美国页岩气开发的环境监管机制研究——以俄亥俄州为例

■ 涂亦楠

（1.中国地质大学（武汉），湖北 武汉 430074；2.国土资源部法律评价重点实验室，湖北 武汉 430074）

美国页岩气开发的环境监管机制研究
——以俄亥俄州为例

■ 涂亦楠

（1.中国地质大学（武汉），湖北 武汉 430074；2.国土资源部法律评价重点实验室，湖北 武汉 430074）

我国亟待建设一套针对页岩气的行之有效的环境监管机制。美国在页岩气开发中形成了一套以政府为主导、以权力监督为主线，以社区为主要关注点、以权利监督为侧重，以第三部门为辅助、进行广泛社会监督，最后以产业界自我监督为核心动力的有机的环境监管机制。四方监管力量平等理性合作、弥合分歧，形成了灵活、兼顾经济和技术可行性的监管框架。我国可参考与借鉴这一监管机制，以提升我国页岩气开发环境监管的灵活性、有效性与环境友好性。

页岩气；勘探开发；环境监管机制；俄亥俄州；美国

页岩气作为新兴的非常规油气资源，已对世界能源供需格局产生了重大影响，倍受各国关注。我国页岩气的大规模开发方兴未艾，技术尚处于发展阶段。页岩气开发的环境影响正逐步显现，与之相应的环境监管框架也刚刚形成，尚不成熟。美国作为全球页岩气开发的先驱，页岩气开发已向规模化、产业化发展。“他山之石可以攻玉”，我国可以吸取美国页岩气开发方面的环境监管经验及教训，从而更好地构建我国页岩气开发环境监管机制。

1 美国页岩气开发环境监管理念的演进

美国拥有丰富的页岩气、页岩油资源。1960年页岩气作为常规油气的替代品首次被美国社会所关注。2000年随着开发技术的成熟，美国开始推广页岩气的商业开发。2004年页岩气全美产量增速达5%，2007年达10%，2015年更是同比增长56%，达4307亿m3，居全球首位[1]。当年美国的天然气出口增长18%至505.2亿m3，净进口量减少至264.76亿m3。美国实现了从2007年开始的天然气进口量逐年递减[2]。丰富的资源储备和技术革新带来的页岩气革命已改变了美国的能源进出口格局和宏观能源政策。预计至2030年，页岩气将全面取代常规油气成为美国的主要能源来源[3]。但大规模开发也引起了相关的环境争议，阿肯色、科罗拉多、路易斯安那、俄亥俄、宾夕法尼亚、德克萨斯、西弗尼吉亚等州均出现了私人主体对页岩气开发者提出的联邦巡回、上诉法庭和基层行政法院的诉讼。例如基于《美国环境政策法案》（The national environmental policy act）、《濒危物种法案》（Endangered species act）、《森林管理法案》（National forest management act）、《清洁空气法》（Clean air act）、《清洁水法》（Clean Water Act）等联邦或州法律提出的油气开发妨碍（Nuisance）原告享有财产利益；侵害（Trespass）原告财产；过失（Negligence）造成原告人身财产利益损害；开发商违法合同约定，犯有合同欺诈（Fraud）过错应承担赔偿原告财产损害，补偿原告生活质量下降损失，弥补原告精神痛苦的责任；此外也有原告主张页岩气开发是异常危险行为（Ultra hazardous activity），因此应适用严格责任（Strict liability）追究侵权责任。分析这些案例，表面的争议围绕着私人财产和页岩气开发的紧张关系展开，但深层次则反映了人类生存、社会发展与自然资源开发间的矛盾。

处于社会第三部门的美国环保组织积极表达社会对环保的关切，为民众发声影响国家环境监管政策的制定与实施。梳理美国主要环保组织对能源开发环境监管的主张，我们可以将其分为激进的“自然景观保护派”和相对温和的“自然资源保护派”两类。自然景观保护派是较为激进的环保主义者。他们主张人类应最大程度地维持自然的原始风貌，人类是自然的附庸，科学和工业是自然的大敌。他们反对大规模的能源资源开发。其中具有代表性的“零增长集团”（Anti-growth Contingent）认为廉价而充足的能源会加剧生态系统的压力，促使人口爆炸性地增长。过度的资源消费会使环境遭受重大创伤。因此油气开发应缓慢适度，油气资源价格应反映较高的资源价值和自然损耗成本。自然资源保护派则是相对温和的环保主义者。他们主张人类应有限度地开发资源，寻求开发与保护的平衡，而工业和科学技术发明是实现这一平衡的关键。因此为了实现油气开发的增长，新兴技术应尽快应用于实践中。在两大思潮中，环保主义者并未能就如何监管非常规油气开发达成一致观点。相反他们经常在项目环境影响评价与环境效益评估中陷入自相矛盾的困局。一方面他们认为非常规油气资源的开发有利于保护自然资源与生态系统，因而支持开发进程；另一方面他们又认为项目会影响当地的土地用途、生态系统平衡和生物多样性、威胁社会文化传承与稀有物种保护，而反对项目推进。他们抵制大型的油气开发，认为大型项目践踏环保，造成环境与社会的双重压力；但他们又认识到小规模油气开发项目的监管成本太高，监管力度更弱，事实上更易造成环境损害。可以看出单一环保维度提出的环境监管决策难以克服其理论的矛盾，也难以满足社会经济发展、社会福祉最大化的要求。

2 美国多层次多元利益主体参与的综合监管框架

在认识到环保重要性的基础上，美国政府的环境监管采取灵活渐进、民主协商、集体决策、多利益集团共同对话、妥协达成一致的方式进行，采取了多角度综合考虑、以市场为基础的监管方法。其中俄亥俄州（下文简称俄州）的页岩气开发环境监管制度颇具特点。

美国中北部的俄州一半以上的面积位于马塞勒斯页岩（Marcellus Shale）和尤蒂卡页岩（Utica Shale）产区的中心。根据美国能源信息署《2015年钻井产量报告》（EIA Drilling Productivity Report），自2012年开始两大页岩产区每年贡献了全美逾85%的页岩气产量。俄州页岩气产业十分活跃，给当地带来了大量的油气开采、运输、油气化工、压缩天然气、液化天然气、油气设备制造、工程服务等就业机会和技术研发商机。但俄州同时是人口和农业大州，其大豆、玉米、蔬菜、水果、牲畜、奶制品、肉产品等农副产品产量均在全美靠前[4]。页岩气开发伴随的环境影响引起了当地居民的关注。例如在水资源利用上，社会普遍忧虑产业用水量过大，水循环不足，会造成水资源大量消耗，侵害当地农业从业者水权；水压裂开采技术会造成地下水渗漏污染，在压裂液回收和运输过程中又会造成地表水污染，威胁人身健康和农产品安全。在空气质量上，忧虑甲烷气体泄露，温室气体排放超标，易燃气体酿成事故。在生活方面则忧虑生产噪音过大、光污染、扬尘多；施工车辆破坏当地基础设施，造成交通堵塞；治安恶化；破坏当地生态平衡和生物多样性；诱发地震等。

基于逾十几年的开发与监管经验，俄州政府形成了较为理性的监管理念，制定了合理的监管原则，构建了一套综合监管机制。首先鉴于页岩气开发技术的发展性与不成熟性，俄州确定页岩气的环境监管应是一个面向未来、动态、多阶段，具有经济和技术可行性的复杂过程。因此，政府秉承预防为主、综合防治，可持续发展，使用最佳可得技术等环境法原则，建构了一套旨在兼顾环境保护、经济发展和社会和谐的灵活监管框架。在监管主体上，由政府、社区、第三部门和产业界共同参与构成四方监管架构。在监管方案上，根据具体项目情况和当地利益诉求，由利益相关者在多个方案中平等理性对话，协商共同决策，选择最优方案。在监管规则上，俄州增强了宏观战略性控制，减弱了具体操作性指引；增加了指导性规范，减少了控制性、标准性规范，以灵活的监管框架去适应快速发展的技术革新与开发实践。

2.1 政府为主导的权力监管

俄州政府虽然从总体上鼓励并促进页岩气开发，但鉴于开发技术的不成熟性和成长性，施行了以项目许可、过程督查和抽检、受理相关投诉和举报相衔接的监管。其执法依据主要包括联邦《清洁水法》《清洁空气法》，俄州《行政法》（Ohio Administrative Code），《州修订法》（Ohio Revised Code）等。执法部门包括联邦政府内政部、环保部、农业部、商业部、土地管理局、能源局和美国陆军工程部部队（US Corps of Engineers），以及州自然资源部（Ohio Department of Natural Resources）、州环境保护署（Ohio Environmental Protection Agency）和州健康部等。这些部门在页岩气开发全过程中进行分工监管与执法配合。在分工不明确或者事项重大时则采取联席会议等方式共同履责。

表1为联邦和州政府在页岩气开发环境监管事项上的分工，由表1我们可以看出，美国联邦和州政府以行政决定、许可、处罚和强制为手段，以信息公开为辅助，以正当程序为保障，围绕页岩气开发建立了一套较为全面的环境监管框架。其中为了保护水资源，建立了严格的取水核准，化学添加剂限制，压裂液返排率数据报告，废水排放管控、强制水循环等制度。在空气污染控制上，对开发中挥发的有机化合物、甲烷和硫化氢等进行实时严格的数值报告、监控和复核。对生产过程中产生的固体废物例如油基钻屑等，规定了再回收、谨慎持证运输和处理细则。在监管框架中，鉴于单一层级、单一部门的监管容易造成权力寻租、监管乏力，于是规定了联邦和州两个层级共同监督，多部门联合执法，部门间信息披露、信息共享和相互督促，以保障权力间的制衡与衔接，保证行政事项处置的合理合法。多部门执法的联席会议、共同执法等制度也保障了执法的有效性与权威性。

2.2 社区为核心的权利监督

虽然俄州已建立了较为全面的政府监管框架，颁布了较为详细的环保操作规则，但在制度和规则的执行中，或多或少会存在监管不到位、裁量不合理、决策失当等情况。自上而下的监管失灵会直接损害社区的相应权利。例如，在短期内造成社区的水资源供给紧张；水、空气、噪音、光和土壤污染；可能引发小规模地震；影响社区安宁，破坏治安秩序，造成道路的繁忙拥堵。从长期看，如果处置不当，则会造成水源、土壤和空气的污染残留，影响居民的身心健康；影响社区不动产价值。对此，作为页岩气开发的直接利益相关者，社区也积极地开展以维权为目标的监督，补充政府自上而下监管的不足和空白，维护自身合法的人身和财产权利。他们参与油气开发决策，帮助政府制订合理的监管规则，积极督促并配合执行相关法律制度。在环境监管框架中发挥了重要的作用。社区通过公众政策评论、听证会、环境影响评价制度预测和评估项目风险，参与并做出是否开发的决策；通过股权共享、收益本地使用等协议确保开发利益能惠及社区；通过信息披露、投诉举报渠道切实监督项目进程的合法合规性，防止资源过度开发与开发中的污染行为；通过私人、集体或公益诉讼实现权利的

救济；通过完井生态修复的程序监督，保证土地复垦和生态修复。在合理制度框架引导下，社区能发挥积极正面的作用，实现开发与环保的平衡、利益的合理分配。这是美国环境法“善治”和“环境正义”的重要体现。

表1 联邦和州政府在页岩气开发环境监管事项上的分工

表1（续） 联邦和州政府在页岩气开发环境监管事项上的分工

2.3 第三部门为辅助的社会监督

页岩气开发技术具有专业性、成长性和不确定性特征。如何切实预警、监控水、大气、土壤和固体污染物，甚至危险废物的扩散，需要地质、物理、化学与环境学等专业研究基础与监测能力。在项目开发前，公众需要知悉并理解真实的项目环境影响；在受到污染侵害后，公众需要证实开发的环境损害结果，证明开发行为和损害结果间的因果关系。普通公众往往欠缺专业的环境污染知识和监控能力，在公众参与、纠纷解决中也缺乏专业的谈判技巧帮助其做出宏观长远的最佳决策。在信息不对称、能力差异巨大的情况下，公众行为容易趋于非理性，滋生谣言与偏见，甚至容易酿成“别在我后院”（Not In My Back Yard）的非理性恐慌与开发僵局，并最终损害自身的经济与发展利益。此时第三部门的帮助就十分重要。在俄州的页岩气开发中，第三部门例如高等院校，专业研究机构、环保组织，外部顾问委员会，独立协调小组和非政府组织也全程参与。他们在开发前期用科研力量尽职调查项目开展的环境影响，进行环保知识普及，培育公民的自然科学素养与监督能力；在开发中他们不仅自己完成独立的第三方监督，也用学术研究支持自上而下的政府监管和自下而上的社区监督，甚至帮助公司实施自我监督；在纠纷发生时，他们用专业的纠纷解决技巧，促成利益相关者间的沟通、谅解与合作。第三部门充当了监管的中立信息提供者，纠纷的中间调解人和独立监督者的角色。通过这些活动，第三部门也实现了自身促进社会公益的目标追求。

2.4 产业界推进的自我监督

除了自上而下的监管和自下而上的监督，产业界推动的自我督促也是美国页岩气环境监管的重要环节。页岩气开发公司例如通用公司、雪佛龙公司、壳牌石油；页岩气行业协会组织例如美国石油协会，阿巴拉契亚页岩气开发管理最佳实践组织，可持续页岩气开发中心，环境保护基金等，他们从事油气资源开发多年，在实践中形成了一套良好的油气开发管理实践（Best Management Practices）。他们积极在产业界推广实践，以实践范例自查自纠，进行自我监督。他们出台了一系列油气开采行为指南，详细指导开发者甚至下游处理厂、管道运输者及其他服务和设备提供商如何做好页岩气勘查和开采前的项目规划设计、钻井井场选址和评估、井场的规划和建设；如何稳妥推进开采进程，防止水、土壤、大气污染事故；如何与土地所有权人及相邻关系人签订合理的土地租约及利益共享协议；如何保障劳工安全健康以及制订应急响应方案；如何让利益相关者更好地参与方案和环境影响评价方案。该类守则和指南向社会公布，便于从业者更好的自查自纠，也便于普通民众查询了解开发流程和相关信息，从而更好地进行监督。同时产业界也推出了系列培训，推广开发实践，并制定行业最佳环境健康安全管理证明、最佳项目管理证明、优秀第三方监理资质证明等环境认证标识，帮助社会鉴别优秀的公司、项目和环境监理商。这些认证标准直接影响了业界和消费者对公司形象的认知，改变了消费者的经济选择，左右了融资机构对项目的融资决策、融资额度及方案。产业界也定时推出会议和演讲，分享行业最佳管理经验，提升行业操作技能，通报失败案例，警醒业界违规操作的后果。他们还会以集体游说的形式影响政府监管者出台对行业发展有利的政策；通过优秀事例和标准的宣传，改善新闻媒体和普通公众对页岩气开发的科学认知和情感接纳度，缓和页岩气开发者与大众的关系。对从业公司而言，以行业领先的最佳开发管理实践为标准进行自我监督，能快速提高生产效率，及时纠正违规行为，减少事故发生几率，更好地获得金融机构的注资以及消费者和市场的认可[5]。因此产业界的自我监督在近年来也发挥了重大的环境监管作用。

在以上的四方监管中，美国的页岩气开发形成了全社会层面、全产业链、多元主体共同参与，预防与治理并重的监管架构。在这一框架下，四方顺畅沟通，迅速合理地弥合分歧、解决争议，为实现环境监管和油气开发的平衡而共同努力。

3 参考与借鉴

我国页岩气开发的潜力大，经济价值不可估量。2015年我国页岩气产量为44.71亿m3，已建成气井数量达600多座。根据2016年国家能源局发布的《页岩气发展规划（2016—2020年）》，我国将朝向2030年页岩气产量800～1000亿m3的目标迈进。为了实现这一目标，必须攻克地质条件复杂、勘探开发技术瓶颈、经济效益不高、基础设施支持不完善等问题。特别是我国页岩气资源潜力区集中在人口密集、地质条件复杂、水和土地资源相对短缺的四川盆地及周缘区域。未来大规模的页岩气开发势必将对当地水资源供需平衡带来严峻挑战，对环境保护带来重大考验。因此，我国的环境监管者必须回应公众的环保关切，建全一套有效的监管框架。针对页岩气开发过程中突出的环境问题，如水资源消耗、土地占用、地表水和地下水污染、油基泥浆、废弃钻屑、噪声、含甲烷等烃类气体泄漏、事故灾害等进行管理和引导。目前国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、科学技术部、财政部、国家税务总局在页岩气行业管理上已形成了制定政策、管理矿权、财政激励，环保监管、技术扶持的管理格局。在环境监管问题上，以突出的环境问题为导向形成了以下的监管框架（表2）。

表2 我国政府在页岩气开发环境监管事项上的分工

从监管机制设计看，我国的页岩气环境监管从监管原则、职能机关设置、履责流程、监管规则和应急机制设置上与美国并无重大差别，差距主要在于规则的细化、规则的落实和规则的灵活性。特别是针对不断变化的页岩气开发实践与时俱进，由多利益相关主体不断弥合分歧，达成一致，共同进行符合经济成本和技术可行性的科学监管。页岩气作为我国油气资源勘查开发改革的先行先试试点，其环境监管面临更新的形势、更重的压力和更高的社会关注度。为了实现页岩气开发的环境友好关系，我国可以借鉴美国多层级、多利益相关者的环境监管框架。可以考虑改变传统的监管逻辑，引入社会和产业界自下而上的权力监督和自我监督作为政府监管的补充；畅通社会监管的参与渠道，将环境影响评价制度进一步规范化、透明化和可操作化，明确环境影响评价的参与标准、适用条件、启动时机、评价内容、决策方法和监督渠道，促进利益相关方的对话、沟通和理解；同时也整合诸多监管部门的职能，实现重点问题上的联合监管、监管合作、监管信息公开和共享；并鼓励高等院校、研究机构和行业协会参与页岩气开发监管，为政府和社会提供第三方的、独立的、科学的信息，实施独立监督；鼓励传统媒体、新媒体对页岩气开发知识和典型项目进行宣传，增进公众对页岩气开发的认知与理解，消除误解与偏见；同时也鼓励产业界的优秀开发者，领军者分享环境友好的页岩气开发案例，出台开发的最佳管理实践指南，以提升我国产业界的开发效率，减小环境摩擦与潜在事故的发生几率。相信通过以上举措，我国的页岩气开发必将实现真正的社会经济发展和环境保护的共赢。

[1]EIA.US Shale Gas Production 2015[EB/OL].(2016-12-14)[2016-12-26].https://www.eia.gov/dnav/ng/ng_prod_shalegas_s1_a.htm.

[2]EIA.US Energy Information Administration, US Natural Gas Imports and Exports 2015[EB/OL].(2016-05-31)[2016-12-26].https://www.eia.gov/naturalgas/importsexports/annual/.

[3]EIA.US Energy Information Administration, Annual Energy Outlook 2015[EB/OL].(2013-12-31)[2016-12-26].www.eia.gov/forecasts/aeo/pdf/0383(2015).pdf.

[4]Ohio Agricultural Statistics 2015 Annual Bulletin [EB/OL].(2016-04-04)[2016-12-26].https://www.nass.usda.gov/Statistics_by_State/Ohio/Publications/Annual_Statistical_Bulletin/Master14.pdf.

[5]涂亦楠.论国际金融软法及其硬化——以国际信贷法为例[J].湖北大学学报(哲学社会科学版)，2012(3):79-84.

Environmental Supervision Mechanism with Regard to Shale Gas Development in America—Shale Gas Development in Ohio, for Example

TU Yinan
(1.China University of Geosciences(Wuhan), Wuhan Hubei 430074; 2.the Core Laboratory of Legal Assessment Project on Land and Resources of MLR, Wuhan Hubei 430074, China)

In America, in the process of shale gas development, a set of environmental supervision mechanisms has been established, which is characterized by government domination, focusing on power supervision, paying concerns on the community, paying particular emphasis on right supervision, with the help of the third sector to conduct a broad social supervision, taking self-supervision as the core driving force.In addition, power of supervision from the four departments can cooperate equally and rationally, and narrow difference each other.As a result, a supervision framework that is characterized by fl exible, giving consideration to both economic and technical feasibility has been formed.In order to improve the fl exibility, effective and environment friendly of our efforts with regard to shale gas development environmental supervision, China should consult and draw lessons from this regulatory mechanism of America.

shale gas; exploration and exploitation; environmental supervision mechanism; Ohio; America

F407.1；F062.1

：A

：1672-6995（2017）03-0031-06

2016-12-11；

2016-12-29

国土资源部不动产登记中心外协项目（20016176067）；国土资源部法律评价工程重点实验室开放基金（CUGFP-1607）；中国地质大学一般教学研究项目（2016B23）

涂亦楠（1985-），女，湖北省武汉市人，中国地质大学（武汉）讲师，国土资源部法律评价重点实验室研究员，法学博士，主要从事矿产资源法、能源法的研究。