地方立法听证制度的实现路径

张有林，庞云霞

（山西大同大学政法学院，山西 大同 037009）

地方立法听证制度的实现路径

张有林，庞云霞

（山西大同大学政法学院，山西 大同 037009）

立法听证制度体现了对民主法治的核心价值的追求，协商民主是其实现价值的程序形式。强调地方立法听证的公众参与性，有利于地方立法的科学化。完善立法听证制度的公众的参与模式、参与层面、参与阶段、参与方式、参与主体等方面，是强化地方立法听证公众参与职能的有效途径。

地方立法；听证制度；公众参与

地方立法听证是地方民主立法的一种重要制度形式，是地方立法机关在制定法律规范时，通过法定程序赋予社会公众表达意见的权利和机会，并将这种意见表达作为地方立法依据或参考。从本质上讲，强调立法听证制度的公众参与性，是立法听证制度的内在价值体现，也是发挥立法听证民主功能、立法参与功能的有效方式。

一、地方立法听证制度的价值和效用

（一）价值理性 立法听证制度的本质属性是民主的正义。立法听证制度源于美国司法制度，强调权利制约下的正义。听证制度由美国司法活动中控辩双方的庭审制度发展而来，后来被移植到行政程序中，进而适用在立法领域。[1](P129)听证制度能有效制约权力机关，并将角色的参与功能通过法定程序固定并体现出来，是民主制度在具体立法、司法程序中的体现，有着无可比拟的优越性。

立法听证根植于法治文明，体现了民主法治的核心追求。其一，自然公正。自然公正是一项传统法治原则。立法听证正好吻合了听取大众意见和通过听证防止立法者利益自我保护的需求。其二，人民主权。人民民主原则要求国家允许人民参与到立法过程中。立法听证恰好通过听证过程，让人民有序参与立法，通过立法实现国家管理。其三，权力制约原则。失去制约的权利不能实现有效的民主。通过人民参与立法实现权力制约，体现民主。立法听证是公民参与立法、发挥立法科学性和民主性的有效形式和制约立法权的有效途径，赋予公众立法的话语权，集中体现了自然公正、人民主权和权利制约原则的含义。

（二）工具理性 地方立法听证的效用价值是民主的表现方式。为实现人民民主、权利制约和公正而建立的立法听证制度，其核心价值必然通过立法听证制度的实际效果体现出来。“立法听证制度具有三大功能：其一解释功能：从政策和技术上向委员会就法案的条款、名词等作出正确的解释；其二，传播功能：作为传播手段向公众灌输法案的内容；其三，安全阀功能：通过听证会这一安全阀为公众提供缓和冲突及解除困扰的手段。”[2]不同于全国性立法的普适性，地方立法活动有自身特点，尤其注重立法的可操作性和实用性。强调公众协商参与地方立法，对提升地方政治民主程度、严格法律法规的制定程序以及提高法律自身的科学性方面都有积极意义。

二、地方立法听证制度运行分析

对地方立法听证制度的实际运用进行分析不难发现，虽然各地对地方立法听证制度规定了程序和制度，进行了实践探索并取得了一定的成就和经验。但由于一些因素的影响，地方立法听证制度在地方立法中的作用并未完全发挥，在有的地方立法过程中流于形式主义甚至形同虚设。分析其原因主要有如下方面：其一，立法听证制度强调控辩对抗的三角模式结构，作为舶来制度缺乏中国群众土壤；其二，政府主导立法模式具有权威性的优势，亲民性不足；受制于阶层偏见等问题的影响，地方立法听证制度的群众影响不大；其三，地方立法听证制度运行过程中存在成本高、周期长的缺陷，影响其适用；其四，地方立法听证效力与其他参与立法形式效力相同，易被其他专家论证会等相对灵活的形式取代。

上述制度障碍影响了地方立法听证制度的可操作性和效能发挥。从公众参与的角度审视，现有的地方立法听证制度操作规则还有待完善：（1）公众参与地方立法听证规则化程度不高，部分程序缺失或不完善；（2）参与者范围窄，政府主导的精英立法导致参与人不具有广泛的代表性，地方立法听证欠缺影响力；（3）地方立法听证的公开度和透明度不高，公众参与和监督程度低，听证流于形式主义，听证效力不能保证；（4）公众缺乏有效的对话机制，公众意志得不到有效、充分的表达和回馈；（5）地方听证主体的规则体系不健全，立法听证陈述人的确定机制、立法听证参与人的权利、参与制度等尚需完善。

通过社会参与层面的完善听证制度，可以实现地方立法听证民主意义和社会效果，并在立法技术上有所增进。因此应当结合《立法法》规定的听证会规则，对立法听证规则制度进一步完善，规范听证制度引导公众参与立法，对听证程序、听证报告、听证的公示、听证事项、听证组织等方面进行规范，使地方立法听证制度形成有效的公众参与制度体系。

三、地方立法听证制度效用的实现路径——公众参与

（一）参与地方立法听证的模式 分为自下而上和自上而下两种模式。根据公众的参与程度和对立法机关的制衡能力，立法听证制度发起模式分为立法权力部门发动的金字塔型立法听证议程和由公众主动发起的倒金子塔型立法听证议程。[3](P12)由于我国多采取自上而下的政府主导型立法，这种自上而下的听证发动模式具有相对完备的制度保障。相形之下，民众自下而上的参与模式缺少有效完备的制度保障体系，适用情况较少。因此，要对自下而上的听证发起模式形成制度化的保障，提高民众的参与意识，拓宽参与路径，建立意见表达机制的多重渠道，尤其注意动议的时间、人数、途径等方面的制度设置对公众积极性的影响。

（二）参与地方立法听证的层面 包括三个层面：立法动议、法律内容的形成和法律效果的发挥。公众的参与对立法的影响体现在：（1）立法项目的确立。即立法动议的形成阶段，针对立法需求确立立法项目，使立法反映民意呼声，增强立法的群众基础。（2）法律内容的形成。在草案形成过程，发动群众对草案讨论是群众参与立法的主要途径。对于听证议题的选择，可以通过群众意见筛选出争议内容和重大事项进行听证，保证听证的高效。（3）法律功能的形成。公众的参与使地方立法内容的合理性提高，宣传效果加强。相应的法的可操作性增强，接受度、认可度也得到了提高，从而能充分发挥地方法律规范的教育和指引功能。

（三）参与地方立法听证的主要阶段 《立法法》及各地地方立法明确规定，立法听证的组织机关是立法起草机关和审议机关。根据各地立法听证的实际情况和实践操作经验，进行立法听证主要有三个阶段：确定立法规划阶段、法规草案起草阶段和法规审议阶段。[4]

1.立法项目的参与——立法规划的确定。对地方影响较大的立法项目在计划阶段就可以通过公众参与听证的方式，论证立法项目的必要性并设计立法项目，进行立法规划。

2.法律内容的参与——听证议题的选定。选择听证议题时，应按照以下途径进行操作：一是向社会征集确定立法项目的听证议题；二是通过各类媒体将地方法规（草案）向社会公布，在民众意见相对集中的问题中确定议题；三是确立议题后应及时向社会公布，并适时根据具体情况加以调整；四是对于未被确立为议题的条款意见，可以在几次草案征求意见的过程中提出。当然也允许陈述人和旁听人以书面形式提出。

3.法律功能的参与——听证结果的监督。公众可以通过两种方式：即听证笔录的运用和公开制度、听证报告的使用和效力保障制度，实现对听证结果的监督。通过听证结果的监督，使公众意志通过法律的指引、规范、教育功能发挥出来。听证笔录和听证报告相关制度的完善，将在下文讨论。

（四）参与地方立法听证的主体 听证主体包括陈述人、主持人、听证人和旁听人员。听证陈述人是应邀参加听证会，就听证事项、听证内容进行陈述和发表意见的人员， 包括经办方陈述人和公众方陈述人。听证设主持人，由立法起草机关指派（一般为立法机关有关负责人），主持听证会议和推进立法听证会流程的人员。陈述人和主持人由立法机关为主的机构选任，主要成员是与立法事项有利害关系人，与法规草案内容有关的政府部门、法院、检察院代表和专家学者等，其特点是专业化或职业化程度较高。公众可以通过担任听证人、旁听人员的角色来参与听证，其成员有专家、基层群众、职业群体、利益集团等，知识水平和职业能力参差不齐，有的群众意见表达有局限性和非理性的特点。

针对参加人的不同特点，要制定科学的立法听证规则保障参加主体的权利地位；完善听证参与人的确定机制及其权利保障机制；在参加人的选择上，要坚持代表性、客观性、灵活性的原则；通过丰富旁听制度、网络听证过程直播等方式强调参与性，拓宽听证参加人的范围和参与途径。各类参加人具体以何种方式参加，享有哪些权利，本文重点对陈述人和旁听人略作分析探讨。

1.陈述人

（1）报名方式。结合立法实践经验，陈述人可采取电话、信函、传真和电子邮件等形式多样的方式报名参加；也可以通过定时定点报名或者受邀参加等。

（2）确定原则。实践中陈述人的确定原则各异，主要依照申请的顺序先后、利害相关人数基本相当或人数对等、申请的情况等原则确定。[5]陈述人的确定要达到在各个利益集团间进行平衡协调的效果，既有代表性又有平衡性。注意各个参加利益相关人团体意志的差异性，如专家的技术性与中立性、利益团体的利益局限性、民众意见表达的非逻辑性、弱势群体的观点倾向性等。

（3）权利义务。地方立法听证规则或办法应明确陈述人的权利地位、义务责任，细化听证参与程序；规范发言、提问、回答、质疑、辩论等权利的具体行使规则。此外，还应当允许书面陈述和委托陈述等多种陈述方式的灵活使用。

2.旁听人

实践中，地方立法听证中的旁听存在两个短板：（1）旁听人的参与性、积极性不高；（2）旁听规模和影响力较小。结合各地立法经验，旁听的方式除了单一的现场参加方式之外，还可以通过网络视频直播、现场新闻报道、全程文字直播等方式进行。通过网络等实时直播工具的运用，摆脱现场旁听规模、交通、地域等限制，更多地吸纳公众，尤其是青年群体参与立法活动，明显提高公众参与立法的积极性和立法听证的影响力。另外，现场旁听人、观看直播人等在征得听证主持人、网络直播方同意后，可以在现场或者通过网络互动发表口头意见、提交书面意见，进一步提升听证的参与性与影响力。

（五）参与地方立法听证的方式 立法听证是收集讨论信息并形成决策的过程，传统的立法听证仅限于现场听证。上文已经阐述了方式单一及造成的问题。基于此，为了有效发挥听证制度的效能，应该更广泛地借助网络、新闻媒体、自媒体等信息交换平台进行立法信息的收集、宣传和反馈。通过各级地方立法机关、法律起草或委托起草的部门或单位、立法联系点等相关机构的网站、微信公众平台、论坛、官方微博、电子邮箱等，构建多种途径、全面立体的公众参与机制。公众意见的表达可以通过口头表达、书面表达、网络论坛、点赞投票、转发声援等多种方式。对于因地理、经济等原因不能参与现场听证的群体，还可以通过委托听证、书面听证、选举代表听证等方式来实现。

（六）地方立法听证的公开与效力 公众参与听证的每个阶段环节，都应强调公示公开，确保听证的效力和效率，发挥公众监督的职能。

1.听证公开。立法听证具有较高的透明度、较强的程序性等特点。因此，在地方立法中应该坚持和全面实施公开原则。（1）程序公开。即进行地方立法听证前，应按照规定如期将听证有关规则、程序告知参加人。（2）内容和信息公开。与举行立法听证的地方性法规的起草、修改等有关的资料等应及时向社会公布，确保公民知情权。同时，在传统公告制度基础上，应运用网络、新媒体等多种途径公布。（3）听证人、陈述人的遴选办法和遴选程序公开。（4）过程公开。即立法听证应准许有资质的媒体进行报道，并适时根据当次听证涉及立法的受众、影响面等，选择进行网上直播、电视直播等。（5）结果公开。听证后，应及时将听证形成的报告、根据听证意见修改后的地方性法规的修改稿等向社会发布，接受群众的询问和质疑。

2.听证效力。听证的效力主要体现在两方面：一方面，要建立有效地听证意见反馈机制。立法听证组织方通过听证广泛收集公众意见后，应进行认真、系统地归纳整理，对于重大问题进行必要的解释和阐述，并根据意见的合理性决定是否予以采纳，对未被采纳的意见尽可能给予正面答复，阐述不予采纳的理由。另一方面，要建立听证对立法机关的约束机制。整理和分析各省市地方人大对听证报告效力的规定不难发现，基本上都是将听证报告作为立法的一项依据或重要参考资料。因此，要建立增强听证约束机制。首先，确立听证笔录向社会公开制度，合理使用听证笔录；其次，对于听证报告要进行规范，并科学地加以运用。对报告的主要内容、发布方式、提交过程进行明确的规定，并将过程公示；第三，建立听证报告意见采纳和反馈机制，强化立法听证报告的效力。

总之，立法听证是加强地方立法科学化、民主化的重要途径，也是公众参与地方立法的主要方式。强化地方立法听证的公众参与性，其途径就是建立引导人民群众有序参与地方立法听证的制度体系。该制度体系可从立法听证发起模式、公众参与地方立法听证的层面与主要阶段、参与主体、参与方式等方面入手进行构建与完善。同时，在地方立法听证中还应强调听证的全程公开化，建立合理的意见反馈与采纳机制，过程与结果并重，真正发挥听证制度功能，激发公众参与立法的积极性，推动科学立法、民主立法进程。

[1]王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社,2005.

[2]汪全胜.试论立法听证制度产生的法理基础及其法律功能[J].甘肃政法学院学报,2001(05)：13-18.

[3]曾 哲.肖进中.我国立法听证制度的困境反思与进路完善[J].江汉学术,2015(02)：12.

[4]陈 卓.我国立法听证制度现状及发展分析[D].济南：山东大学,2013.

[5]王昌涛.我国立法听证制度的现状分析及完善建议[D].济南：山东大学,2014.

The Realization Path of the Local Legislative Hearing System

ZHANG You-lin,PANG Yun-xia
(School of Political Science and Law,Shanxi Datong University,Datong Shanxi,037009)

The legislative hearing system contains the pursuit of the core values of democracy,rule of law,deliberative democracy is its value of application form.Emphasis on public participation of the local legislative hearing,is advantageous to the local legislation more scientific.To perfect the public participation pattern of the legislative hearing system,participation,participation stage, participation way,participation main body,etc.,is an effective way to strengthen the function of public participation in local legislation hearing

local legislation;the hearing system;public participation

DF01

A

〔责任编辑 赵晓洁〕

2017-02-25

大同市科学技术发展计划项目“权力制约监督的理论与实践研究”（2014112-1）

张有林（1981-），男，甘肃天水人，硕士，讲师，研究方向：诉讼法学、地方立法。庞云霞（1981-），女，山西祁县人，硕士，讲师，研究方向：刑法学、地方立法。

1674-0882(2017)03-0004-04