加油站用地的法律问题

陈美玲

〔中国石化北京石油分公司 北京 100022〕

加油站用地的法律问题

陈美玲

〔中国石化北京石油分公司 北京 100022〕

在简要介绍我国现行的土地权属、用途和有偿使用等相关法律法规制度的基础上，指出了目前加油站土地使用过程中存在的手续不全、用地性质违规、土地权属不清、租赁站管理不到位等法律风险，提出了相应的防范措施；一是要全面了解国家和加油站所在地土地管理的相关政策；二是对新增用地要采取招拍挂方式或通过股权收购的形式取得土地使用权；三是尽量避免使用农村集体土地；四要加强对现有土地的管理。

加油站 土地 使用 法律 制度

北京是个寸土寸金的大城市，对于中国石化北京石油分公司来说，如何规范有效地使用加油站土地，对企业的平稳运营乃至降低成本提高收益都是一个重要的课题。加油站的地理位置决定了加油站的经济效益，石油行业的特殊性，使得加油站的土地尤为重要。在重点地区加油站的盈利能力十分惊人。土地是加油站的基础和根本，在实际运营中，各大石油公司，不论是国营还是民营，抢摊布局，开展网点之争的核心就是土地。

由于石油成品油属于危险化学品，国家对于加油站的建造有严格的限制和管控，另一方面，由于土地政策的修改，加油站用地存在很多历史遗留问题。为了规范加油站土地管理，规避风险，加油站土地的取得和存量管理应该做到合法合规，手续完备，权属清晰。

1 我国现行土地的基本制度

我国现行的土地制度主要涉及《土地管理法》、《物权法》《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用出让和转让暂行条例》以及国土资源部发布的一系列通知类文件。

在我国目前的土地法律框架下，土地基本制度包括土地权属制度、土地用途管制制度、土地有偿使用制度。

1.1 土地权属制度

土地权属制度主要阐述土地所有权。依据我国《土地管理法》相关规定，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和集体所有制。具体来说就是城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地(除由法律规定属于国家所有的以外)以及宅基地、自留地、自留山，属于农民集体所有。国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。由此可见，我国土地的所有权和使用权是相分离的，单位和个人只能通过一定的程序来获得土地的使用权。

1.2 土地用途管制制度

土地用途管制制度规定土地用途，国家通过编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。不同用途的土地使用成本及取得程序均不相同。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

1.3 土地有偿使用制度

土地有偿使用制度规定土地使用者须在缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后方能获得土地使用权，只有法律明文规定的“国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地”才能以划拨方式无偿取得土地使用权。加油站土地属于《土地利用现状分类》中商业用地类的批发零售用地，不属于国家重点扶持的公共基础设施建设项目，只能以出让方式有偿获得土地使用权，不能通过划拨的方式。

根据《关于切实加强加油站用地管理的通知》(国土资发〔2002〕229号)：(一)凡未经依法批准、擅自非法占用土地，或者不具有成品油经营资格，采取欺骗手段骗取批准用地的，要依法收回土地。地上建筑按规定该拆除的要坚决依法拆除，该恢复地貌的责令限期恢复。(二)凡2001年9月30日之后擅自建设、且不符合当地加油站发展布局规划，按国办发72号、18号文件规定必须限期拆除、关闭的加油站，其用地凡能收回的要依法收回，不能收回的督促其按规划改作他用。(三)凡依照国办发72号、18号文件规定责令依法取缔成品油经营资格、限期关闭的加油站，该注销用地的要及时依法办理注销手续，该收回土地使用权的要依法收回。 (四)对用地手续和建设手续合法，但因不符合当地加油站发展布局规划，需要在规划布局上进行调整搬迁或者关闭的，国土资源管理部门要做好搬迁用地的协调服务，搬迁、关闭后的土地按规划用途及时安排利用。(五)市、县国土资源管理部门要认真做好清理整顿中的土地登记工作。依法收回土地使用权的要及时注销土地登记，收回土地使用权证书；按规定拆除、关闭后改变用途，或者加油站经营主体转移的，要及时进行变更土地登记。

目前我国法律规定了两种土地出让方式，一种是协议出让，另一种是招标、拍卖或者挂牌方式出让。《物权法》及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》中明确规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖或者挂牌等公开竞价的方式出让。

加油站用地要一律实行有偿使用，并按规定实行招标、拍卖。要严格竞标、竞投资格的审查，凡未取得省级经贸部门核准的成品油零售经营资格的，不得参加竞标、竞投。所以，加油站的无偿划拨已成为历史，加油站用地门槛越来越高，用地要求越来越规范。

根据上述通知，国土资源部决定，将加油站用地列入限制供地类项目，凡未取得省级经贸部门核准的成品油零售经营资格、不符合城区和公路沿线加油站发展布局规划的，不得批准供地。加强公路沿线和城镇郊区新建加油站用地的管理。一要切实按当地加油站设置规划提供土地，防止再度出现局部区段加油站过多过滥的现象；严格控制占用耕地，特别是要禁止占用基本农田。

综上所述，要合法取得加油站用地，必须要有相应的资质， 还必须符合政府规划，不可能通过其它渠道取得土地。在招拍挂的情况下，用地成本大大地增加了，花几千万取得一块地皮已经不是稀罕的事情。北京作为一线城市，用地费用更是暴涨，这无疑给北京石油公司加油站运营增加了难题。现在的网点收购工作主要是打价格战，有些土地是属于在和集体企业联营过程中使用的土地，每年缴纳租赁费，存在着许多法律问题。

2 加油站土地使用过程中存在的法律风险

2.1 使用土地手续不全

在新建加油站过程中，企业应经批准并履行审批手续、按照土地合同建造加油站。土地如果符合所在区域的土地利用规划，属于已有建设用地的话，可以办理招拍挂手续；签国有土地使用权出让合同并取得土地；办理建设用地批准书、办理招投标，然后办理开工前手续；办理安全设施设计、安评手续；取得危险化学品建设项目安全设施设计审查意见书。前述手续缺一不可，缺少任何一个手续，都会导致违规的法律风险。

2.2 用地性质违规

由于土地的稀缺性，企业使用土地也许会占用工业或者科教文卫用地，或者企业与农村组织签订租赁合同租赁农村集体土地。根据《土地管理法》第63条，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

企业未经批准非法使用集体土地，可能面临以下法律风险：

(1)遭受经济损失。最常见的法律风险为土地所有权方(村委会)在土地租赁期间要求大幅增加土地租金，否则以租赁土地存在瑕疵，终止土地租赁。对于未通过合法方式取得出让、出租集体土地使用权的企业和个人，《土地租赁合同》极大可能被认定为无效，在无效合同的基础上取得的土地使用权是完全没有法律保障的，这种情况下用地的企业或个人陷入进退两难的境地，要不无奈同意涨租，要不终止土地租赁，自行承担投资损失。此外，如果遇到征地拆迁时，未经批准非法使用集体土地兴建的加油站也会因认定为违章建筑而得不到应有的补偿。

(2)行政处罚。《土地管理法》规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。甚至被责令停业整顿，乃至吊销营业执照的恶劣后果。

(3)对企业声誉与社会形象造成负面影响。

2.3 土地权属不明晰

在加油站网络发展过程中，由于发展人员对物权法及不动产的性质不熟悉，导致遗留了许多历史问题，例如加油站土地收购后未及时将土地变更到企业名下，参股加油站对方用土地入股但未将土地过户到目标加油站名下，不动产登记证上登记的加油站名称与现有加油站名称不一致，收购土地后又与对方签订租赁土地的合同等等。

自从物权法颁布后，不动产过户已明确了登记制度，未经过国家机关登记不发生物权法的效力。加油站企业如果不规范土地管理，导致企业方权利产生瑕疵，无法正常使用土地，严重影响到企业经济效益，产生巨大的法律风险。

2.4 租赁站管理不到位

出租划拨地未经过批准、集体土地，违反合同约定使用租赁土地，违章乱建，未取得原产权人同意转租土地，租赁事项约定不明，延迟给付土地费用等问题导致加油站企业与土地方产生纠纷，失去经营网点，造成经济损失。

3 防范措施

3.1 全面了解相关土地管理政策

在加油站建设项目规划阶段要全面了解加油站项目所在地的土地管理政策及城市发展规划等，严格遵守国家关于土地管理的法律法规，取得规范的国有商业出让土地。

3.2 新增用地的管理

(1)以招拍挂方式取得土地。通过此种方式取得土地，企业一般可以按照下述流程办理：先查询城市土地总体规划、土地利用年度计划、城市规划以及建设用地使用权年度规划。从土地管理部门的公开渠道取得相应的土地信息，如果有符合企业用地使用的信息可以向土地管理中心提出书面申请，参与招投标，通过竞买的方式取得土地后，签订成交确认书，按照约定付清价款。然后办理土地预审、规划审查、项目审查、环评材料等，然后用国土局发布的标准文本签订土地出让合同，合同签订后尽快办理土地确权登记。土地使用权凭证是唯一证明企业拥有该地块的标志，应督促相关部门尽快办理，以免耽误后期办理建设用地规划许可证，建设工程规划许可证与施工许可证等建设手续，待建设手续完备后才可动土施工。

(2)通过股权收购的形式取得土地。由于招拍挂的手续过于复杂，流程冗长，而且北京市对于用地有诸多规定，所以通过收购加油站股权的方式，将在加油站名下的土地一并收购，对企业来说是最便捷的方式。但是此种方式存在很多的法律风险，例如主体问题，加油站的转让主体是否是工商登记的主体，加油站是否是有限责任公司，是否是共有，土地和房产是否被抵押过，最大的风险是加油站站主明知加油站要被拆迁，隐匿信息将加油站转让，那企业受让后将面临拆迁。诸如此类的一系列风险，都需要企业在收购加油站前做好相关的法律工作。

首先企业要在收购前做好尽职调查，调查工商登记、主体问题，以及是否被抵押的情形，并让站主在合同中承诺，该加油站不存在上述情形，并设置相应的违约责任。应尽量收集关于拆迁的相关信息，确保加油站能在尽量长的时间内经营。并确保加油站有《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》与《建设施工许可证》等建设手续，以最大限度降低风险。

然后要尽快办理土地过户手续，尽量将土地登记到企业名下， 在加油站股权收购过程中，最有价值的就是土地和房产，尤其是在北京，加油站的固定资产如加油枪等与其相比简直不值得一提。收购后企业相关的人员应尽快到土地房产管理部门办理过户手续，如果没有及时办理，将来一旦发生土地市值的激增，对方很可能会反悔交易，或者借机涨价，企业将面临经济损失。

3.3 尽量避免使用农村集体土地

承包集体土地进行加油站建设违反了国家关于承包集体土地只能用于农业经营的法律规定，应予杜绝。但实际经营活动中由于网点发展的需要，不得不使用集体土地的，根据《土地管理法》有关规定，可从三个途径合法使用集体土地：

(1)根据《土地管理法》第四十三条规定，能够将农民集体所有的土地直接转化为建设用地的，仅限于兴办乡镇企业、村民建设住宅及乡(镇)村公共设施和公益事业建设。油品销售企业显然是不符合法律规定的集体土地使用权主体资格的。如果收购的加油站土地为集体土地，应约定由土地所有方依法办理土地使用合法化手续，先使该集体土地被国家征用，转化为国有土地后，再进行国有土地的有偿转让，使用地合法化。但是这要经过繁琐的土地转用行政审批手续和支付高昂的土地出让金、缴纳征地补偿费及安置补助费等。如办理集体土地征用手续确有困难时，应与当地土地管理部门充分沟通，拿到政府部门出具的批准书或承诺等书面文件，这样在发生纠纷或者面临处罚时至少还有有效的证据在手。

(2)根据《土地管理法》第六十条规定，油品销售企业可以与农村集体共同投资设立有独立法人资格的加油站，农村集体以土地使用权入股、联营，由县级以上地方人民政府批准后可以使用集体土地建盖加油站。但是该联营加油站必须由农村集体一方实际控制。如涉及占用农用地的，还须依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。

(3)除以上合法使用集体土地的途径外，《土地管理法》第六十三条还规定了一种通过租赁方式合法取得集体建设用地使用权的特殊情况，即乡镇企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的，可以不用先将集体土地转为国有土地，而直接作为建设用地，但破产、兼并的乡镇企业必须是“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业”。除此以外的其他集体土地租赁行为均为无效行为，双方当事人所签订的《土地租赁合同》也会因为违反国家法律的强制性规定而成为无效合同。

(4)根据地方政府的规定合法使用土地。从各地的实践来看，集体建设用地使用权的流转，近年来随着社会经济的发展，法律中对集体土地的这种限制规定已不符合现有农村经济的发展，各地政府都根据当地实际情况，对于农村集体建设用地使用权流转做出允许性的地方规定。从各地的实践来看，集体建设用地使用权流转，一般应符合以下条件：①符合土地利用总体规划、小城镇建设规划；②已取得集体土地使用证；③具有地上建筑物的合法证明；④取得政府同意流转的批准书。

不过需注意的是，针对一些地方出现的违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，通过出租(承租)、承包等“以租代征”方式，规避农用地转用和土地征收审批、规避依法缴纳新增建设用地有偿使用费、征地补偿费和安置补偿费，非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设，滥占耕地的现象，国务院连续出台了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》、《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》等文件，明确规定农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，严格限定在依法取得的建设用地范围内，并依法办理农用地转用审批手续。严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为。禁止擅自将农用地转为建设用地，未依法办理农用地转用审批，将追究有关人员的法律责任。

3.4 现有土地的管理

企业现有的土地主要包括自有土地、租赁土地、联营方式取得的土地。

3.4.1 自有土地。

自有土地主要包括出让地和划拨地两种性质，出让地是企业通过向市级、县级土地管理部门缴纳一定数额的土地出让金后取得的可以使用并自行转让使用权的土地，这种土地是具有最完整的权利，对企业来说，是最有价值的一种土地。而划拨地是指国家对某些主要涉及国防、公益等用地单位给予土地的一种方式，它与出让地的主要区别在于是否需要交纳土地出让金。划拨地转为出让地，必须经有审批权的机关批准。划拨土地使用权一般不得转让、出租、抵押，但符合法定条件的也可以转让、出租、抵押。即土地使用者为公司、企业、其他组织和个人，领有土地使用权证，地上建筑物有合法产权证明，经当地政府批准其出让并补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交出让金。未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的，没收其非法收入，并根据其情节处以相应罚款。建议企业梳理现有的自有地情况，针对以下几种情况采取相应措施：

(1)土地产权仍登记在原产权人名下。法律上只认可产权证上登记的人为土地使用权人，企业已经向卖家支付了对价，如果卖方主体消失，或者卖方在标地物上设立了抵押，或者土地价格飞涨，卖方拒绝将土地过户、政府拆迁等等，都有可能最终导致企业的土地权益无法得到实现。这种情况下，企业要尽快将土地办理过户，支付土地增值税、契税、评估费用等高额的费用，如果卖方不配合，可以通过诉讼的方式，使得法院判决对方履行执行过户义务，使企业方土地权益得到实现。

(2)土地登记在加油站名下，但登记的名称和实际加油站名称不符。这种情况要查明原名称和现有名称的关系，是否存在注销或更名的情况，调取相关工商登记档案查明来龙去脉，这种情形的法律风险较小，但要规范登记，必要时应委托专业的房地产中介机构办理更名手续。

3.4.2 联营土地。

土地方将土地房产作价入股到加油站名下，按照《公司法》的相关规定，土地应该过户到合作加油站的名下，但实际合作过程中，企业忽略该项规定，没有督促土地方办理过户手续，导致出资不实的法律风险，更有甚者，由于法律意识淡薄，又与土地方签订土地租赁协议，导致用地成本大大增加，而且债权和物权的竞合，导致权属关系更加难以界定。此种情形，企业应梳理联营加油站情况，是否有对方以土地入股但没有过户的情况，如果有，尽快与对方协商，办理土地过户手续。

3.4.3 租赁土地。

土地租赁的形式是一种风险十分高的土地使用形式。 由于租赁这种形式主动权掌握在出租人手里，所以租金上涨，提前解除租赁合同等不确定因素时常发生，主要依赖于出租人本身的诚信程度。甚至有的土地没有权属证明，无法确定真正的土地权利人，导致企业和出租方签订租赁协议存在很大的法律风险。 所以建议企业针对租赁土地的行为， 尽量：(a)做好尽职调查，确定出租方是否具有合法的出租人资格，且目标土地是否可作为租赁标地物， 应向出租人索取土地权属证书，或去土地管理部门查阅相关档案，以确保企业作为承租人的合法权益。(b)梳理租赁合同，对过去所签订的不合法不合规的合同进行整改。如签订一份30年的租赁合同，争取和出租人协商，签订相应的补充协议，将租赁期断为20+10年，以规避合同法中关于租赁不能超过20年的规定，以保证企业用地的连续性和稳定性。

4 结束语

近年来，一些地方积极开展加油站用地改革探索，为完善加油站用地合法化奠定了实践基础。企业要学习各地的先进经验，在符合规划和用途的相关规定的前提下，完善土地收购租赁等形式，认真解决历史遗留问题，使土地问题不再成为加油站网点战略的障碍，而是变成企业降低经营成本，提升效益的有力后盾，为企业可持续健康发展奠定坚实基础。

[1] 全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国土地管理法[M].北京：中国法制出版社，2005.

[2] 中国石化销售有限公司.中国石化销售企业土地管理实用手册[M].北京：中国石化出版社，2010.

2017-02-28。

陈美玲(1984-)，女，硕士，毕业于对外经济贸易大学，经济师，现从事加油站网点发展管理工作。