新环境下农村土地三权分置研究

贾璟琪，李富忠

（1.山西农业大学经济管理学院，山西太谷030801；2.山西农业大学软件学院，山西太谷030801）

新环境下农村土地三权分置研究

贾璟琪1，李富忠2

（1.山西农业大学经济管理学院，山西太谷030801；2.山西农业大学软件学院，山西太谷030801）

2014年，中央出台《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，引导农村土地经营权有序流转，提出坚持农村土地归集体所有，将所有权、承包权、经营权进行“三权分置”。2016年中共中央办公厅与国务院办公厅提出了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（简写《意见》），这是在系统总结前期探索实践的基础上，首次从制度层面对农村土地作出详细安排，明确界定了“农村土地三权分置”的内涵、边界以及相互之间的关系。以《意见》为政策背景，通过对农村土地三权分置自身价值、合理性的研究提出有关推想，以期为相关政策的制定起到参考作用。

农村土地；三权分置；推想

自1978年以来，我国在农村普遍实行家庭联产承包责任制，即将土地所有权和承包经营权单独分设，其中，所有权归集体，而承包经营权则归农户[1]。这一制度也被称为“两权分离”，它极大地调动了亿万农民的生产积极性，有效解决了人民的温饱问题，使我国的农村改革取得了重大成果。而此次《意见》所提出的“三权分置”主要是指将承包经营权分列为承包权和经营权2项具体权利，并与集体所有权相并行。

三权分置的出现，一定程度上是对农村土地制度的改革，更可以说是适应社会新情况、遵循社会发展规律与听取农民诉求之后积极进行的农村改革的又一创新。

1 农村土地三权分置政策自身所具有的价值

在土地流转中，由于部分农户承包土地进行经营，从而派生出土地经营权。“三权”当中，集体所有权是承包权的前提，而经营权则是承包权的实现形式。而在三者相统一的农村土地三权分置当中，集体所有权是根本，农户承包权是基础，土地经营权是关键，这是一种更具价值的农村基本经营制度。

1.1 促进土地经营权流转

农村土地三权分置将土地承包权与经营权相分离，有利于新型经营主体的产生与合作集约化经营的出现，从而实现现代农业发展目标。在落实农村土地三权分置政策时，需注意结合实际并踏实有效地开展，通过一定层次的制度设计对主客体双方及具体内容进行完善，从而避免利益的主体虚化。

1.2 确保粮食的安全供给

农村土地三权分置要求各经营主体创新经营模式，在进行适度规模经营时，合理优化现有土地资源，并保障粮食安全供给。在保障粮食安全供给的同时，也是全面实现建设小康社会目标、构建社会主义和谐社会和促进美丽乡村建设的坚实基础[2]。

1.3 保障农民财产性收入

农村土地三权分置所带来的土地价值评估与激励，使农民可获得财产性收入。在土地经营权所带来的土地增值利益让农民得到土地红利的同时，由其所承载的一定量农村社会保障功能将逐渐弱化，而与之相应的农民财产性收入将得到制度化保障。

1.4 释放农村冗余劳动力

随着城市化进程的不断加快，人地关系较以往已经发生巨大变化，更多的农民选择放弃经营土地转而进城务工或经商。农村土地三权分置政策的实施，使农民的土地财产权得到保障，解决了农民进城过程中关于土地财产权的后顾之忧，使农民转变自身身份，为国家新型城镇化建设贡献更多力量[3]。

2 对农村土地三权分置政策自身合理性阐述

农村土地三权分置的探索与尝试是顺应当下改革潮流中土地关系变革的具体需要，符合产权激励作用的内在要求，更是农村经济发展到一定阶段的必经之路。其改革坚持了兼顾效率与公平原则，充分考虑了人民诉求与时代因素，将发展农民土地权利与社会现状有机结合，是对我国农村土地产权制度的合理化探索。它的出现有着诸多的合理性。

2.1 尊重农民切身利益与社会诉求

当下社会生活中，无论是城乡一体化还是户籍制度的改革，都在建设有中国特色社会主义国家实现中国梦的同时，肯定了农民所贡献的力量。同样，农村土地三权分置，坚持了农民主体的地位，创造性地提出即使农民在城里安家落户仍然享有农村土地的承包权。这也在维护农民这一群体合法权益的同时，真正地把选择权交给了农民群众。在促进新型城镇化的同时，也在一定程度上提高了这一群体的主动创造性与符合新时代的创新程度。

2.2 符合时代背景下新型土地关系

所谓土地关系，是指在社会发展中的任一时间里由于人利用土地而产生的人与人之间的关系[4]。土地关系与生产力水平的发展在实际生产生活中起着相辅相成的作用。在谋求新发展的当下，农村大环境里以家庭联产承包责任制为代表的土地关系已经不再适用[5]，新的土地关系将影响未来的征程，三权分置的提出在革新了旧的土地关系的同时，也对土地生产力发展产生巨大的促进作用。

2.3 对原有土地制度的继承与发展

在近代多次土地产权制度进程中，我国土地产权关系在所有权上实现了从地主所有到农民所有再到集体所有的所有权转换。而在经营权上，则是进行了从农民分散经营到集体经营再到家庭联产承包经营的巨大变革。农村土地三权分置并不是对从前制度的全盘否定，而是在结合当前现状针对所面临的新问题而提出的新对策。创新农村土地产权制度，要在充分考虑我国历史情况的同时遵循相关制度的路径依赖[6]。进行农村土地三权分置，既坚持了农村土地归集体所有的公有制性质，又实现了三权间的分化落实，对当前农村土地产权制度既有继承又有创新，这也使得农村土地的有关权益可以向着更优的产权明晰发展。

2.4 充分发挥产权自身的激励作用

当前形势下，通过对经济利益明确而产生的收益分配制度是产权对权利主体进行激励的主要手段[7]。只有农村土地产权结构合理、各权利主体所拥有的土地收益划分明晰，才能充分发挥农村土地产权所具有的激励作用。而更高层次的激励，则离不开法律与制度的支持。只有多方面措施并行，才能有效提高农村土地的使用效率以及最大程度优化相关土地资源的配置。对农村土地产权结构进行适当调整，将农村土地合理调配到不同的权利主体中，才能将激励作用发挥完全。这也是在适应农村土地流转与规模化经营的同时，坚持农村基本经营制度，从而促进新型城镇化建设与农业现代化发展[8]。

3 针对农村土地三权分置所引发的有关推想

沉寂了30多年的农村土地是否可以真正适应社会搞活起来，这是人们需要考虑的问题。作为农村土地产权制度发展的新思路，农村土地三权分置能够在一定程度上缓解旧的土地制度所产生的农村土地产权主体不清晰、产权权能残缺、权责不明确、利益主体模糊等问题，也能在释放巨大土地红利的同时促进我国农村土地产权制度逐步完善[9]。

然而，农村土地三权分置也同样面临着市场经济条件下因权利主体间相互博弈而造成的三权关系出现失衡等问题，据此，笔者做出了以下推想。

3.1 农村土地三权分置激发出经营主体的活力

早在2013年，出于对农民土地承包权的保护，中央一号文件中就曾明确提出，要用5a时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作[10]。截至目前，农民土地承包经营权确权登记颁证工作在全国已有2 545个县（市、区）2.9万个乡镇49.2万个村开展，大数据显示，完成确权面积0.5亿hm2，已接近当前我国农村家庭承包耕地总面积的60%[11]。

通过对土地承包权的确认，使得承包农户与新经营主体心里“有底”。通过对土地承包权的认可与确定，真正让农民放心转移就业和流转土地，在提升农民自身生活水平的同时加快我国新型城镇化发展[12]。而流转时间的延长与稳定，也便于经营主体在获取土地之后对所要开展的生产经营作出更加长远的生产预期。

3.2 农民进城继续持有土地承包权加速城镇化

我国农村人口多，农民举家进城是少数，多数是年轻人在城市打工，父母、孩子在农村生活。值得注意的是，在农民退出承包地的问题上要有足够长的历史过程和足够多的耐心。

以前，很多农民不敢进城的原因是担心自己的土地会被收走，因为在土地流转过程中，时常会出现农民权益得不到实际保障。而农村土地三权分置的出现在一定程度上打消了农民的担忧。现在将农村土地经营权分离出来，并将经营主体的经营权置于同等重要的位置，有利于保护农民的权益，也有助于进行农业规模化经营和推进农业现代化。在经营权独立出来后，农民可以放心大胆进城，对于推进新型城镇化有很大支撑作用。

3.3 三权分置中经营权或将逐渐替代承包权和集体所有权

在市场经济中，各权利主体势必会以实现自身最优利益为出发点而作出决策以至进行更为有效的博弈。在法律允许的条件下，土地经营权是唯一能够参与市场化流转与交换并且足以产生预期经济效益的有效权利。这一大背景中，权利主体为获取更多经济效益会加大对经营权的权利比例，由此必将导致三权关系之间不对等，还容易使得经营权对所有权与承包权进行覆盖，并对其所具有的主体地位产生威胁。经营权在市场当中发生流转能够促进土地集中，并实现农业生产规模化经营。但随着经营权市场化流转范围的不断扩大，由于土地的不可再生特性，其流转价格也会受价值规律和供求关系所影响将不断上升。这在提高农业生产成本的同时，由规模经营所带来的利润空间将不断减小[13]。再者受工商资本较为强势的影响，使得农民在选择土地经营权与承包权时难以与之相抗衡，这也同样影响三权分置制度所要达到的目标效果。

总之，农村土地三权分置的出现是对当下农村土地的一种积极探索，在农村土地经营更为多样具体的同时也印证了市场在资源配置中的决定性作用。但政策预期得以达成，离不开由法律形式对其概念、内容等作出回应。法律是对农村土地制度改革配套最有力的保障。

4 小结

农村土地三权分置的顺利施行，是我国当前新环境下农村劳动力转移、农业规模经营发展及新型农业经营主体不断成长的必由之路。这一制度既解决了农民进城过程中关于土地财产权的后顾之忧，又促进了农业现代化的发展。在今后相当长的一段时间里，农村土地三权分置制度将对我国农业、农村和农民问题的未来发展产生举足轻重的影响。

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［13］周娟枝.现代农业发展趋向判别及其机制构建研究[D].北京：中国海洋大学，2013.

Study on the Three Rights Division of Rural Land under the New Environment

JIAJingqi1，LI Fuzhong2
（1.College ofEconomics&Mamgement，Shanxi Agricultural University，Taigu 030801，China；2.College ofSoftware，Shanxi Agricultural University，Taigu 030801，China）

In 2014,the central government issued opinions to guide the orderly transfer of rural land management rights,put forward to adhere to the collective ownership of rural land,ownership,contract rights,management rights of the"three rights division". General office ofthe central committee ofthe communist partyofChina and the state council general office work meetingin October 2016, to discuss and put forward the"about perfecting the contract right of rural land property rights management of the opinions of the way"（abbreviated as"opinions"）,this is the first time when the system is based on the summary of the previous practice to explore,from the system level to rural land arrangement in detail,and define the connotation of"three rights division of rural land",boundary,and the relationship between each other.Based on the background of"opinions",this paper puts forward the relevant assumptions about the value and rationalityofthe three rights division ofrural land,soas toprovide a reference for the formulation ofrelevant policies.

the rural land;three rights division;suppose

10.3969/j.issn.1002-2481.2017.05.43

F301.1

：A

：1002-2481（2017）05-0848-03

2016-11-30

贾璟琪（1994-），男，山西介休人，在读硕士，研究方向：农业科技组织与服务。李富忠为通信作者。