农村土地流转制度探究

□张 涛,刘 洁

( 山西金融职业学院，山西 太原 030008)

农村土地流转制度探究

□张 涛,刘 洁

( 山西金融职业学院，山西 太原 030008)

我国的农村土地流转制度经历了长期的发展过程，对于农业现代化建设作出了积极的贡献，但同时关于农村土地流转制度的管理不是很规范，农村土地流转的相关法律制度不是很完善。深化农村土地流转制度的改革，必须强化政府的管理和监督，制定与我国国情相适应的法律规范，健全相关配套措施，同时要规范土地保障程序建设。

农村土地；流转；管理；保障

伴随着经济体制改革的不断深入和各项经济制度的完善，作为我国经济制度中最为重要的农村土地流转制度为我国经济建设作出了突出的历史贡献。

一、农村土地流转制度的发展过程

在1982年宪法中我国严格禁止农村土地转让交易，直到最高人民法院发布解决农村土地承包经营权纠纷的制度后，农村土地承包经营权转让在制度和法律层面逐渐被提上日程。1988年修改后的宪法在第十条第四款做了改进，土地承包经营权符合相关法律可转让，为农村土地流转提供了制度上的依据。随着宪法的修改和实施，与农村土地制度相关的法律规范也进行了修订，使得农村土地流转制度更加具体明确并具有可操作性。进入新世纪，我国制定了大量和农村土地流转相关的政策法规，为土地承包经营权转让提供了制度基础。2007年生效的《物权法》中专门设立承包土地经营权一章，对相关制度做了详实的界定。此外，我国还以行政法规、地方法规、部门规章和其他规范性文件的形式对农村土地承包经营权转让进行了指引与规范。2013年党中央重新开启新的土地流转改革，提出“赋予农民更多财产权利”，把这项改革提升到一个新高度。[1]

二、农村土地流转制度面临的问题

从改革开放到现在，农村承包土地经营权改革也走过了三十多个年头，取得了巨大的成绩。从基层层面看，农村土地流转制度改革核心是农村土地使用权的改革，但是改革中一些深层次的矛盾还没有解决，严重阻碍了土地承包经营权转让制度改革的深化。

(一)农村土地流转管理不规范

宏观上，目前我们已经出台了很多关于农村土地流转的法律法规、制度和文件，但是在农村土地流转具体操作程序和方式上还是缺乏相应的制度和法律依据。土地流转过程中存在有制度不遵循，或者不规范执行，应该登记不登记等；政府和相关行政职能部门的监督管理不到位；土地流转没有专门明确的备案登记部门；土地转让过程中的争议没有相应妥善的解决措施。近年来，为响应中央的号召，各地纷纷出台财政补贴政策支持农村土地流转，但在具体执行落实过程中，各地的差异很大，有的地方执行很到位，但是大多数地方执行力度大打折扣，甚至在一些地方出现村委会迫使村民流转农村土地的现象。[2]

(二)农村土地流转机制不健全

我国目前只有部分地方对农村流转土地进行有序规划，大多数地方没有建立农村产权交易平台和土地转让的服务平台，平台的缺失是土地转让难以实现规模化效益的主因。一些地方出台了统一的土地流转合同，但在此之前的土地流转都没有签订规范的流转合同，有的双方当事人只有口头协议或内容不健全的一个租赁合同，对于土地流转双方的权利和义务没有明确的约定，对于责任的承担也很模糊，容易产生纠纷，导致农户流转权益难以得到保障，阻碍了农村土地流转的有序进行。其次，土地承包经营权主体不明确是造成承包土地经营权转让困难的最大障碍。[3]同时，农村土地承包权和经营权相分离严重制约了土地流转，我国当下主要是专业合作社与当地村集体组织签订土地承包合同，村集体组织再和村民签订土地租赁合同，这样不仅增加了交易成本，而且导致了农村土地流转过程中经营权和承包权的脱节。

(三)农村承包土地流转的相关保障机制不健全

在我国广大农村地区，社会保障和福利机制还没有完全建立，使得农民在进行土地流转时有后顾之忧。在我国，农村、农业、农民是国家的根本，而农村土地又是农民的基本保障，担负就业和社会保障的功能，这也在一定程度上限制了农村土地的流转。一些地方开始农村土地转让后，农地被非法改变为商用，农村流转土地“非农非粮化”问题严重。这不仅严重制约了农村土地的正常有序流转，同时对于农业作为第一产业的基础性地位也形成了制约和限制。

三、新时期农村承包土地流转制度改革的突破和建议

农村承包土地流转关系到农村社会的繁荣稳定，农村土地流转制度的构建必须解决好产权的界定和政府宏观调控的问题，同时要完善农村社会保障制度等配套措施的建设。

(一)政府和相关职能部门对农村承包土地流转要强化监督

政府和相关职能部门要加快推进农村土地流转市场建设，制定符合当地实际的交易规则，成立专业化市场运作的交易机构。各土地行政部门要履行好职责，做好流转配套服务工作，依法监督土地流转合法规范进行，完善土地转让争议和矛盾的处理措施，维护农村土地流转过程中相关主体的正当利益。同时加大力度推进确权工作，为农村土地流转的有序开展提供根本性支持。土地作为生产要素需要流转，只有在市场中达到最优配置，才能发挥它的价值。在农村有很多农户进城务工，也会有一些土地需要转让。土地流转是一种趋势，但农村土地流转必须有序进行，否则不仅不能带来社会效益，相反会引发一系列社会问题。有序流转的基本原则是合法，并且尊重土地流转主体的意思自治，只有有序流转才能从根本上保障农民的权益。土地承包法对土地承包经营权转让做了详细而明确的界定，即土地承包经营权是否转让、如何转让等必须由农民来决定，当然农民的意愿，也可以委托中介机构进行流转。农村土地流转要注重质量和效果，不能片面地追求速度和规模效益。农村土地流转的规模要和当地的经济发展相适应，农村土地流转要和当地的劳动保障以及社会配套机制相匹配，否则可能会只有数量没有效益。只有政府和相关职能部门加强监督管理，有序地引导流转，合理地实现它的规模，不走弯路，才能实现农村土地流转的价值目的。

(二)积极推进确权工作，完善土地流转程序

我国开始实施承包经营权转让举措后，相关的制度性建设远远没有跟上。由于受特定历史条件的限制，农村土地承包经营开始执行的时候，其权属还没有确定；受到人力和物力的限制，农村大量实行土地承包经营制后的权属确认变得很困难。但是没有权利证书，土地流转将无从谈起，因此确权工作刻不容缓，对于不同情况要区别对待。如果土地承包经营权没有发生变动又有原始合同或相关凭证的，则以此为准来办理产权登记证；如果土地承包经营权发生转让的，则依据双方签订的合同来办理产权登记证；如果土地承包经营权以出租方式发生转让，则要给受让的农户进行权属确认并办理产权证书；如果是承包的土地的地理界限模糊不清，应该重新测量确权并核发产权证书。[4]确权登记并颁发产权证书对于土地流转制度的完善至关重要，只有完善相关手续，才能为后续的流转提供安全保障。在确权工作之后，应当规范转让流程。在县区级行政区域内组建农村土地流转交易所，实现信息发布、交易流程、交易规则的体系化和规范化，使得交易信息对称，交易规则和合同文本规范一致，充分保护交易主体的安全和利益，最大限度减少交易的风险。如果当地条件允许的话，把相关经验可以推广到乡镇和街道一级，建立乡镇或街道农村土地交易站。只有在县乡两级完全推广，形成覆盖县乡两级的农村产权交易平台，才能把农村土地流转落到实处，真正把农村土地流转变为现实。[5]

(三)加强配套设施建设，完善农村承包土地流转保障制度

在我国农业是第一产业，也是基础产业，但受到资源的限制，农业和农民都是弱势，国家应加大对农业的投入和扶持力度。目前西方国家农民每年收入的一半直接来源于国家的补助，相比而言我国农民来自补助的收入比例就很低，从世界发展的趋势而言，我们还有很多工作需要去做，党的十八届三中全会明确提出要改革和完善农业补贴。承包经营权流转制度的构建依托于劳动社保机制建设，要加大力度构建医疗、就业社保体系。同时基于农业的基础地位，农村土地流转必须要保障我国的粮食安全，这是基本的前提。在实施土地转让工作中，要防止出现两种情形：一是防止出现企业以商业开发的名义占用土地，并利用土地进行投机行为；还有一种情形是有些农民外出打工，土地仍然保留在手中，但却不用心经营土地，造成土地资源的闲置和浪费，这两类现象都要严格规范。处于对粮食安全的考虑，对企业进入农业以流转方式占用土地要进行严格的限制，防止企业进入农业，占用大量土地进行 “非农非粮化”经营。对于经营农业的企业，政府应当进行严格的资质审批和许可管制，对此必须出台相关的政策和制度予以规范。但是政府可以引导企业进入一些农业高科技领域，比如农业科研种植业和养殖业，引导农业健康发展，实现农村土地流转价值的最大化。因此，农村土地流转制度是一项综合的系统性工程，解决了农民的后顾之忧，保障了国家的战略安全利益，农村土地流转制度作为生产要素的市场价值才能发挥作用。[6]

四、结语

农村土地流转是一项综合性的工程，它不仅决定农村土地资源的利用效率，同时直接关系到农村社会的稳定。农业是基础性产业，农业的发展是工业和第三产业兴盛的根基，农民收入的增长和农村的稳定是国家强盛的根本保障。在推进社会主义现代化建设的进程中，解决好“三农”问题是根本，而农村土地流转又是其中的关键因素，必须结合我国国情，加强各项配套措施和制度的建设，明晰产权，在市场配置的基础上强化政府的监管职能，确实完善农村土地流转制度，保障农民的权益，促进农业现代化的发展。

[1]黄祖辉，王朋.农村土地流转:现状、问题及对策——兼论土地流转对现代农业发展的影响[J]. 浙江大学学报(人文社会科学版)，2008(2)：38-47.

[2]赵婷.培育农业新优势过程中农村土地流转问题研究——以山东省青州市为例[J].环球市场信息导报，2015(6)：8-12.

[3]彭先斌.农村土地承包流转中的法律问题——浅谈农村土地承包经营权流转合同合法性审查应注意的法律问题[C].第三届西部律师发展论坛论文集,2010:1-7.

[4]陆汉民.新一轮农村土地流转应注意解决的几个问题——以广西武鸣县为例[J].法制与经济(下半月)，2014(8)：15-18.

[5]曹建华，王红英，黄小梅.农村土地流转的供求意愿及其流转效率的评价研究[J]. 中国土地科学，2007(5)：54-60.

[6]李鑫诚.二元秩序观视域下的农地流转路径新探[J].西北农林科技大学学报(社会科学版)，2016(6)：16-18.

本文责编：董 娜

Study on Rural Land Transfer System

Zhang Tao，Liu Jie

(Shanxi Professional College of Finance, Taiyuan, Shanxi, 030008)

With the continuous development of society, China’s rural land transfer system has undergone a long-term development process and made positive contributions to agricultural modernization, but at the same time the management of rural land transfer system is not very standardized. The rural land transfer legal system is not perfect. To deepen the reform of rural land transfer system, we must strengthen the management and supervision of the government, formulate laws and regulations corresponding to the national conditions of our country, perfect related measures, and regulate the process of land security.

rural land; transfer; management; security

2016—12—01

张 涛(1965—)，男，山西万荣人，山西金融职业学院金融系，讲师，硕士； 刘 洁(1979—)，女，山西长治人，山西金融职业学院社科部，讲师，硕士。

F301.0

A

1008—8350(2017)01—0110—03