把纪委的权力关进制度的笼子

赵义

纪检系统通过自我监督的制度实践，给出了把任何一种重要的权力关进制度笼子的生动样本，对于各个领域的管理监督工作都富有启迪作用。

2017年全国“两会”期间，在部长通道接受记者采访时，监察部部长杨晓渡的一段话引起了很大关注。在被问及反腐力度是否会减弱时，杨晓渡称其为无稽之谈，并表示打虎始终没有停过，中纪委将排除万难做好反腐工作。

这个表态，向外界释放了反腐高压态势不会减弱的重要信号。而这里说的“排除万难”，一方面说明保持高压反腐肯定会碰到阻力，另一方面也说明纪检监察工作也需要对外界的重大关切做出回应。

其中之一就是“谁来监督纪委”问题。从党的十八届六中全会到中纪委十八届七次全会，这个问题已经有了明确的答案。中纪委实施组织和制度创新，把纪委的权力关进制度的笼子，取得了明显成效。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（下称监督执纪工作准则）就是最重要的制度成果之一。

坚决防止“灯下黑”

中国共产党党章赋予纪律检查委员会权威地位和重要职责，十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》进一步明确：党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责，加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查。

随着十八大后高压反腐的展开，人们对纪检监察系统的权力的行使印象深刻。比如对中央巡视组的“八府巡按”、“包老爷”、“青天”的比喻，就反映了巡视本身的震慑性。但需要注意的是，在中央将纪委的职责凝练为监督执纪问责，大力加强纪委监察系统的相对独立性和权威性的同时，也提出了解决“灯下黑”的问题。实际上，中纪委在打虎的同时，也以同样强的力度来清理门户，绝不允许纪委系统有“内鬼”藏匿。这在不久前的中纪委反腐纪录片《打铁还需自身硬》中有生动的诠释。

道理也很简单，纪检系统绝非净土，纪检干部也没有天生的免疫力，进了纪检系统也不等于进了“保险箱”。

此前，纪检系统在管理监督方面的确存在不少薄弱环节。

一是制度本身尚待完善，需要与时俱进。案件审理工作条例颁布于1987年，案件检查工作条例修改于1994年，不少内容已难以适应当前工作需要，100多个配套制度，规定零散、标准不一，一些关键环节存在制度漏洞。

二是有纪律没有得到执行。纪检干部，有的与有问题反映的干部、商人勾肩搭背;不讲规矩、不守纪律，越权接触相关地区、部门、单位党委（党组）负责人;规避审批程序，私自留存、擅自处置问题线索;无视审查纪律和保密纪律，打探消息、跑风漏气;面对“围猎”防线失守、以案谋私，说情抹案、收钱收物;利用权力寻租，做生意、拿项目，为他人提拔打招呼，甚至充当保护伞。

信任不能代替监督，没有监督的信任就是放任。而监督要有效，最根本的是遵循权力的一个基本规律：没有制约的权力是危险的，制度应起到制衡的作用。

说到制度，也不是笼统的把问题归结为制度就万事大吉了，还要注意中纪委书记王岐山谈到过的，既要重视制度建设，又要避免落入“制度陷阱”：制度只有与具体实践相结合，不断与时俱进，其所蕴含的力量才能充分释放。制度建设应兼顾必要和可行，做不到的宁可不写，写上的就要管用，保证制度的有效性、可执行性。

为此，管理监督就不能大而化之，制定监督执纪工作准则的过程，就是要真正找准风险点和薄弱环节的过程，同时真正提炼有效做法和具体实招，上升为制度规范，盯住人看住事。

管理监督的精准化

通过纪检干部腐败的典型案例可以看出，过去，纪检监察室既有对领导干部的日常监督权，还有发现问题线索后的立案审查权、立案后的调查取证权，集多种权力于一身。因此，纪检工作的风险点和薄弱环节，重点就是管好室主任，规范审查组组长权限，落实请示报告制度，严格工作规程，加强管理监督。

从监督执纪工作准则的内容看，所谓制度的制衡主要是指创新组织制度，建立执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制。对案件监督管理部门、执纪监督部门、执纪审查部门、案件审理部门职能作出明确规定，形成机构内部职能、职责的制衡。权力的分割和相互制约具体表现为：

在线索入口环节，实行统一，纪检机关信访部门归口受理同级党委管理的党组织和党员干部违反党纪的信访举报，统一接收下一级纪委和派驻纪检组报送的相关信访举报，分类摘要后移送案件监督管理部门。案件监督管理部门统一受理巡视工作机构和审计机关、行政执法机关、司法机关等单位移交的相关问题线索。纪检机关案件监督管理部门负责对监督执纪工作全过程进行监督管理，履行线索管理、组织协调、监督检查、督促办理、统计分析等职能。

对符合立案条件的，承办部门应当起草立案审查呈批报告，经纪检机关主要负责人审批，报同级党委（党组）主要负责人批准，予以立案审查。明确纪检机关主要负责人、执纪审查部门负责人、审查组组长各自的職权。审查组组长应当严格执行审查方案，不得擅自更改;以书面形式报告审查进展情况，遇重要事项及时请示。

纪检机关案件审理部门对党组织和党员违反党纪、依照规定应当给予纪律处理或者处分的案件和复议复查案件进行审核处理。坚持审查与审理分离，审查人员不得参与审理。

被审查人涉嫌犯罪的，应当由案件监督管理部门协调办理移送司法机关事宜。

监督执纪工作准则还规定，市地级以上纪委可以探索执纪监督和执纪审查部门分设，执纪监督部门负责联系地区和部门的日常监督，执纪审查部门负责对违纪行为进行初步核实和立案审查;案件监督管理部门负责综合协调和监督管理，案件审理部门负责审核把关。

由此，不同性质权力的相互协调、相互制约的制度框架就非常清晰了，这就改变了过去不同性质的权力过多的集于一个部门甚至是一身的情况，这可以说是回答“谁来监督纪委”的最核心的答案。

但这还不够。制度要管用，还要有管用的实招。要管用，就必须精准。这些体现在制度运行中的细节，“魔鬼在细节之中”。比如，监督执纪规则提出，审查组设立临时党支部，加强对审查组成员的教育和监督;调查取证应当收集原物原件，逐件清点编号，现场登记;建立打听案情、过问案件、说情干预登记备案制度;审查组借调人员，一般从审查人才库抽选，实行一案一借;实行脱密期管理，对纪检干部辞职、退休后从业做出限制规定;开展“一案双查”，对执纪违纪、失职失责者严肃查处。

其中，对于借调人员的规定，就典型体现了精准的特征。现实中，纪检机关的确借调人员的情况比较多，按照监督执纪规则，借调人员从审查人才库抽选，一般安排从事辅助工作，并且一案一借、不得连续多次借调，这就防止了关系和利益凝结在一起的“熟人团”现象的出现。规定监督执纪人员辞职、退休3年内，不得从事与纪律检查和司法工作相关联、可能发生利益冲突的职业，这更是监督制度中防止利益冲突的基本原则。

纵览整个规则的规定，关于时间的規定非常多，包括：线索处置不得拖延和积压，处置意见应当在收到问题线索之日起30日内提出，并制定处置方案，履行审批手续。对严重违纪涉嫌犯罪人员采取审查措施，应当在24小时内通知被审查人亲属。审查时间不得超过90日。在特殊情况下，经上一级纪检机关批准，可以延长一次，延长时间不得超过90日。审理工作应当自受理之日起30日内完成，重大复杂案件经批准可适当延长。执纪审查部门应当在通知司法机关之日起7个工作日内，完成移送工作。

这么细致的时间的规定，一方面是党纪和国法之间的有效衔接，另一方面也是对每一种性质的权力的约束。比如严格审查期限，这样就倒逼纪检机关，条件不具备、基础工作不扎实，就不能立案。

纪律审查是党内审查

通过这次监督执纪准则的制定和落实，事实上也明确了纪委的纪律审查是党内审查的本质。党内审查这个本质决定了，监督执纪问责，打老虎保持反腐败的震慑性态势固然必要，但也要把重心放在日常监督和严格执纪上，在监督执纪四种形态中，推动抓早抓小、红脸出汗成为常态。

因此，监督执纪规则规定了谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话等方式，详细规定了谈话函询的工作程序。过去，许多反映笼统的问题线索被搁置暂存，现在则对反映的一般性问题要及时同本人见面，谈话提醒、约谈函询，要求其写出情况说明。谈话函询之前和之后都要履行严格审批手续，谈话内容记录在案，谈话函询材料应当存入个人廉政档案。对审查时限的严格限制，也为今后实践“四种形态”、强化自我约束提供了重要保障。

即使是立案审查后，监督执纪规则规定，审查期间对被审查人以同志相称，安排学习党章党规党纪，对照理想信念宗旨，通过深入细致的思想政治工作，促使其深刻反省、认识错误、交代问题，写出忏悔和反思材料。审理报告也应当体现党内审查特色，依据《中国共产党纪律处分条例》认定违纪事实性质，分析被审查人违反党章、背离党的性质宗旨的错误本质，反映其态度、认识及思想转变过程。

党内审查这个本质也决定了，监督执纪工作准则本身也充分考虑到了和国法的衔接，尤其是与正在制定的国家监察法相互衔接和配套的问题。习近平总书记在中央政治局会议审议国家监察体制改革方案时指出，坚持宽打窄用，调查手段要宽、调查决策要严，必须有非常严格的审批程序。监督执纪工作准则严格规范立案条件、审查程序、审批权限和请示报告制度;审查谈话、重要的调查谈话和暂扣、封存涉案款物等调查取证环节应当全程录音录像，录音录像资料由案件监督管理部门和审查组分别保管，定期核查;审查……严格禁止使用违反党章党规党纪和国家法律的手段，严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚;严格移送司法机关程序和对涉案款物的管理，等等，这些规定都体现了依法治国和从严治党的统一。

任何制度的落实都要靠人。从中纪委对今年工作的部署来看，很重要的一项内容就是，对执纪违纪、失职失责的严肃查处，对不愿为、不敢为、不会为的要调整岗位，严重的就要问责。组织和制度创新最终要通过对人的调整来真正落地。从组织创新、制度创新到人的调整，这就是纪委实现自我监督的基本逻辑环节，缺一不可。

通过监督执纪工作规则的制定和落实，“谁来监督纪委”的问题有了明确答案。而纪检系统通过自我监督的制度实践，给出了把任何一种重要的权力关进制度笼子的生动样本，对于各个领域的管理监督工作都富有启迪作用。