城市总体规划实施的对策研究

李鹏，陈有川，*

（1.山东建筑大学 建筑城规学院，山东 济南250101；2.绿色建筑协同创新中心，山东 济南250101）

城市总体规划实施的对策研究

李鹏1，2，陈有川1，2，*

（1.山东建筑大学 建筑城规学院，山东 济南250101；2.绿色建筑协同创新中心，山东 济南250101）

城市总体规划实施是一项由城市政府主导、多部门参与的系统性工作，也是推动城市科学发展的重要途径与手段，决定着城市布局结构的合理性、设施运行的经济性和开放空间的舒适性。文章针对总体规划实施中存在的规划编制体系不完善、规划实施政策不健全、实施主体协同不力、重大项目论证不足、公众参与流于形式化等典型问题，深入分析了总体规划实施的内涵，总结出总体规划实施具有的系统性、有限性、阶段性、连续性和社会性特征；从区分实施类型、拓宽实施途径、协调实施主体、推进公众参与等4个方面提出了对策，以期为改进我国城市总体规划实施工作提供一定的借鉴和启示。

城市总体规划实施；对策研究；实施类型；实施途径；实施主体；公众参与

0 引言

城市总体规划（以下简称“总规”）的实施，不仅影响着城市经济发展、环境改善与社会和谐，而且决定着城市布局结构的合理性、设施运行的经济性和开放空间的舒适性，是推动城市科学发展的重要手段。总规实施一直存在着规划内容重目标轻措施、重发展轻保护，规划编制体系不完善、规划实施政策不健全、实施主体协同不力、重大项目论证不足，公共参与流于形式、成果审批周期过长等突出问题［1-6］，导致总规修改或调整过于频繁和随意，其严肃性和公信力受到严重质疑。

上述问题的产生表面上是由于总规编制成果科学性有待提高和实施机制有待完善造成的，根源则在于对总规实施内涵理解模糊、特征认识片面。文章在梳理总规实施存在问题的基础上，分析了总规实施内涵、归纳了总规实施特征，由此从区分实施类型、拓宽实施途径、协调实施主体和强化公众参与4个方面入手，提出推进总规实施的相关对策，以期为改进我国总规实施工作提供一定的借鉴和参考。

1 总规实施内涵和特征

1.1 总规实施的内涵

总规既涉及战略规划又包含战术安排和现实应对，是一定时期内城市发展必须遵守的公共政策，是依法对规划内城市土地利用、空间布局和各项建设的综合部署；经法定程序批准的总规文件是编制下位规划和专项规划、实施城市规划行政管理的法律依据［7］。

规划实施是把预定的计划变为现实［8］。总规实施是城市政府领导各职能部门用实际行动把预定的城市土地利用、空间布局和各项建设的综合部署变为现实，其实施状况在很大程度上应通过城市建设效果表现出来［9］。

1.2 总规实施的特征

（1）总规实施的系统性

城市是一个复杂、开放的系统，城市规划及其实施必然具有系统性。作为我国城市规划工作体系中的高层次规划，总规实施不是城市经济、社会和环境发展目标的实现状况，以及城市土地使用、道路与交通设施、公共管理与公共服务设施、公用设施等建设状况的简单累加，而是以城市发展目标与战略、空间布局结构为准绳，增强各城市功能要素的匹配度，促进城市系统协同发展、提升城市整体运行效能。

（2）总规实施的阶段性

城镇化进程中，建设投资、土地资源等相对于城市发展需求而言多处于短缺状态，所以解决城市问题和实现发展目标必须根据各自的轻重缓急程度分期进行，随着城市建设重点需要不断转换，总规实施呈现出鲜明的阶段性，其特征为要求总规实施中应根据城市近远期发展目标和空间布局，结合城市经济、社会发展状况，确定城市建设的阶段重点和目标。

（3）总规实施的连续性

①总规除发展性规划内容外，保护性规划内容同样重要。保护性规划内容主要涉及城市历史文化、城市特色风貌和城市生态环境等方面，其大部分内容在不同版本的总规成果中保持着一致性，如城市“三区四线”的规划控制等。② 城市的根本特征是具有集聚效应，为了最大限度发挥其集聚效应通常在空间上相对集中地实施总规。保护性规划的内容长期稳定性和总规实施空间分布趋于集中，致使总规实施具有较强的连续性。

（4）总规实施的有限性

总规实施期限一般为20年，实施期间预定的发展目标与战略、空间布局、专项规划和实施对策很可能因经济社会环境、科学技术水平、区域空间格局和城市发展理念等方面的变化而不再适合城市发展，造成总规内容很难全部实施。同时，总规是战略性规划，需要通过编制实施性规划来深化、完善甚至修正后才能落实，而被修正的内容则可能失去实施机会。因此，总规实施具有一定的有限性。

（5）总规实施的社会性

市场经济体制下，城市资源配置机制从政府配置为主转向市场配置为主，城市建设投资主体多元化。总规实施中，不仅需要规划部门同政府其他职能部门配合，将政府所拥有的政策、制度、资金、规划等各种资源集中形成合力；而且需要政府同利益集团合作，利用利益集团的资源（资金、技术、人才）来完成部分建设项目；还需要政府培育社区组织的公众参与能力，保障社会公正［10］。可见，总规实施具有社会性，是一项全社会的事业，规划部门只是其中的一个作用者［11］。

2 总规实施对策

总规实施的系统性、阶段性、连续性和有限性特征，要求在总规的编制阶段需结合总规实施类型，以利于实施为导向优化成果内容；在总规的实施阶段，一方面需拓展实施途径、深化实施内涵，另一方面需协同实施主体，加强部门合作。总规实施的社会性特征，则需要大力推进公众参与，完善参与机制。

2.1 区分实施类型，优化总规编制

（1）目标标准型实施

城市发展目标与战略的制定，以及各子系统发展规模预测和建设标准制定是总规的首要内容，也是谋划城市空间布局、编制专项规划的前提与基础；是否达到预期结果更是衡量总规实施的关键。总规的目标标准型实施，在城市层面上包括城市经济、社会、环境、城市建设发展目标，以及人口规模、建设用地规模和用地结构控制指标；在子系统层面上，包括城市保障性住房需求规模，公共服务设施、综合交通设施、市政公用设施、抗震防灾设施的设置标准等。

总规成果中城市发展目标的制定，应以科学性、准确性、动态性和可量化为基本原则。科学性是指发展目标的制定应基于发展基础的充分研究和发展趋势的合理判断，能够切实引领城市发展。准确性是指目标表述清晰、具体，符合相关部门的专业规范。动态性是指城市发展不同阶段的发展目标应明确，重点强化近期发展目标。可量化是指发展目标应尽量选择可定量表达的指标，以便于规划实施过程中进行监测和评估。

（2）空间布局型实施

空间布局是总规的核心内容，也是总规引领城市建设的主要手段。城市建设是否体现总规空间布局的意图是衡量总规实施的重要方面，也是规划行政管理部门关注的焦点。总规的空间布局型实施，包括市域层面的城镇空间布局，规划区层面的各类功能空间布局与城乡建设用地布局，中心城区层面的城市空间形态结构、用地总体布局以及各类功能要素空间布局，以及支撑空间布局的道路网和市政管网。

空间布局型实施是以意图一致性为目的，即城市建设要体现总规图纸蕴含的空间布局意图，而不是机械地按照总规中土地使用规划图来执行。总规图纸，尤其是土地使用图纸，看似精细，实际作用仅是示意性的［12］，表达的只是符合所定空间布局意图的若干可能中的一种。因此，总规成果中的城市空间布局规划应侧重长远的结构性控制，弱化总规详细描画未来蓝图的“图纸”的概念，逐步向更能体现总规战略性和政策性意图的“图示”转变。

（3）重大项目型实施

总规以目标和问题为双重导向，无论是实现核心目标还是解决关键问题通常都需要建设重大项目加以支撑或者推动。重大项目包括重大公共管理与公共服务设施、公园，以及重大的道路交通设施、供应设施、环境设施和安全设施等。前者包括为提高城市公共服务水平建设城市文化艺术中心、会议展览中心、体育中心、医疗中心等；后者包括为实现城市跨河发展建设大型桥隧，为解决大城市交通拥堵建设轨道交通，为提高供水能力建设新水厂等。

重大项目是城市发展的重要增长极。重大项目建设多由行业部门提出申请，发改委立项，规划部门选址。为避免行业部门追求自身利益最大化而影响城市整体利益，在项目立项中规划部门应参与其中，并站在利于城市整体发展的高度上，对项目提出意见和建议。因此，总规编制时应加强部门沟通与合作，强化近期建设规划中的重大项目计划的研究和制定工作，形成符合城市整体利益并充分体现部门诉求的、信息全面的近期重大建设项目库。重大项目的实施则应采用项目实施明细表来管理，不但对当下总规推进情况有较为直观的反馈，也对形成下一轮总规编制重点和行动计划有较好的参考价值［13］。

2.2 拓宽实施途径，深化实施内涵

（1）编制规划实施总规

总规属于战略性规划的范畴，表达的内容是结构性、框架性的，政府需进一步编制实施性规划来落实、执行总规。通过编制规划实施总规，不仅是纵向地向下位规划的深化、细化和管理控制，而且是专项规划和近期建设规划的配合与分解［14］。

①实施市域规划应编制所辖城镇的总体规划，合理配置城乡资源、优化城乡空间格局；实施中心城区规划应编制城市详细规划，既要刚性传导、具体落实总规的强制性内容，又要深化、完善总规的指导性内容，为城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理提供科学依据。②结合总规在特定领域的要求来编制专项规划，为政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，制定相关政策提供依据，配合城市详细规划共同实施总规；编制近期建设规划并建立项目库对总规内短期内建设目标、发展布局和主要建设项目的实施做出安排，分解建设规模、降低建设难度、应对现实问题，从而使总规得以有效落实。

因此，应改变现今总规从战略性到操作性层面的“大而全”的编制理念，转向城市发展战略性内容的研究；同时应大力完善实施性规划的编制，实现对总规战略意图和强制性内容的贯彻和落实。随着总规编制改革，编制规划实施总规的作用会增强。

（2）制定政策实施总规

从国内看，《城市规划编制办法》在2006年明确了城市规划的公共政策属性，要求总规从技术主导转向政策主导。而从国际上看，正在大力倡导城市应在有竞争力的经济、高质量的生活和可持续的环境之间追求平衡［15］，要求总规要全面关注城市经济、社会发展和生态环境保护，并作为自己的最终追求和决策空间发展的重要基础。因此，要加大力度制定经济社会、环境保护和城乡建设领域相关政策实施总规内容、推进城市发展。

实施总规的政策是由不同等级、不同部门制定的、涉及领域众多的政策集群。城市政府制定产业政策，引导产业发展方向、推动产业结构升级、促使经济健康可持续发，实现总规确定的经济发展目标，彰显城市性质；制定城镇化政策，促进农村剩余劳动力向城市转移，加快非户籍城镇常住人口市民化，实现总规确定的城镇化目标；制定财政、税收和拆迁安置等政策推动新区开发、旧城更新和住房建设等。城市各职能部门，分别制定文化体育、教育卫生、商业服务、道路交通、建设管理等方面的发展政策、管理规定来推动总规实施。随着总规由技术主导向政策主导转型，制定政策实施总规的作用越来越重要。

（3）引领开发实施总规

总规是依法对规划区内城市土地利用、空间布局和各项建设的综合部署，总规实施有赖于政府对城市建设开发进行引领。①政府有计划地建设对城市发展全局有影响的、必须控制的道路交通设施、市政基础设施、防洪排涝和防灾设施等，形成道路网、市政管网骨架和城市安全运行保障，实现通过指导基础设施建设引领城市建设开发；②政府有计划地建设对城市发展全局有影响的、必须控制的公共管理与公共服务设施、绿地与广场等，形成城市中心体系和开放空间体系，实现通过指导公共设施建设引领城市建设开发。两者相互配合，共同引领城市建设开发，遵循城市发展方向、体现城市空间布局、满足用地结构要求从而实施总规。随着今后我国城市由增量发展为主转向存量优化为主，引领开发实施总规的作用将有所减弱。

（4）保护资源实施总规

总规的核心内容是对各项资源在空间上做出安排，具体分为：保护性资源的空间安排，例如水源保护区、基本农田、森林公园等和各项开发性建设活动的空间安排两类［16］，可见，总规实施既需要保护资源又需要组织建设。保护资源实施总规是落实底线优先原则的具体举措，主要通过划定保护性资源的范围边界、明确相应的保护和开发建设活动管制要求来实现。在规划区层面，表现为划定城镇开发边界、落实永久基本农田保护线和生态保护红线、明确城市中心城区范围，制定相应管控措施和要求等。在中心城区层面，表现为划定各类绿地范围的控制线、地表水体保护和控制的地域界线、历史文化街区和历史建筑的保护和控制的范围线，制定相应管控措施和要求等。随着对城市生态环境和历史文化保护的重视，保护资源实施总规的作用会逐渐增强。

2.3 协调实施主体，加强部门合作

城市人民政府依法律授权享有组织实施总规的权力，在总规实施中占主导地位，但是涉及到总规具体内容的实施则由相应职能部门来承办。

（1）发展目标与战略的实施主体

发改委是“发展和改革委员会”的简称，负责拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划，统筹协调经济社会发展；规划重大建设项目和生产力布局，拟订全社会固定资产投资总规模和投资结构的调控目标、政策及措施等。从承担的职责来看，发改委是总规中城市经济、社会发展目标，以及城市性质和功能定位的实施主体。

发改委还参与编制生态建设、环境保护规划，参与拟订人口科技、文教卫生等发展政策等，能够协调城市各子系统发展规模预测和建设标准选取。作为城市人民政府的参谋和智囊，并具有协调其他部门能力的发改委，是城市发展目标与战略的实施主体。

（2）空间布局的实施主体

市域层面的城镇空间布局，由城市所辖的城镇人民政府实施；规划区层面各类功能空间布局与城乡建设用地布局，是由城市人民政府实施的；城市建设用地主要按照每年的《国有建设用地供应计划》逐步建成。空间布局的实施主体是负责组织编制《国有建设用地供应计划》的国土资源部门而非城乡规划部门。

国土资源部门在编制期限为1年的《国有建设用地供应计划》时，首先收集区县人民政府、开发区管委会对辖区内国有建设用地供应计划建议，掌握各行业、各部门、市属投融资平台以及省级以上重点建设项目实施单位的国有建设用地需求。然后，在《土地利用年度计划》的刚性约束下，与发改委、城乡建设、城乡规划、环保等部门从城市发展需求、行业协调发展，以及部门、地区间利益平衡等方面综合考虑，确定年度国有建设用地的供应总量、结构、布局、时序和方式，从而也实施了城市建设用地布局。可见，在这种自下而上为主、近期利益为重的决策中，城乡规划部门能否守得住总规强制性内容已成问题，更难言站在科学发展、合理发展的高度来引领城市建设用地开发，规划作为城市建设的“龙头”作用难以实现。

（3）专项规划的实施主体

专项规划的实施主体是各自的主管部门，城乡规划主管部门在选址、用地方面给予协助。城市综合交通规划中城市对外交通规划由道路交通委员会实施；市内交通规划由城乡建设委员会或者市政管理局实施；城市绿地系统规划由园林局实施；生态环境保护规划由环保局实施；市政工程设施规划由市政局实施；历史文化保护规划由文物局实施；公共服务设施规划分别由文化局、教育局、体育局、卫生局、民政局等部门实施。

总之，总规作为引领城市发展的宏观战略性规划，需在城市政府的协调下，通过城市各职能部门协同来实现其预定意图和目标。可借鉴海南规划委员会制度，通过成立具有行政编制，发改委、国土资源、城乡规划、生态环保部门等多部门联合的规划委员会，形成总规实施的部门协作平台。规划委员会主要负责总规的编制、评估、调整、修改和督查工作，其他综合规划、专项规划、发展规划仍由相关主管部门负责组织编制并与总规充分衔接，规划委员会对相关职能部门进行规划指导和督查。

2.4 推进公众参与，完善参与机制

（1）普及公众规划教育

由于普通社会公众规划知识较为欠缺，应首先大力开展全社会规划知识的宣传和教育工作。可通过定期举办面向社会开放的城市规划论坛，邀请规划专家、学者定期开展专业讲座，在报纸、电视、网络等新闻媒体栏目开设规划知识专栏等方式，普及公众的规划知识，便于公众广泛参与并监督总规的编制和实施。

（2）推进全程参与模式

构建“全过程”的总规公众参与模式，要求按照总规的前期研究、方案编制、方案咨询、成果公示、规划实施等阶段，针对性研究公众参与的对象、方式及内容。在规划前期研究和方案编制阶段，应定期开展广泛的公众意见收集。在规划咨询阶段，除召开专家专题研讨会外，也应组织编制人员和管理人员与前期受访的公众进行更深入的交流，并对公众和政府主要部门意见形成信息反馈。在规划成果公示后，整理归纳公众意见，形成成果修改草案，未采纳的意见应逐条解释并再次进行公示。规划最终成果形成后，应再次进行公示，并对全程的公众参与进行总结反馈并形成报告。规划实施过程中，应结合常态化的总规评估，定期开展规划实施公众满意度调研，为规划实施或规划调整、修改提供支撑。

（3）构建多元参与机制

拓宽公众意愿表达渠道，采用多种方式收集民意，并制定规范的民意表达规则和要求。搭建多层次的多方利益协商平台，广泛征询各利益主体意见和建议，并积极开展沟通和协商。政府应建立有效渠道保证公众能够获取相关的反馈意见并做出回应。引入第三方独立民意机构，与规划设计单位和规划管理部门共同开展规划公众参与组织和数据收集整理工作。通过构建多元的公众参与机制，使总规编制和实施形成良好的公众基础。

3 结语

基于实施特征所提出的总规实施对策，涉及到总规编制、实施组织两大环节的内容。其中，总规编制改革已取得初步成效，而总规实施组织优化尚未得到应有的重视。随着我国城市空间发展由增量扩张为主转向存量挖潜为主，未来总规实施的环境将日益复杂，更加需要针对实施类型、实施途径和实施主体，结合广泛的公众参与来改进总规实施组织工作，提升总规在城市发展中的指导作用。

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Research on countermeasures of urban master planning implementation

Li Peng1，2，Chen Youchuan1，2，*
（1.School of Architecture and Urban Planning，Shandong Jianzhu University，Jinan 250101，China；2.Co-innovation Center of Green Building，Jinan 250101，China）

Urban master planning implementation is a highly systematic work led by the government and participated by multiple departments，and is one of the important way of promoting the development of city.It largely determines the rationality of the layout structure of the city，the economy of the facility operation and the comfortof the public space.Considering the typical problems during the urban master planning implementation as like imperfect planning system，unsound implementation policies，weak implementation of the principal coordination，lack of demonstration of major projects，and formalization of public participation，the paper deeply analyzes the connotation of urban master planning implementation and summarizes the characteristics of urban master planning implementation，which is systemic，phased，continuous，limited and social.Based on this，it puts forward specific implementation measures from the four aspects of identifying the types of implementation， broadening the way of urban master planning implementation， uniting the implementing subject and promoting public participation to provide some reference and inspiration for improving the implementation of urban master planning in our country.

urban master planning implementation； countermeasure research； type of implementation；way of implementation；implementing subject；public participation

TU981

A

1673-7644（2017）05-0442-05

10.12077／sdjz.2017.05.006

2017-09-13

山东省自然科学基金面上项目（ZR2013EEM014）

李鹏（1981-），男，讲师，在读博士，主要从事城乡规划等方面的研究.E-mail：lipeng＠sdjzu.edu.cn

*：陈有川（1970-），男，教授，博士，主要从事城乡规划等方面的研究.E-mail：cyc701＠sina.com

（学科责编：康文凤）