本上初步形成了使慈善法得以实施的操作性制度环境。但是，由于所涉及的社会领域非常广泛，慈善法要想在实施中取得使相互之间并不完全一致的公共价值得到倡导和实现的效果，还需要有民政部门之外的相关部门的更多、更为流畅的配套性制度衔接。例如税收优惠实操性落实的问题。慈善活动中的慈善组织和捐赠者都依法享有税收优惠，《慈善法》第79条规定“慈善组织及其取得的收入依法享受税收优惠”，但直到目前还没有相关税收法律方面的修订，更没有专门调整慈善组织税收优惠问题的具体法律条文出台，慈善组织在实操中还需要根据《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》(财税[2014]13号)的要求申请免税资格认定。换言之，成为慈善组织并不直接等同于获得免税资格。这就使得慈善组织和其他非营利组织一样仍然需要走免税资格认定流程，这不仅会使人产生慈善组织和其他非营利组织没有什么差别的体认，而且无疑会给慈善组织享受税收优惠增加时间成本和机会成本。如果慈善活动所需要的配套性制度在一定时间内满足不了慈善组织和慈善活动所涉主体的需求，不仅会使慈善法的权威性打折扣，而且会导致社会公众对慈善组织和政府部门的双重不信任，对慈善活动起到负激励的作用。

实践距差指的是制度文本目标与其实现之间的距差。原则性的制度文本目标需要环环相扣的更为细节化、精细化的程序和流程来支撑，才能在现实中得到不被扭曲的执行或者不至被自由裁量权消解。不可否认的是，任何一项制度，其文本目标和现实实施之间都不可避免会有距离，但这个距离是否能够缩小以及缩小多少，更多地依赖于制度文本目标指引下具体程序和流程的细化和优化。我国既有制度框架的原则性以及制度执行过程中自由裁量权幅度不定的特点已经造就了既有制度对多元化利益疏导和引导的有限性，如果慈善法不能对相关的执行程序和流程进行优化，那么，慈善法立法目的的实现就会存在困难。仍以税收优惠为例，正如有学者抨击的，既有慈善税收优惠立法存在着窄(口径)、低(强度)、旧(标准)、繁(流程)、苛(要求)等严重弊端，亟须得到修正。*李响：《论我国慈善激励机制的立法缺失及其完善》，《上海财经大学学报》2016年第3期。对于捐赠者来说，慈善法规定“企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除”。这使企业捐赠具有更大的动力。而自然人捐赠依法享受税收优惠尽管在个人所得税法、公益事业捐赠法和慈善法中都得到申明，但还一直存在着两大类问题亟需便民化流程来落实：一是个人捐赠所得收入部分的限额扣除、全额扣除基数和周期问题。由于我国个人所得税采取的是“支付所得的单位或者个人为扣缴义务人”，这使得捐赠人的税收优惠可能不能以其捐赠当月个人所得为基数来享受税收优惠，且个人所得税扣缴义务人在为所得人办理税收优惠还一直缺乏明确的可遵循的流程，由此导致个人享受捐赠税收优惠周期拉长。二是个人有价证券、房产、知识产权、虚拟货币等形式的捐赠在享受税收优惠的时候所遵循的流程尚不明确。这两方面程序和流程的不明确在一定意义上降低了个体捐赠者的捐赠意愿，使慈善法难以发挥对普通捐赠人的正向制度激励。

(二) 在制度刚性与实操弹性之间需要考量公共价值冲突治理动态区间

如果说双重距差的克服重点是在制度安排层面的话，那么，慈善活动中的公共价值冲突治理则更多体现在制度执行层面。慈善法和其他法律一样，在底线方面体现制度刚性的同时，考虑到现实中千变万化、千差万别的具体情况，也给监管部门以自由裁量权去处理和协调慈善活动中不同主体之间的矛盾，同时也使同业监督在政府监管之外发挥作用，这实际上是在制度刚性和实操弹性之间保持一定张力和适度平衡，使法律的原则性和灵活性之间有良好的衔接。在现实中，不同的慈善组织宗旨不同，切入公共利益服务的视角不同，即便是宗旨与公共利益服务视角相同或相近，也会在运营中存在着因公共价值排序不同而存在的差异。这些差异一方面为慈善组织之间的合作提供了可能，另一方面也为慈善组织之间的竞争和冲突提供了空间。如果把慈善领域看作一个市场，那么，适度的竞争有益于促进慈善事业的发展。需要注意的是，慈善领域中的竞争表面上看是对社会慈善资源的竞争，而深层次是对基于公共价值排序的社会认同的竞争。例如，同样是以帮扶女性打工者为宗旨的慈善组织，但因对性别平等这一公共价值理解的不同，可能会采取侧重于两性差异的帮扶和侧重于机会平等的帮扶等不同措施，他们会在争取社会资源的时候引起相同价值认同者的关注与支持，形成资源和社会认同的竞争。竞争是正常的，但需要预防和警惕的是不当竞争，而这就需要政府、同业组织和社会公众在对诸如平等、自由、公平、正义等公共价值的理解和排序有冲突的时候，抱着宽容之心，对与之相关的社会资源流动能够采取共同参与、共同处理、相互沟通、共同受益的姿态来对待，使深层次的公共价值冲突约束在某种均可接受的范围内。这将不仅是制度弹性之所在，也将是社会心理成熟之所在。

综上，慈善法掀开了中国慈善事业发展的新篇章，但还只是新篇章的开始。未来的每一步，考验的不仅仅是政府、社会公众对制度的理解与执行，而且是政府和社会公众在公共价值及其排序存在矛盾甚至冲突的情况下如何宽容、宽和地为彼此保留活动空间。换言之，慈善事业新篇章的书写需要政府、慈善组织和社会公众的共同努力，在制度层面用实操性的程序、流程和细节形成促进慈善事业发展紧密相扣的每个环节，也更需要政府、慈善组织和社会公众从公共利益视角去更为宽容地看待秉持不同公共价值的慈善活动主体间的和谐相处。

[责任编辑 刘 慧]

Understanding the Charity Law: The Shaping of Public Value and Its Path

CHU Song-yan

(DepartmentofPoliticsEducation,ChineseAcademyofGovernance,Beijing100089,China)

As a basic law in society sphere, The Charity Law passed by the 4thConference of the National People’s Congress in 2016 has become a symbol of mobilizing benign allocation of social resources and shaping the rule-of-law spirit by delimiting the Chinese traditional cognition of classifying charity into the category of virtue. The ten-year legislation reflects the changing meaning of public interest and the reflection of totalitarianism. Therefore the significance of the Charity Law is not only a basic guideline for charitable activities, but also an advocacy of public value connecting tradition and the contemporary age. Based on this, the Charity Law offers diversified organizational choices for the realization of diversified public value, and is beneficial to the routine normalized charitable activity in social sphere by the logic of judging charity on behaviors instead of motives, which is consequently good for the rooting of charitable activities in the public in the long term. However, since the institutional delivery cannot meet the demands of charity development yet, the time gap and practice gap need to be overcome and some kind of dynamic interval of conflicts of public value needs to be considered deliberately in the implementation the Charity Law in order to realize the public values that the Law advocates.

charity law; public interest; public values; institution; resource allocation

褚松燕，国家行政学院政治学教研部教授。