我国救灾物资储备协议探究

方 印，张海荣，许 莎

(1．．贵州大学法学院，贵州 贵阳 550025;2．江苏冠文律师事务所，江苏 南京 210036;3．贵州省玉屏县人民法院，贵州玉屏 554000)

0 引言

我国幅员辽阔，各种灾害频发，救灾工作任重道远。古语有云:三军未动，粮草先行。同样，基于灾害的突发性及紧迫性特征，在灾害应急管理中作为救灾前置物质条件之一的救灾物资储备工作就成了影响救灾工作高效进行的重要环节。我国政府高度重视救灾物资储备工作。2009年民政部发布了《民政部关于加强救灾应急体系建设的指导意见》，在充分肯定我国救灾应急体系的成就的同时，指出了我国救灾储备工作存在着功能不齐全、结构不完整、保障能力不足等不少薄弱之处。

显然，政府是我国救灾工作有效开展与顺利推进的主力军，而企业在物资储备方面亦具备独特优势。政府与企业在救灾物资储备问题上的良好合作，有助于完善救灾储备体系。而政府与企业在救灾物资储备问题上的良好合作——救灾物资协议储备中，明确救灾物资储备协议的性质，规范救灾物资储备协议的内容，能够有效发挥救灾物资储备公私合作的应有功效。

国内有关文献对救灾物资储备工作横向细化的研究大多数集中在救灾物资协议储备制度、应急物资储备制度、储备模式等方面。虽然国内学界对于政府与企业在救灾物资储备合作上的规范性协议的形式与性质问题有所探讨，但基本观点却存在着根本性差异，比如张文峰认为，政府与协议企业签订的储备合同从性质上讲属于行政合同，政府在该合同中享有行政优益权:1．政府有权了解企业的储备方案和保障制度，储备企业应定期上报储备物资的相关数据，一旦突发事件需要政府有权优先统一调配企业应当服从;2．政府有权对企业的储存情况进行定期或者不定期的检查监督;3．企业如果没有遵守协议，救灾工作造成损失的，除了承担民事责任外，政府将追究其行政责任，若构成刑事责任将追究其刑事责任［1］。祝明、徐璨则认为，救灾物资协议储备是指政府与拥有应急资源的企事业单位、社会组织或个人签订有偿服务合同，保证在突发事件发生后按照合同约定，能够优先使用这些单位或个人的物资进行救灾［2］。从文字表述来看其认为救灾物资储备协议是有偿服务合同，而这一合同有点具有行政合同的性质同时更具有民事合同的性质，理由在于与企业签订协议的民政部分有权“先调拨，后结算”，但对不按规定履行协议的企业没有规定处罚措施，这更像是普通的民事合同。梁志杰、韩文佳分析了国家物资储备制度的缺陷，提出了应对重大突发事件物资储备策略，包括中央救灾物资储备制度和企业救灾物资储备制度，并对企业救灾物资储备制度的主要内容进行简要论述［3］，但在储备制度涉及的细节问题上没有明确提出政府与企业间享有怎样的权利义务。

笔者认为以上争议是储备主体和储备模式的差异造成，无论何种性质并不影响救灾物资储备协议的价值和主要文本条款的设计。因此，本文拟先分析我国救灾物资储备的基本模式与主要方式，主要特点，进而分析我国救灾物资储备协议的价值意义及主要特点，继而探讨救灾物资储备协议的基本性质与主要内容，最后提出草拟协议应该遵循的基本原则及协议示范文本，以供救灾部门决策参考。

1 我国救灾物资储备的基本模式与主要方式

1.1 我国救灾物资储备的基本模式及其特点

目前，我国灾害物资储备情况可形象地称为“纵横交错的网状分布模式”，该模式使得我国救灾物资储备工作具有“纵向统领、横向细化”的特点。

(1)纵向统领。我国救灾物资储备形成了中央政府救灾物资储备与地方政府救灾物资储备的基本指导统领格局。就中央政府救灾物资储备的统领而言，民政部、财政部1998年7月发布了《民政部、财政部关于建立中央救灾物资储备制度的通知》，明确了沈阳、天津、郑州、武汉、长沙、广州、成都、西安为我国救灾物资储备的代储点，分别负责东北、华北、华中、华南、西南、西北各个区域。后来，广州被南宁所代替，增加了哈尔滨和合肥两个城市，代储点增加到了10个。2012年，我国中央救灾物资储备库增加到了18个。［4］就地方政府救灾物资储备的统领而言:《自然灾害救助条例》第3条第3款规定:县级以上地方人民政府有关部门按照各自职责做好本行政区域的自然灾害救助相关工作。以上法规及政策性文件通过行政命令的方式强制设立中央和地方互相配合的救灾物资储备网络模式，充分体现了我国救灾物质储备工作行政强制的统领性。

(2)横向细化。我国在充分发挥政府作用的同时，也并未忽略企业的特殊作用，进而形成了救灾物资储备工作的横向细化管理模式。具体来说，就是政府与企业的横向合作。双方合作的基础可梳理为:作为救灾物资基本供应者的企业有着天然的储备优势，而作为救灾物资需求者的政府在此也可给予企业相对应的行政利益，比如基本的税收减免，仓储收入等等。这种政府与企业的公私合作，构建了我国灾害物资救助保障的有效通道。

1.2 我国救灾物资储备的主要方式及其特点

我国救灾物资储备方式可以分为政府储备、协议企业实物储备和协议企业生产能力储备等。［1］

(1)政府储备。政府储备，是指中央及地方各级政府为了应对灾情或突发事件等，对一些非常重要的应急物资在各级应急物资储备库里进行自行储备。政府自行储备的物资大多是应对灾害所必须的物资，政府储备具有保障力高，供应及时的优点但同时也具有储备物资单一、储备点少量小、运输距离长等缺点。［5］

(2)企业实物协议储备。企业实物协议储备，是指中央及地方各级政府在政府储备的基础上把一部分物资交给企业，与企业签订储备协议，由企业负责物资的储备管理，以保障政府有应急需要的时候使用。协议企业实物储备具有成本低、储备物资多样、储备点广等优点，但由于是企业在实际操作，其可靠性和保障力远低于政府实物储备。

(3)企业生产能力协议储备。企业生产能力协议储备，是指政府与有一定生产能力的企业签订协议，约定企业平时保留一定的生产能力，在需要物资应急的时候迅速提高生产能力，按照实际需要紧急生产出救灾物资以供需求。这类储备方式成本低，且可依据灾情的发展情况实时调节生产进度，但适用性比较低，只适用于生产周期短、不易储存的物资。

(4)企业实物、生产能力协议储备。企业实物、生产能力协议储备是分别吸收了实物和生产能力的储备优点，是企业与政府协议储备救灾物资的结合。该协议储备方式主要集中于需求方——政府的实物储备，以及供给方——企业实物与生产能力的储备，由此衍生出来的模式则是政府借助企业的救灾物资实际生产能力与救灾物质实物的混合协议方式。

2 我国救灾物资储备协议的价值意义及主要特点

2.1 我国救灾物资储备协议的价值意义

2.1.1 救灾物资储备协议的必要性

(1)我国自然灾情严重。我国是个自然灾害频发的国家，仅以地震灾害为例，根据有关资料的统计，从2000年到2013年发生地震情况、人员伤亡数以及造成的直接经济损失统计情况来看，这些年中人员伤亡最低是2006年229人，最高是2008年446293人;造成的直接经济损失最低是2002年14774万元，最高是依然是2008年，高达85949594万元。据报道，2008年汶川地震期间，从地震发生到5月21日，民政部共向灾区调运了39.234万顶帐篷，主要承担特大灾害物资救援的中央救灾物资储备库内存储的帐篷在地震发生后的48小时内全部调空。连续数日，民政部采取了各种方式筹集帐篷，依旧难以满足灾区需要。在如此严重的灾情面前，当时中央政府救灾物资储备库与地方政府救灾物资储备库所储物资量显得异常短缺。此外，我国还有洪涝、干旱、海洋灾害、突发性事件等多种灾难。由此可见，单凭政府救灾物资储备是难以做好救灾物资储备工作的，契约社会理念下的公私合作体现的救灾储备协议具有重要价值。(2)政府单独储备救灾物资缺陷。政府是灾害应对的主导力量，在救灾工作中起着中流砥柱的作用，政府不仅拥有强大财政力量支持，也拥有利用社会公共资源的优势。但政府救灾也难以避免这样一些缺点:一是政府是庞大而复杂的机构，每个决定的做出都要遵守一定的规则，这固然可在一定程度上保障程序的合法性，但却在很大程度上忽视了效率。救灾工作抢的是时间，救的生命与财产，涉及到重大公共利益，“层级上报”、“首长负责”等在效率上显然不是一个很好的选择。二是救灾工作不仅要面对大量的人财物，还需要必要的专业技术支持。政府虽然在对社会资源配置方面很有主导优势，但在应对复杂的救灾工作时企业具备的条件更加多样复杂，与政府的配合能够在很大程度上推动救灾工作的进展。［6］

2.1.2 我国救灾物资储备协议的可行性

协议储备的优点是可扩大物资储备的量、储备种类多样、储备点分散便于及时运达灾区等。救灾工作是政府的天然义务和基本责任，却不是企业的天然义务，那么企业为何愿意与民政部门签订救灾物资储备协议，或者说，签订这个协议对企业有何好处。具体而言，救灾物资储备协议的可行性主要有:(1)协议储备物资不是无偿的，企业既然是以营利为目的，因而对于企业来说是有利可图的，具体营利空间在不违反国家相关规定的前提下，企业与民政部门可协商确定。我国自然灾害频发，旱灾、洪涝、地震、泥石流等时有发生，每年所需的救灾物资数量总是非常大，从每次灾害发生时物资总是供不应求的情况就可体现出来，所以企业对需求的敏锐“嗅觉”不会轻易错过这笔可观收入。(2)有利于提升企业形象，从而给企业带来隐性收入。企业形象是企业走品牌化道路、做大做强必不可少的基本要素，如在汶川大地震、玉树地震等灾害中，提供救灾物资的企业无疑会给人们留下好口碑。灾害多发环境成为测试中国企业社会责任的考场，这一考场能很好地检验企业能否在最短时间迅速作出反应，将履行社会责任与树立良好企业形象及品牌形象有机结合起来，以实现企业与社会和谐、健康、持续发展的双赢目的。总之，企业的发展离不开社会，一个稳定和谐的社会环境更能够促进企业发展进步。企业与社会不是孤立的存在，二者相互依存，互相促进。政府部门和参与企业都可以享受协议储备的“福利”，达到双赢甚至是多赢的目的。

2.2 我国救灾物资储备协议的主要特点

鉴于政府单方储备在储备行为上不存在相对方，也就不存在储备协议的问题。基于以上企业参与的储备模式，本文主要探讨政府与企业间合作达成的救灾物资储备协议的主要特点。

2.2.1 救灾物资储备协议的一方主体是政府

国家的行政参与使得救灾物资储备具备管理严格、储存条件较好、调动主动权都在政府部门手中比较方便等优点，但也存在着诸如储备方式单一，对于易腐坏的物品来说储存成本过高［3］;且储备点分布少且不均，距离受灾区较远时调动不方便［7］;储存空间不足，管理不完善等［8］缺点，如果采取协议储备的方式可在很大程度上弥补民政系统救灾储备方式的不足。

2.2.2 救灾物资储备协议的另一方是企业

企业的良好参与使得救灾物资储备具备如下优点:(1)储备方式灵活，储存成本较低。可依据不同物资的特点选取合适的商家合作，比如食品类物资可与大型超市合作，帐篷、棉被等物资可与生产帐篷棉被的商家合作，这样既利用了商家原有的储存条件，减少重新构建合适的存储条件的成本，也节约了国家存储空间。(2)物资更新便捷，降低储存损耗。商家可根据储备协议调整库存物资，只要不违背协议中约定的应该存储的最低限度即可。商家根据自身经营状况选择增加或减少库存，及时排查即将过期变质的产品，在质量合格的范围内及时投放市场销售，最大程度的减少因存放过久导致质量不合格无法使用的物资。(3)离灾区近，调运方便。政府可参考近年来发生灾情的统计情况，结合受灾区域、受灾类型、受灾强度等，在当地或就近选择合适的协议储备商家。除了储备一般救灾常需的物资外，还可结合当地情况储备当地救灾特需物资，比如在易受雨雪冰冻灾害影响地区可重点储备棉被、棉衣、煤炭等保暖防寒的物资，以保障灾情发生时把切实需要的救灾物资及时有效的送达灾区。

3 我国救灾物资储备协议的基本性质与主要内容

3.1 我国救灾物资储备协议的基本性质

3.1.1 学界关于我国救灾物资储备协议基本性质的认识争议

人类历史的进程需要程序也需要契约，程序的运用实现了人们控制掌权之人把权利晒在阳光下的愿望，契约的运用能够使人们有序的参与公共事物的决策［9］。救灾物资储备协议的双方主体是民政部门和商家企业等。一般情况下，民政部门是以行政主体的身份存在而去履行公务的。民政部门签订救灾物资储备协议也不例外，也是为公共利益目的，履行行政主体之职能。但双方是在平等自愿协商的基础上签订储备协议，平等是基础，自愿是核心，因而民政部门不可强制与企业签订储备协议，这与行政主体享有行政优益权似乎冲突。那么，救灾物资储备协议的性质究竟如何。

有人把其定义为行政合同。行政合同是行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标的目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。在行政合同中政府是行政主体，行政合同的另一方主体是行政相对人。但成为行政相对人是需要条件的，从行政机关的行为内容上来看，行政行为分为赋予或剥夺权利的行政行为、科以或免除义务的行政行为、证明或确认关系的行政行为［10］。从行政相对人的行为方式来看，成为行政相对人大致可分为“主动”与“被动”。主动成为行政相对人需要相对人申请，被动成为行政相对人是当行政相对人违反行政法的相关规定，行政主体对其进行行政处罚。企业并不当然成为行政相对人，企业在与政府签订储备协议前不受该协议约束，是完全自由的个体，政府不能强迫企业与其合作，企业也不必然成为协议主体。

更多的人则把其定义为民事合同。主要理由是救灾物资储备协议的政府与企业是平等的民事主体，但因为救灾物资关系到重大社会公共利益，若该协议只是单纯的平等民事主体间的协议，则救灾物资的供应可能得不到充分保障;若只是单纯的行政行为，则政府权力过大，不利于保障企业利益，且企业也不当然地成为协议中的行政相对人。梁慧星教授曾指出:“什么是行政合同，中国现实中有没有行政合同，哪些属于行政合同?……如果说有所谓的行政合同的话，只能存在于行政权力使用领域，属于行政法律关系”。这里尚且不论行政合同本身是否是一个伪命题，即使行政合同存在，也只是存在于理论之中，实际中并没有行政合同这一概念。按照一些人的观点，该协议参与主体有行政主体且还涉及到公法性质，应归属于行政合同［11］。

3.1.2 我国救灾物资储备协议的基本性质应定为特殊的民事合同

笔者以为，认识救灾物资企业储备协议的性质，需要有系统论与动态观察的视角，依此救灾物资企业储备协议并不单纯的归属于“行政合同”或“普通民事合同”，而是跨越二者，兼具二者特点的合同，因而简言之，可以把其定性为特殊的民事合同。

具体而言:(1)定约前，民政部门与企业等是平等主体。成为协议储备的企业需要具备一定资质，协议储备的企业应符合《中央救灾物资储备库管理办法》和《救灾物资储备库建设标准》的规定，能够保证物资储备数量、质量等。但满足这些条件也不当然成为协议企业，关键还得看企业的自主意愿，行政部门不能强迫符合条件的企业与其签订协议。(2)定约时，双方本着平等自愿协商的原则。民政部门不能以其享有的行政权力胁迫相关企业让渡自已应有的利益，也不能以此作为施加行政处罚的依据和借口。在不违反法律法规的前提下，双方平等协商储备协议的价款、储备物的数量、质量、储备事件等内容。(3)签约后，双方地位不完全平等。协议签订后，企业成为行政相对人，作为行政主体的民政部门享有行政优益权，可定期或不定期检查储备情况，发生灾情时可先调拨后结算。贪污和挪用救灾储备物资，因管理不善等人为原因造成救灾储备物资重大损毁和丢失，由所在单位追回或赔偿，并依照有关规定由所在单位追回或赔偿，并依照有关规定对直接责任人员给予行政处分。

3.2 我国救灾物资储备协议的主要内容

笔者认为，虽然救灾物资储备协议的性质归属问题很重要，但更为重要的是协议的主要内容，即协议主体的权利义务分配问题。

具体而言，民政部门与企业签订救灾物资储备协议，民政部门主要有如下一些权利:［12-13］(1)有权选定协议对象，民政部门有权在遵循法律法规的情况下结合当地实际情况选择协议企业，从生产能力、经营状况、设备条件、地理位置等各方面进行综合考量;(2)有权规定协议储存物资的种类、数量、质量;(3)有权规定储存条件，要求协议企业按相关标准执行;(4)有权了解企业的储备方案和保障制度;(5)有权对储存物资定期或不定期检查监督;(6)以补偿为前提单方面变更或解除合同;(7)协议企业违反相应标准可给与行政处罚;(8)灾情发生时可先调拨后结算。当然，民政部门的这些权利也应受到必要的限制，这些限制主要有:(1)民政部门的一切行为符合合法行政、合理行政原则，且与当地实际情况相符合;(2)规定的储存标准必须符合“民政部关于发布《救灾帐篷》、《救灾被服》和《救灾装具》等十六项行业标准”以及相关规定;(3)储备协议约定的储存物资年限应以“中央救灾物资储备年限建议标准”为参考，最长不超过该类物资一般情况下最长储存年限;(4)单方面变更或解除合同需补偿协议约定的金额。这些限制实际上就构成了民政部门的义务。

而协议企业的权利主要有如下一些:(1)有权拒绝民政部门的协议请求，不被任何形式的强制定约;(2)有关企业秘密的储备方案有权不让协议部门知晓;(3)协议部门变更解除储备协议时有权得到相应补偿;(4)协议储存以不影响企业正常经营为前提。相应地，企业也要受到如下一些限制:(1)按协议约定履行储备协议，不得擅自变动储备物资的数量、质量、种类、规格等;(2)企业面临破产，重组等重大事件应在合理期限内提前通知协议部门;(3)储备物资不算入企业资产，不被用作抵押、质押、破产清算等;(4)贪污和挪用救灾储备物资，因管理不善等人为原因造成救灾储备物资重大损毁和丢失，由受托企业应追回或赔偿，并依照有关规定对直接责任人员给予行政处分，对受托企业给予行政处罚;(5)协议企业擅自将储备物资转移其他企业、协会或个人存储的，应承担相应违约责任，并依照有关规定对直接责任人员给予行政处分，对该企业依法应给与行政处罚。这些限制实际上就构成了协议企业的义务。

4 结语

2016年12月19日，中共中央、国务院联合颁发了《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，明确指出，我国防灾减灾救灾工作事关人民群众生命财产安全，事关社会和谐稳定。近年来，我国防灾减灾救灾工作取得重大成就，积累了应对重特大自然灾害的宝贵经验，国家综合减灾能力明显提升。但也应看到，我国面临的自然灾害形势仍然复杂严峻，当前的防灾减灾救灾体制机制有待完善。就灾害管理部门而言，必须改变以往独立研究独立工作的工作习惯，通过开展“多边合作”的新型工作方式应对自然灾害。［14］救灾是一个承前启后的工作，具有非常重大的意义。［15］就救灾物资储备而言，有必要健全救灾物资储备体系，充分发挥社会力量和市场机制作用，扩大储备库覆盖范围，优化储备布局，完善储备类型，丰富物资储备种类，提高物资调配效率和资源统筹利用水平，从而提升救灾物资和装备统筹保障能力。当然，在救灾中需要考虑的问题很多，例如灾民安置点的选建需要考虑满足社会需求，考虑水、食物的供给充足等问题。［16］救灾物资的储备和调运在很大程度上影响着救灾工作的进度与成效，在法治国家建设语境下，探讨救灾物资储备协议的有关法律问题有利于规范与促进救灾物资供给保障中的公私合作。本文试着从行政法学与民法学双学科视角对救灾物资储备协议的有关法律问题进行研究，目的在于为政府有关和相关企业开展救灾物资储备公私合作提供必要的法治思维与决策参考。

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