生态文明体制下有关土地资源产权制度的思考

胡碧霞,李卫祥,林瑞瑞

(1.中国土地勘测规划院 地籍所，北京 100035; 2.山西农业大学 资源环境学院，山西 太谷 030801)

生态文明体制下有关土地资源产权制度的思考

胡碧霞1,李卫祥2,林瑞瑞1

(1.中国土地勘测规划院 地籍所，北京 100035; 2.山西农业大学 资源环境学院，山西 太谷 030801)

推进自然资源产权制度改革是我国生态文明体制建设中的一个重大课题，也是在新的历史条件下理顺国家自然资源所有权、管理权、监督权的重要举措。作为自然资源之一的土地资源产权制度自建国始取得了初步成效，但由于经济发展阶段的不同，土地资源产权改革在推进中遇到不少问题和制约因素。针对土地产权体系自身及配套管理制度问题，提出完善产权法律体系，健全有偿使用和保护监管制度，建立统一的确权登记系统是与生态文明体制建设要求相适应的土地产权制度。

土地资源；产权制度；生态文明

自然资源是经济持续发展不可替代的重要物质基础，它的可持续利用决定着可持续发展的进程。[1]当前我国水、森林、矿产等资源的过度利用[2]，工业废水、废气的过度排放等问题[3]，都成为了经济结构调整与政府职能转变期的重要问题，推动着自然资源体制改革研究的进展。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》明确要求：加快生态文明制度建设，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出：建立统一的确权登记系统，建立权责明确的自然资源产权体系，健全国家自然资源资产管理体制，探索建立分级行使所有权的体制，开展相关产权确权试点等。在中央加快生态文明制度建设下，作为自然资源之一的土地资源，其产权制度何去何从值得思考。

一、我国土地产权制度的历史沿革

产权是财产权利的简称。从经济学角度分析，产权是用来界定人们在经济活动中如何受益、如何受损、如何进行补偿等问题。土地产权制度是关于土地归谁所有、使用以及由此依法履行监管、保护和合理利用义务的一系列规定构成的规范体系。土地资源产权是土地管理的核心内容之一。在法律上，土地产权即指土地权利，在物权法上就是土地物权。物权法颁布前，2004年8月28日修订的《土地管理法》确定的土地权利为三大部分，分别为土地所有权、土地使用权以及他项权利。2007年十届全国人大五次会议通过的《物权法》将我国的土地权利体系分别在所有权、用益物权和担保物权中进行了规定，明确了土地所有权、建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、土地抵押权等权利类型，建立了土地权利的完整体系。但由于土地的特殊重要性，土地问题是各种矛盾的诱发因素，是各个社会发展阶段所要解决的关键问题，土地使用权是由原来高度集中的土地所有权分化而来，因此回顾我国的土地所有权发展历史，有助于我们认清当前土地产权的复杂状况。

(一)农村土地集体所有制的形成

1.农村个人所有权建立阶段

1949年新中国成立前的革命时期以及成立后的一段时间，党对农村政策是把剥削阶级的土地等资产分配给无地和少地的农民，实现耕者有其田。1950年实施的《中华人民共和国土地改革法》宣布废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有权。对农民所有的土地，由人民政府发证，承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。这一时期我国实行了短暂的农村土地个人所有权。

2.农村集体土地所有权建立阶段

农村个人土地演变为集体所有，是二十世纪五十年代合作化运动的结果。党中央号召农民开展互助合作，组建了如初级的临时性的互助组和较高级的以土地入股为特点的农业生产合作社。

1956年《高级农业生产合作社示范章程》规定农业生产合作社按照社会主义原则，把社员私有的生产资料转为合作社集体所有。入社的农民必须把私有的土地和耕蓄、大型农具等生产资料转为合作社集体所有。合作社的建立，初步形成了土地等重要生产资料归合作社(集体)所有的体制。1958年人民公社化运动后，农民合作社集体所有变为生产队集体所有。1959年中共中央政治局上海会议纪要《关于人民公社的十八个问题》确定以生产队为基础、三级所有的人民公社制度。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》进一步明确了生产队范围内的土地，归生产队所有，确立并巩固了集体土地“三级所有、队为基础”的制度格局。

改革开放后，我国农村进行了两项最为重要的改革：第一是基层政府和经济组织改革。第二是家庭联产承包责任制建立。两项大的改革造就了我国农村目前土地集体所有的现状。

(二)城市土地国家所有制的形成

1.土地国家所有制建立阶段

1950年实施的《中华人民共和国土地改革法》明确规定了属于国家所有的土地范围，如大森林、大水利工程、大荒地、大盐田、矿山及湖、沼、河、港等土地。1950年《城市郊区土地改革条例》规定了国有土地的范围和使用办法，宣布城市郊区所有通过没收和征收得来的土地一律归国家所有，由城市人民政府管理。对于私有土地者发放土地所有证，保障土地所有权。1953年《国家建设征用土地办法》规定了凡兴建国防工程、厂矿、铁路等所需用之土地，均依本办法征用之。凡征之土地，产权属于国家。用地单位不需要时，应交还国家，不得转让。在此后的二十几年里，国有土地基本上维持着无偿分配给公有制单位使用的利用模式。

2.城市土地归国家所有制度建立阶段

1982年《宪法》确立了城市土地国有、农村土地集体所有的土地所有制。《民法通则》对国有土地和集体土地的范围也做出原则规定。1986年《土地管理法》对《宪法》与《民法通则》相关内容进行了细化，并将《国家建设征用土地条例》的内容纳入该法。

改革开放以后，从1988年开始，逐渐实行国有土地有偿使用制度，并将有偿取得的国有土地使用权改造成为一种可以转让、抵押、出资的财产权利。

二、新时期土地产权制度面临的突出问题

土地产权由一系列的权利组成，包括所有权、使用权、抵押权等在内的“权利束”[4]，其核心为收益权。我国现行法律中的土地产权有所有权、使用权两个层面的问题，每一具体的权利类型又有三个基本要素：即权利的主体、客体、权利内容。

(一)土地所有权存在的主要问题

1.所有权主体设置存在的主要问题

国家所有的土地是由国务院代表全民行使土地资源所有权。国务院通过法律授权地方各级政府及其职能部门行使所有权，被授权的政府和部门对“全民所有的土地资源”行使两方面职能：一是将土地让与符合法律规定的用地者；二是对用地者使用土地的情况以及自己的出让行为进行监管等。由于这两方面的职能,在社会各界的争论中，国家土地所有者授权代表身兼所有权、管理权、经营权等多种权利，既是政府又是企业，既是“运动员”又是“裁判员”。[5]另外中央政府与实际行使土地支配权和享有土地收益的地方政府之间的博弈还长期存在。

在集体所有的土地资源方面，问题也较为突出。由于集体所有自然资源由集体经济组织或村民委员会代表行使，但村民自治组织的决策机制并不是很完善，现实中这些组织做出的决定未必代表所有权主体，同时由于其本身不具有现代企业性质，就很难体现为按市场规则承担法律责任的土地经营主体。针对集体所有土地的主体代表即农民集体经济组织，业界还存在着“做实”与“做虚”两种观点。另外还存在广大农民利益难以保障的问题，还有集体成员权的问题。[6]

2.所有权客体存在的主要问题

所有权客体的问题是国家与集体、集体与集体之间土地所有权范围边界不清。产生这个问题的主要原因是我国土地所有权制度经过四次大的调整，很多国家建设征用集体土地的手续极不完善，并存在大量无偿或基本无偿使用集体土地的情况。集体之间占用土地，特别是公社占用大队土地，公社、大队占用生产队土地，更是无偿调拨。另外，二十世纪六十年代，我国村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化，以及近年来土地开发、集体兴办企事业或由于自然灾害等原因进行的土地调整等引起的问题都很多。

3.所有权内容存在的主要问题

国有土地属于国家所有，即全民所有。集体所有土地由本集体成员集体所有。不论是全民所有或是集体所有都是一集合体概念。我国土地资源归劳动者共同所有，但不归劳动者个人所有；既归每个人所有，又不归任何个人所有，亦是一种不可分割的共同所有形式。

法律上的所有权是以个人所有权为核心建立的系列规则。而我国两种土地所有权是在传统计划体制下建立的，其本身并不是界划财产归属，赋予特定主体以排他支配权的一种制度安排，从物权法的角度，全民所有和集体所有只具有财产分类意义。所以当我们严格按照法律上的所有权以及经济学上的产权去分析现实的“两种所有权”时，会发现我国土地资源领域的很多问题。在两种公有所有权形式之间仍然存在一个有效组织与运行问题，仍然得明晰产权，在特定财产和特定人之间建立排他支配关系，因此需对两种所有权进行物权化改造。

全民所有或集体所有的土地，我们主要是通过让与使用权的方式，将土地分散给各民事主体，以达到物权化改造目的。因此土地所有权内容存在问题一般集中在它的四项权能，体现在土地用益物权和担保物权中。

(二)用益物权与担保物权层面问题

《物权法》中用益物权与担保物权涉及的土地权利包括：建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、土地抵押权等。其存在的问题集中在集体建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权的设计与运行上。

1.权利主体界定存在的主要问题

从使用权的设置上看，国家配置土地可以采取划拨、出让、租赁、作价出资(入股)、国家授权经营等方式，因此在土地一级市场上，可以有以上五种国有土地使用权进行配置，但对这些使用权主体规定的不够清晰。另从近年改革试点情况看，集体建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权取得主体有突破原有范围的可能。

2.权利客体范围及界线存在的主要问题

目前我国对农村集体经营性建设用地入市进行了试点探索，但具体范围认定标准不一。如利用宅基地经营农家乐，已具有经营性质，是否可以入市交易，事关此项改革底线。宅基地使用中闲置浪费、粗放利用问题突出[7]，超标准占地和一户多宅问题大量存在，且一户多宅问题在一些地区比较严重。另外，牧区的草场使用权问题也比较突出，有的固定到户，有的划分到组(联户)，由于被承包的草场面积大而分散，没有明显的界线划分，不少私人承包的草场沦为“公地”。

3.权利内容存在的主要问题

在土地权利处分方面，现行法律，允许交易的土地使用权种类及交易范围是有限的，允许流转的土地使用权只有出让国有建设用地使用权，其它权利类型在法律明确禁止流转的情形下，用地主体很难将土地进行抵押融资。[8]另外将国有土地通过作价出资(入股)、授权经营等方式交给企业时，土地资产如何经营缺乏相应的规定，使得处置后的土地资产处于无人监管的状态。而在企业改制后，土地资产与其它国有资产一样，面临着监管责任缺位、约束乏力及国有资产流失严重等问题。对于授权经营土地使用权，授权单位应将土地资产的配置情况，土地资产的运营及保值增值情况向土地部门备案，土地部门需对该土地资产经营情况进行监管。但如何监管，在政策上还是空白。

在土地权利收益方面，一些以划拨方式取得国有农用地和未利用地的使用权人，实际却成为土地所有权行使主体，享有土地所有权人拥有的占有、使用、收益和处分等各种权利，即基本上是“谁占有、谁处置、谁收益”，国家作为法定所有者代表并未享有相应收益，造成国有资产流失。如：国有农场、林场、牧场的土地，所有权人虽是国家，但实际上收益、处分却被相关利益集团所控制。国有土地收益分配机制不合理体现在有偿使用费分配比例和土地税制上。另外集体经营性建设用地入市正在探索，其收益分配问题目前也受到社会普遍关注。

(三)土地产权管理存在的相关问题

1.规划管理滞后

土地、城乡规划对农村地区覆盖率较低，大部分农村尚未完成村庄规划，依托农村绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，大力发展休闲度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验、乡村手工艺等繁荣农村的新兴支柱产业用地未合理纳入土地利用总体规划和年度计划，在用途管制下的集体建设用地流转亦缺乏前提条件。

2.市场体系不完善

产权流转的市场准入制度、竞争规则、流转途径以及退出机制还不完善。国有土地资源一级市场垄断，二三级市场缺乏有效规范，市场的公平公开性还不高，市场参与者投机行为盛行、隐性交易活跃，交易成本和风险较大。另外土地市场结构还不完整，城市国有土地和农村集体市场分割存在。各市场之间避垒、障碍较多，供需不平衡，价格信息失真。政府在土地产权流转中还存在过度介入情况。土地市场在优化资源配置、调节市场供需、提升土地资源节约集约利用的作用未能充分发挥。

3.土地登记存在权利交叉

在实践中，登记的土地权利与某些不动产权利之间还存在空间重叠，有时存在同一标的物上赋予不同权利类型的现象。例如《森林法实施细则》第2条认定“未成林造林地”、“苗圃地”、“宜林地”均属于林地，而《农村土地承包经营权证管理办法》第3条规定“园地等从事种植业的农村土地”应当认定为农村土地承包经营权。土地使用权与海域使用权之间衔接不足，国土部门认定的土地范围以海洋低潮线为准，而海洋部门认定的海洋范围以涨潮线为准，这其中不可避免地存在重叠。

4.土地产权保护不严格

我国现有的法律制度未能对土地产权实施严格的保护。对于一些侵权行为的法律责任还未明确规定，没有建立最严格的责任追究和赔偿制度。土地产权保护上还存在歧视，国有土地产权保护在形式上获得很多优势，而集体土地产权的保护则相对不足。

三、我国土地产权制度改革的总体思路和重点内容

(一)总体思路

按照“归属清晰、权责明确、监管有效”的要求，坚持土地资源社会主义公有制不动摇，着力推进不动产统一登记制度，坚持和完善土地有偿使用制度，健全完善土地调查评价、确权评估、保护监管等管理制度和体制，加快建设符合土地资源特点，与我国国情和发展阶段、生态文明建设要求相适应的土地产权制度。

(二)改革的重点内容

1.完善土地产权体系，进一步理顺土地的所有权、管理权、监督权

进一步研究所有权主体代表制度。多年来我国对土地的物权化改造，没有采取前苏联和东欧国家彻底的“私有化”方式，来实现资源归属产权主体分散化，而是基本维持公有制两种权属形式不变，明确利用主体的方式。目前就国有土地而言，有学者建议通过股份化或公司化改造，塑造“自主决策、自负盈亏”的企业法人，成立全民所有的股份化公司[9]，赋予土地经营管理人充分自主权。我们认为这种做法虽能充分实现法律上产权主体的设计，但在我国国有土地产权主体建设上步子迈得大了点。按照近年生态文明体制改革要求,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制职责，按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，建立国家自然资源资产管理委员会，负责全民所有自然资源的出让等。阶段性地理顺国有自然资源领域的所有权、管理权、监督权是目前行之有效的方法。就集体土地所有权行使而言，需切实落实集体土地所有权主体地位，强化集体组织独立性，健全集体组织内部民主程序。明确村小组、村级集体经济组织与村委会的关系，保障土地所有权的行使。在集体经济组织对其所属土地经营和管理的过程中，也要注意“政企分开”。村级集体经济组织只有在授权委托的情况下，才能对村民小组所有的土地进行经营管理。对内，代表集体行使各种有关的土地权利；对外，代表集体行使排它的土地所有权。

探索市场经济条件下所有权多种实现方式。在符合规划和用途管制的前提下，推动土地所有权和使用权充分分离。明确国有农场土地所有者和使用者权责。通过试点探索集体经营性建设用地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权相关制度，取消目前对其市场流转、融资抵押等方面的不恰当限制，尽可能地扩大市场上可自由流转的财产性土地权利范围。完善土地使用权各项权能，做到权有其主、主有其利、利有其责。

2.强化生态文明意识，健全土地产权有偿使用制度和保护监管制度

按照生态文明制度建设要求，自然资源所有权和使用权相分离、权利和义务相统一的思路，继续深化土地有偿使用制度改革。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益用地划拨。扩大招拍挂出让比例，减少协议出让范围。严格实施工业用地出让最低价标准，改革完善工业用地供应方式，探索实行弹性出让年限及新的供地方式。积极探索集体建设用地、宅基地的有偿出让制度。按照“发挥中央和地方两个积极性”以及“资源收益全民共享”的原则[10]，研究中央与地方、所有者与经营者在土地收益中的分配比例，完善土地收益分配制度。

尊重和保障土地所有权人与使用权人的合法权益，在法律规定下，保护土地使用权人的自主权。完善产权争议调解处理制度，构建土地资源损害赔偿和权利救济机制。进一步明确、细化不同产权主体在土地开发利用和保护中的权责利关系，加强对不同土地产权主体权益的保护。对在土地开发利用的实际过程中发生的产权纠纷，构建行政执法部门和有关司法部门及时办案、及时处理机制，依法惩治侵权行为，切实维护国家、企业、个人等不同产权主体的合法权益。

统一所有者职责、统一用途管制、统一确权登记等方面的相关研究，探索土地产权的综合监管制度。完善覆盖全部国土空间的监测系统，动态监测国土空间变化。完善最严格的耕地保护制度，划定永久基本农田红线。严格执法监督，确保土地产权人依法依规行使权利，对权利人履行用途管制、合理保护和开发利用资源，保护生态环境及遵守市场交易规划等情况进行有效监管，确保权利人的法定义务得到有效落实。

3.完善产权法律体系，建立统一的自然生态空间确权登记系统

按照适应自然资源产权制度改革的要求，将以土地为基础的各类自然资源作为一个整体，统筹规划、开发、利用和保护的思想，体现在相关法律规章的制定中，加快土地管理法等的修订工作，逐渐形成以宪法为基础，以物权法为龙头，以土地管理法为主体，各项行政法规和行政规章为配套的土地产权法律法规体系。积极参与《民法典》与《物权法》等的起草与修改。

进一步扩大不动产统一登记的范围，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记。逐渐划清全民所有和集体所有土地之间的边界，划清不同集体所有土地之间的边界。进一步推进各地方的不动产统一登记工作的实施，督促地方政府(特别是市县级地方政府)加快机构整合，完善工作制度，在全国范围内实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。根据《不动产登记暂行条例》的实施情况，全面总结不动产登记立法和各地登记实践的有益经验，进一步与《物权法》进行有效衔接，将不动产登记的程序、效力、簿证、信息保护和查询、法律责任等制度上升到法律层面。

[1]桑东莉.可持续发展与中国自然资源特权制度之变革[D].武汉：武汉大学，2005.

[2]董哲仁.天人合一与生态保护[EB/OL].(2005-10-12)[2016-01-30]http://www.h2o-china.com/news/41223.html.

[3]胡健.人类过度的工业三废排放给地球生态带来的变化[EB/OL].(2013-06-28)[2016-01-30]http://www.nbd.com.cn/articles/2013-06-28/753584.html.

[4]李胜兰,于凤瑞.农民财产权收入的土地财产权结构新探[J].广东商学院学报,2011(4)：86.

[5]磨长英.政府不能既是“运动员”又是“裁判员”[EB/OL].(2015-03-03)[2016-01-30]http://news.xinhuanet.com/politics/2015-03/03/c_127540064.htm.

[6]杨一介.农村地权制度中的农民集体成员权[J].云南大学学报(法学版),2008(5)：119.

[7]杨亚楠.农村宅基地闲置状况研究综述[J].现代农业科技,2008(14)：281.

[8]李乃康,毕宇珠.土地抵押贷款现状、趋势及问题分析[J].中国房地产,2009(37)：68.

[9]高富平.土地使用权和用益物权[M].北京：法律出版社，2001:85.

[10]赵静.自然资源的属性与收益分配[J].法制与社会,2011(4)：94.

(编辑：佘小宁)

Thoughts on the property right system of land resources under the system of ecological civilization

Hu Bixia1,Li Weixiang2,Lin Ruirui1

(1.CadastralInstitute,ChineseLandSurveyingandPlanningInstitute,Beijing100035,China;2.ResourcesandEnvironmentInstitute,ShanxiAgriculturalUniversity,Taigu030801,China)

Promoting the reform of natural resources property right systemis crucial tothe construction ofecological civilization system and the rationalization of state ownership, management right and supervisory authorityof natural resources. The land resources property system has achieved initial results, but encountered many problems and restricting factors because of the different economic development stages.It put forward the construction of ecological civilization system by strengthening legal system of property right, improving the paid land use,protection and supervision system and establishing unified registration system.

Land resources; Property right system; Ecological civilization

2016-11-10

胡碧霞(1980-)，女(汉)，山西运城人，高级工程师，硕士，主要从事土地产权与登记制度方面的研究。

F301.1

A

1671-816X(2017)01-0007-05