工商行政管理部门应对商事登记改革放宽市场准入存在的风险对策研究

张维+马跃韩

（湘潭大学公共管理学院，湖南 湘潭 411105）

【摘 要】以“宽进”为目标的商事登记制度改革的不断推进，放宽市场准入充分激发了市场活力，推动经济社会的快速发展。对注册资本、出资方式、出资时间、经营范围等条件的放宽，而监管机制以及相关制度尚未健全，放宽市场准入的风险开始显现。通过对放宽市场准入存在的风险进行梳理，从信息公开、法制建设等方面提出对策建议，强化工商行政管理部门在放宽市场准入进程中驾驭风险的能力。

【关键词】工商行政管理部门；市场准入；法制建设

近年来，民间借贷引发的集资诈骗案件不断刷新公众的眼球，绷紧了全社会高度敏感的神经。其中轰动全国的“e租宝”非法集资500亿，受害者达90万人，殃及全国31个省；令人震惊的“泛亚日金宝”涉案430亿，22万投资人卷入其中；“庞氏骗局”案件波及全国16个省市，约10万人被卷入，涉案80多亿……上演了一曲曲哀鸿遍野、家破人亡的人间悲剧。集资诈骗案件波及地域之广、涉案金额之多、受害人数之众、造成损失之大、社会危害之深让人不寒而栗。

卷入集资诈骗案件中的公众缺乏有效的维权途径，政府成为其利益维护的唯一主体，上访以及群体性事件发生的频率和强度不断增加，聚众政府机关、围堵车站码头，甚至聚集天安门广场之类的事件屡见不鲜，为应对访民，不断加大维稳力度已成了各级党委政府的一项十分紧迫和棘手的工作。如何有效防范日益猖獗的金融集资诈骗案件，成为社会管理的重要课题。笔者以放宽市场准入为视角，通过对典型集资诈骗案件进行剖析，在此基础上提出相关对策建议，提升工商行政管理部门应对风险的能力，化解放宽市场准入所带来的风险。

一、掀开“D集团”的庐山真面目

今年年初，多家媒体报道“互联网金融公司D集团因涉嫌非法集资被立案侦查”，此案对反思商事登记制度改革阶段性漏洞具有典型意义，为进一步深化改革提供经验借鉴和启示。

D集团是A集团旗下子公司，A集团成立于2013年7月，注册资本金5000万元。据全国企业信用信息公示系统显示，A公司是所谓“D集团”、“B集团”、“E集团”等众多企业集团的源头企业，据“D集团”官网显示，截至2015年10月，A集团在全国范围内开设23家省公司，4家直辖市公司，229家市公司，374家分公司，717家支公司，这意味着A集团在工商登记制度改革后，利用注册登记的便利在全国各地注册领取了上千份营业执照。如2015年10月13日，D集团四川公司在成都市成立后，一个月的时间又在资阳、泸州、德阳、宜宾等四个地级市成立了子公司，D集团四川公司的唯一股东就是上海A集团。

很显然，A集团运作机制，就是利用注册资本认缴制和工商登记的便利，用公司套公司，让非专业人士难以识别详细情况。尽管A集团及其关联公司在法定的企业年报年限内均在全国企业信用信息公示系统公示了年报信息，但是涉及利润、收入、纳税等信息，其在公示系统相应的栏目均选择“不公示”。利用商事登记的便利取得注册登记后，貌似强大的公司帝国，在对外宣传上又在伪装上做够了文章，更具欺骗性。

D集团网站有如是介绍：D集团与A集团旗下B集团、C集团、E集团等通力合作，形成了集金融理财、创业培训、建筑装饰、文化传媒、影视传播为一体的综合性产业集团。实际上，除了A集团是依法登记的企业集团外，其余所谓的D集团、B集团、C集团、E集团均非企业集团，不仅冒用了集团名义，更是对社会公众形成了极大的误导。

“D集团”在网站上自我宣传称：线上、线下金融产品是“D集团”的重要业务，也是其分支机构的主营业务。用户可通过支付宝或网上银行对大大宝账户进行充值，并用账户中的钱购买“大大宝”理财产品。但公司核定的经营范围是“资产管理，投资管理，實业投资，创业投资”，所谓的“D集团”不具有金融产品的资质，其推出的理财产品以及各地关联公司的经营活动均属非法。

二、放宽市场准入的风险反思

在商事登记改革实施之前，我国长期实行严格的市场准入制度，注册公司门槛较高，如注册资金必须实缴且需提供会计事物所审计报告，有的还需大量的前置审批，公司成立后每年还要面临严格的年审……这一条条的高压线为公司依法经营带上了紧箍咒。

2014年2月18日，国务院发布《注册资本登记制度改革方案》，标志着以进一步放宽市场主体准入条件为目标的商事登记改革正式实施。其核心内容有四个方面：一是改注册资本实缴为认缴制，放宽登记条件，不再限制出资时间、出资比例、出资方式。二是改年检制度为年报制度。三是简化住所（经营场所）登记手续，申请人提交场所合法使用证明即可予以登记。四是推行电子营业执照和全程电子化登记管理，提高市场主体登记管理的信息化、便利化、规范化水平。

商事登记改革极大地激发了大众创业的热情，全国企业数量呈井喷式增长，据国家工商总局统计，2016年以来，全国平均每天新增市场主体达1.6万户，是改革前的3倍。在稳增长、促就业等方面发挥了重要作用。但是，在改革过程中也不可避免遇到一些问题，亟待解决。

从此案可以看出，在全国拥有上千家公司、分公司的D集团，其实并不大，其源头股东只有A公司一家，但通过利用注册资本认缴制和工商登记的便利，用公司套公司，让人难以识别真实情况，而且在年报信息中，钻了法律的空子，对资产总额等许多关键信息，在其相应的栏目均选择“不公示”，并通过一系列的包装，虚构了一个让投资者为之心动的财富帝国。

由于《企业信息公示暂行条例》未对设立分支机构备案信息作出明确规定，A公司在全国成立了数百家关联企业，但由于登记机关不同，在全国企业信用信息公示系统显示的A公司的所有备案信息中，没能及时显示所有分支机构备案信息，企业在提交年报时也没有及时全面主动公示相关信息，为误导蒙骗提供了可能。

《企业信息公示暂行条例》第九条规定，企业从业人数、资产总额、负债总额、对外提供保证担保、所有者权益合计、营业总收入、主营业务收入、利润总额、净利润、纳税总额信息，由企业选择是否向社会公示。A公司在公示相关信息时，都选择了不公示，而与其关联的所有进行年度报告的企业也都选择了不公示。由此，对企业的监管，存在不可预知的风险。

三、工商行政管理部门应对风险的对策分析

（一）健全信息公示制度，确保公示信息真实性

建议对《企业信息公示暂行条例》进行修订，形成纵向到底、横向到边，涉企信息全覆盖。明确注册资本实缴制企业、保留前置企业、国有企业、企业集团、对外投资3户以上的企业，在报送年度报告时，应将企业从业人数、资产总额、负债总额、对外提供保证担保、所有者权益合计、营业总收入、主营业务收入、利润总额、净利润、纳税总额等信息进行公示。同时，及时明确设立分支机构、对外投资等行为，应作为企业及时公示信息范畴，形成之日起20个工作日内通过企业信用信息公示系统向社会公示。同时，对关系到国计民生的行业，要严把审批准入关，重点加强对注册资金的管理，在认缴的基础上，着重加强对实缴情况的公示和监管，以有效遏制皮包公司滋长蔓延。

（二）注重制度衔接，完善法制保障

一是继续深化以公司法律制度为主体的现代企业制度建设，建立健全市场主体进入退出的各项制度。同时，增加对隐名股东、公司实际控制人严重失信行为的制约性规定，将严重失信的隐名股东、公司实际控制人纳入“失信黑名单”。加强“两虚一逃”行为新形势下的行政监管执法工作研究，统一《公司法》、《公司登记管理条例》以及《公司注册资本登记管理规定》中关于“两虚一逃”行为查处的规定。

二是建立沟通协调机制，及时解决改革过程中部门合作的难题。政府各职能部门之间就如何开展审批和监管工作，如何与市场主体登记、审批做好衔接工作等积极进行沟通，完善联合执法及联席会议制度，形成监管合力，避免因“宽进”造成监管缺位现象。

三是实施“三单”管理模式，厘清监管部门职责。制定出台政府部门行政审批事项汇总目录，对敏感行业在审批前、中、后三个阶段分设准入负面清单、前置审批清单和后续监管清单，并将“三单”纳入网络审批和监督系统，实现行政审批标准化。同时进一步明确社会组织的职能定位、权责、管理体制等，充分发挥社会组织在商事制度改革监管中的积极作用，形成政府部门与社会组织的共治格局。

（三）转变监管理念，推进诚信建设

充分认识企业信用信息公示系统的重要作用，运用大数据推进企业诚信体系建设。工商行政管理部门着力搭建登记注册、企业年报、行政执法、消费维权数据系统，并实现系统间数据共享，最终实现与企业信用信息公示系统的链接。在此基础上，推动整合政府其他各部门、金融机构、行业组织等相关信息，建立起社会诚信体系，构建“信息公示，风险分类，随机联查，结果告知，联合惩戒”五环相扣的链条式监管体系，真正形成“一处违法，处处受限”的严管局面。

四、对集资诈骗类事件的维稳建议

对于蒙受巨大损失的百姓的上访上诉，政府必须带着感情，本着执法为民、对民负责、以民为本、为民解忧的原则，尽最大可能为受害人换回损失，通过维权实现维稳，绝不可滥用警力，激化矛盾。

一要严厉惩处各类从事诈骗犯罪的违法经营者。凡涉及从事非法集资活动的，要加大打击力度，对为首者严厉惩处，让其为之付出惨重代价。要注重提升打击新型涉众型经济犯罪的水平，不断适应惩治涉众型经济犯罪工作的需要，加强对投资者法律权益的司法保护，及时做好受害群众的安抚工作和维稳工作，积极为受害群众维护自身权益提供便利，依法保障其合法正当诉求。

二要准确预判此类案件的特殊性和可能带来的社会后果。“民之所望，施政所向”，各级政府要树立“民为邦固，本固邦宁”的执政理念，强化群众意识、责任意识、担当意识，在案件处理的每个环节和阶段，都要充分考虑如何挽回被害人的损失，如何化解矛盾，排除不稳定因素，如何从根本上维护社会的和谐稳定，要把挽回经济损失作为执法的一项重要标准，通过有效追偿被害人的经济损失来平息不安定因素，最大限度地化解社会矛盾，不能让人民群众失去信心。

三要建立被害人利益保障机制和涉案财产托管机制。非法集资类案件中百姓的存款大多是其一生劳累的“积蓄”。对其生活上的影响非常大。因此，赃款赃物的追缴和被害人经济损失的弥补是处理此类案件的重点，必须对此做出风险评估，制定最佳的应对方案和措施。对涉案的资产、款物、以及债权要及时采取相应的措施，最大限度地挽回经济损失。这样有利于减少对抗，缓解情绪，化解矛盾，促进和谐。

四要加强合作与配合，建立群防群治的长效机制。随着改革开放的深入和经济转型的加速发展，特别是随着互联网的飞速发展，跨地区非法吸收公众存款和集资诈骗犯罪将层出不穷，加强地区间的司法合作变得日益重要。同时要积极构建政府多部门协调统一配合，街道、居委会、生活小区、家庭四级联动的严密监管体系，积极发动群众参与，鼓励提供相关线索，揭露不法分子，消除犯罪活动空间，从源头上卡住非法吸收公众存款和集资诈骗犯罪活动软肋，在社会上形成群防群治、综合治理的良好局面。

作者简介：张维（1986—），女，湖南湘潭人，中共党员，湘潭大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：地方公共行政。

马跃韩（1968—），男，湖南邵阳人，中共党员，现在湘潭市工商行政管理局岳塘分局。

【参考文献】

[1]秦琴.解构与续造：我国网络借贷风险防控的路径简论[J].河北法学，2016（01）.

[2]方也媛. P2P网络借贷可能涉及的犯罪及其防治[J].稅务与经济，2015（01）.

[3]杨慧宇，陆岷峰.中国网络借贷信任机制研究[J].金融论坛，2015（01）.