引领国际海上避碰规则全面审议

张 铎 张仁平

引领国际海上避碰规则全面审议

张 铎 张仁平

以我国为主向国际海事组织提交审议《国际海上避碰规则》的提案，对提高我国在国际海事组织的制度性话语权具有重要的战略意义。从全面审议和修正《避碰规则》的紧迫性入手，指出“安全文化”和“强制审核机制”为修订建议提供依据，阐释我国航海界当前存在的分歧及应做的抉择，分析《避碰规则》存在的主要问题及提供的历史机遇，论述第三代《避碰规则》及其必要性。最后，提出我国应把握引领全面审议《避碰规则》的历史机遇，并从提案的基本内容和提案的形成过程两方面提出建议。

全球海事治理；国际制度性话语权；国际海上避碰规则；全面审议

在2017年全国交通运输工作会议上，交通运输部提出抓住交通运输现代治理能力持续提升的黄金时期，在推动全球治理体系变革中发挥重要作用。要求积极参与行业全球治理，充分发挥在国际海事组织（IMO）、国际民航组织、万国邮政联盟、国际运输论坛等国际组织和多边机制中的作用，深入参与交通运输国际规则制定，提升行业国际制度性话语权。

以我国为主向IMO提交审议规则的提案，对提高我国在IMO的制度性话语权具有重要的战略意义。对《避碰规则》的审议应坚持既积极又谨慎的态度，既要将其作为提升我国制度性话语权的有效手段积极开展研究，又要深入研究审议修订的必要性与可行性。应以实际案例为支撑做到理由充分、论据丰富。

一、全面审议和修正《避碰规则》的紧迫性

《避碰规则》是一套海上“操作标准”，其操作过程不受监管，仅凭海员的自律和自主判断。海洋是海员避碰操纵的自由天地，目前的现状是只要不发生碰撞事故，海员的避碰行动虽有不当，无人监管，就不会受到追究。当《避碰规则》中的强制性要求不符合海上避碰实践时，海员就会不遵守或变通遵守《避碰规则》。

例如，在船舶广泛应用雷达及自动号笛以后，《避碰规则》第35（7）条规定的锚泊船雾中要前敲钟后鸣锣的古老做法，无论在效率上还是在对配员的要求上，均失去了优势且不实用。虽然《避碰规则》没有修订，但海员对该做法进行了相应修正，即普遍不再使用“前钟后锣”，代之使用自动号笛鸣放笛号，或者不鸣放任何声号。正是由于海员在海上避碰实践中“享有”以实际行动来修订《避碰规则》的自由，长期以来《避碰规则》中的问题被海员消化和掩盖了，航海界进而就感受不到需要修订《避碰规则》的急迫需求。这也导致了《避碰规则》与海上避碰实践之间的脱节越来越严重。但是，随着IMO对“安全文化”和“强制审核机制”的强调和实施，这种“脱节”现象不能继续被容忍和忽视。

二、“安全文化”和“强制审核机制”为修订建议提供了依据

随着对事故致因理论及安全理论的研究和认识的不断深入，对《避碰规则》及其修订的认识也需与时俱进，特别是需要从IMO当前所倡导和实行的“安全文化”和“强制审核机制”两方面来考虑。

1.安全文化

还是以“前钟后锣”的强制性规定为例，其被海员所普遍忽视，“令不行，禁不止”，有损于《避碰规则》作为IMO强制性公约的权威性，有损于海员对《避碰规则》的敬畏感，有损于海员遵行《避碰规则》的自觉性，这是安全文化的大忌，最终有损于海上避碰安全。可见，看似“前钟后锣”的过时规定不会直接导致碰撞事故的发生，但从安全文化的角度来看，这种“不遵守”会潜移默化地成为碰撞事故的促成因素。

IMO一直重视安全文化。在第A.109（29）号决议（本组织的战略计划）及其前期文件中，IMO将“识别并评价影响安全文化的因素并将其转化为实用和有效的机制”作为其第二大挑战。“‘前钟后锣’的强制性规定被海员无视”的现象就是被识别出的一种影响安全文化的因素，在IMO安全文化理念之下是不容忽视的。

2.强制审核机制

进入新世纪之后，IMO的战略方针从过去重视新规则的制定转移到强化对现有规则的执行。故，作为具体措施之一，IMO以第A.108（28）号决议通过了对《1972年避碰规则》的修正案，增加了新的第6章（核实对公约条款的遵守），使《1972年避碰规则》成为强制审核机制的对象。该修正案已于2016年1月1日生效。IMO同时以A.1067（28）号决议通过了“IMO成员国审核框架”，明确了在审核中如发现IMO立法存在不当之处则要提出审议。具体到《避碰规则》，上述两个重要文件的要点是：要全面严格遵守《避碰规则》，如发现其存在不当之处，则应当提出修订。

上述安全文化和强制审核机制两个方面为我国提出审议修订《避碰规则》的建议提供了IMO战略方向层面上的充足依据。

三、我国航海界当前存在的分歧及应做的抉择

我国航海界和英国航海界均撰写了超过百篇有关建议修订《避碰规则》的学术论文，对《避碰规则》某些条款过时及存在问题这一事实没有争议，但我国航海界对是否需要修订存在争议。这一争议的发生源于所持的视角不同，即是否站在IMO关于“安全文化”和“强制审核机制”新战略方向的视角来审视《避碰规则》中存在的问题。

不支持修订的观点没有从IMO新战略方向的视角来审视《避碰规则》，仅从技术层面来看待《避碰规则》，从而认为，海员没有反映《避碰规则》存在问题就没有必要对其修订，即以海员对《避碰规则》的态度作为是否需要修订《避碰规则》的依据。

主张修订的观点站在IMO新战略方向的视角，认为新生效的IMO“强制审核机制”及“安全文化”的理念在强化对《避碰规则》遵守的同时，对《避碰规则》条款的适当性和有效性提出了更高的要求，不能容许《避碰规则》与海上避碰实践存在明显“令不行、禁不止”的脱节现象。

中国自1989年至今已经连续14届当选IMO的A类理事国，自然应当站在IMO新战略方向的视角，抓住无人船的出现促使《避碰规则》升级换代的难得契机，引领《避碰规则》的全面回顾和修订。

四、《避碰规则》存在的主要问题及提供的历史机遇

1.《避碰规则》中的主要问题

当前，《避碰规则》存在的问题主要在于，现行《避碰规则》源于150多年前，仍基于当时小船、慢船及视觉和听觉信号条件下的近距避碰，而当今航海技术已发展到船舶大型化、高速化、导航电子化及避碰远距化。《避碰规则》已不能适应当前航海技术的发展，存在多方面的问题。仅就“驾驶和航行规则”而言，主要体现在以下几个大的方面：

首先，现行《避碰规则》的设计是，按能见度情况来区分“互见中的行动规则”和“非互见中的行动规则”，而“互见中的行动规则”的适用要区分来船的船舶种类；而船舶种类的区分在白天是观察尺度不足1米的号型的悬挂情况、夜间是观察标定照距为3海里的号灯。这类在100多年前规定的视觉信号在当前船舶大型化和高速化所要求的远距避碰条件下是无法看到或不能确保看到的，“互见中的行动规则”无法执行。

其次，现行《避碰规则》基于同类船舶（如机动船）之间在尺度、航速和操纵能力方面彼此相差无几来设计的，故按照相对几何位置规定了处于左舷的机动船给处于右舷的机动船让路的交叉相遇局面。然而，随着航海技术的发展，今天的机动船之间在尺度、航速及操纵能力方面已发生了剧烈分化，仍然按照交叉相遇局面来区分让路与直航，就会在众多情况下要求一艘大船、笨船给一艘操纵灵活的小型、高速船让路。这一情况明显与《避碰规则》第18条“操纵能力较优的船给较差的船让路（如机动船给失控船等让路）”的原则相悖，既不合理，也是危险的。此种情况在IMO的NAV44-46和NAV53-54等多次会议上提出并讨论过，明知不合理，但在当前《避碰规则》框架之内无法解决。

第三，自动识别系统（AIS）能够提供船舶尺度、种类、航向、航速等静态和动态信息，远超通过传统号灯、号型和声号等视觉和听觉手段能够获得的信息，已被广大海员所接受并普遍应用于海上避碰实践中。但《避碰规则》一直不能承认AIS信息的地位，这是因为，AIS信号的传输和获取不受能见度情况下的影响，因此，一旦认可AIS信息，特别是其中有关船舶种类的信息，则现行《避碰规则》中有关按照能见度情况划分“互见”与“不互见”两套规则的做法就失去了基础。故AIS的出现及普遍适用已经颠覆了建立在150多年前以视觉观察为基础的现行《避碰规则》体系。

第四，无人船的出现对现行《避碰规则》体系提出了挑战。无人船的应用基于避碰自动化，而避碰自动化在研究了几十年后的今天仍无法实现。其原因是，如前所述，现行《避碰规则》按照以“人的视觉”能否看到他船来区分“互见”和“不互见”两套截然不同的行动规则，而避碰自动化所依赖的电子设备上没有“人的视觉”。这是避碰自动化发展中始终无法突破的一个瓶颈。无人船的应用是不可阻挡的趋势，无人船彼此之间、无人船与传统有人船舶之间的避碰问题必须得到解决，其对现行《避碰规则》体系的挑战是不可回避的。

以上仅是“驾驶和航行规则”范围内的一个系统性问题。在“驾驶和航行规则”之外，还存在诸如“前钟后锣”等众多局部性问题。

2.问题带来的机遇

由上可见，《避碰规则》存在缺陷的一个主要方面就是，作为现行《避碰规则》基础的视觉信号体系已无法执行，致使《避碰规则》中的避让关系体系无法适用。这一情况早在起草《1972年避碰规则》时即被专家们所认识。例如，在评论《1972年避碰规则》第11条的适用范围时，英国的A.N Cockcroft船长及荷兰的J.N.F Lameijer船长回忆到（《避碰规则指南》第6版，第85页）：“1972年会议之前，曾做过若干次讨论，对能否制定一套可适用在任何能见度情况下的操纵规则进行了认真考虑。1972年会议决定不采用这种原则，主要因为互见中的船舶通常能在充分时间内看到对方以识别显示的号灯或号型。”

在1972年，“互见中的船舶通常可能（usually possible）在充分时间内看到对方以识别显示的号灯或号型”。在44年后的今天，随着船舶的大型化和高速化，是否仍然“通常可能”？如果“通常不可能”，按照1972年起草专家的观点，就需要重新审议《避碰规则》的规范模式了。因此，我国提出在当前航海技术条件下对《避碰规则》进行全面审议具有充分的历史依据。

在其他方面，我国航海界专家和学者同样可以找到充分的依据来提议对《避碰规则》的全面审议。

五、第三代《避碰规则》及其必要性

1.第三代《避碰规则》

在帆船时代已有了针对帆船海上避碰的规则，这可称为第一代海上《避碰规则》。

在19世纪初期出现以蒸汽驱动的汽船之后，产生了汽船之间避碰及汽船与帆船之间的避碰问题，由此推动了《避碰规则》的发展，催生了《1863年避碰规则》，其基本原理一直适用至现行的《1972年避碰规则》。这是第二代海上《避碰规则》，其中规定了汽船（现改称“机动船”）之间以及汽船与帆船之间的避碰规则，同时又保留了第一代《避碰规则》中帆船之间的避碰规则，具有向前兼容的特性。

作为第二代《避碰规则》的现行《1972年避碰规则》，如前所述，是专为“人”的避碰而设计的，显然不适用于基于避碰自动化的无人船。因此无人船的出现只能倒逼现行《避碰规则》升级换代至第三代。

未来第三代《避碰规则》同样具有向前兼容的特性，在保留现行第二代《避碰规则》有关避让关系的同时，新增无人船之间、无人船与传统机动船/帆船之间的避让关系。

2.第三代《避碰规则》的呼声日渐高涨

2014年9月，英国政府资助成立了“海上自主系统规范工作小组（MASRWG）”（安装该“自主系统”的船舶即为“自主船”，即无人船，也称智能船等），来识别和确认现行IMO规范体系中对于海上自主系统所存在的空白及其解决方法。据此，英国、国际航行学会联合会（IAIN）和英国轮机工程及海事科技学会（IMarEST）于2015年向IMO第95届海上安全委员会（MSC 95）提交了题为“IMO规范性框架及其对海上自主系统的应用”的信息类文件（MSC 95-INF.20），阐述了因“海上自主系统”的出现而需修订IMO规范性框架（包括《避碰规则》，尽管该文没有直接提及）。

2015年，英国航海学会在其主办的著名期刊SEAWAYS第11期上刊登了一篇名为“制订海上自主系统的规范”的文章，提出发展自主船的一大障碍就是现行《避碰规则》仅适用于人操作的船舶，不适用于自动控制的船舶，呼吁对《避碰规则》进行修正。

2016年11月16至17日，由英国国家海洋中心和英国船舶工业联盟主办的第2届无人船规则国际会议在位于英国南安普顿的国家海洋中心召开，来自18个国家和国际组织以及船舶工业界近百名专家代表与会，大连海事大学张仁平教授受邀参会并演讲。国际海事组织（IMO）海安司司长Ashok Mahapatra先生在开幕式致辞中介绍了IMO实施的海上安全保安和海上环保的战略发展方向，指出随着技术的发展船舶大型化、高速化和复杂化需要提升人与机器的关系，强调人类未来面临无人船的众多挑战（包括《避碰规则》的问题）。美国已于2015年向IMO提交了无人船的提案，主办方英国在会上表示于2017年向IMO的MSC 98届会议提交无人船提案。以上多方面的信息表明，《避碰规则》的修订不可避免。

六、我国应把握引领全面审议《避碰规则》的历史机遇

《避碰规则》从第一代向第二代升级换代源于汽船的出现，发生于一个半世纪之前。无人船的出现正在促使《避碰规则》向第三代升级。因此，《避碰规则》升级换代的历史机遇十分难得。

另一方面，经过过去几十年的发展，我国在航运、航海技术、海员培训等方面有了长足的发展，拥有众多船长和航海技术领域的专家、学者。反观传统强国的英国，其船长和海员的数量持续萎缩，在《避碰规则》的研究领域出现了衰落。我国在该领域的研究已不再落后，具备了引领这一领域相关研究的实力。

我国航海技术研究实力的提升及《避碰规则》升级换代机遇的出现，为我国提供了难得的历史机遇，应倍加珍惜。然而，还需要看到，英美等国家善于捕捉“制订规则”的时机，正在准备提出修订IMO规范性框架以适用未来航海技术发展的实体性建议，因此留给我国的时间和空间已十分有限。

七、全面审议《避碰规则》的借鉴及可行性

1.相关借鉴

IMO在对其公约的重大修订之前常常先进行审议（review）。例如，鉴于海员培训与发证制度已不适应船舶技术和航运管理的新发展，1992年国际航运联合会（ISF）在STW 23上提出对STCW公约进行全面回顾，进而对STCW公约进行了全面修正，最终产出STCW公约1995年修正案。

再如，GMDSS自1999 年全面强制实施以来，对水上人命救助和财产保护发挥了重要的作用，但在通信技术和信息技术快速发展的背景下，其明显落后于时代的发展。故MSC 90批准自2012年开始启动对GMDSS的回顾和现代化（即修正），分为高级别回顾（high-level review）和详细回顾（detailed review），在回顾之后启动对GMDSS的“现代化”。

又如，2015年，加拿大和冰岛等国向MSC 95提议对STCW-F（渔船）公约进行全面回顾，得到了支持并列入新计划产出项，目前正在开展STCWF公约相关回顾和修订。

2.IMO秘书处官员持支持态度

张仁平教授在参加MSC 96期间约见了IMO海安司司长 Ashok Mahapatra先生，提出了中国提议修订《避碰规则》的意向。Ashok Mahapatra先生表示《避碰规则》是一部比较老的法律文书，需要先进行“总体审议（General Review）”，而不是先提出修正；他明确表示支持中国提出全面审议的议题，也表达可请印度有关专家参与。

从上述IMO的实践做法及海安司司长的建议可以看出，目前我国提出对《避碰规则》进行全面审议是可行的。

IMO法律司司长Federick Kenny先生在回应张仁平教授提出的意向时表示，应修改《避碰规则》，目前的《避碰规则》不是核正无误文本（authentic text），这恐怕许多人并不知道。Federick Kenny先生提供的信息表明，《避碰规则公约》在1972年通过之后没有按照《1969年维也纳条约法公约》的规定对其文本进行认证。这一情况有助于我国提出对《避碰规则》进行全面审议。

八、提议对《避碰规则》全面审议的建议

1.提案的基本内容

提议对《避碰规则》进行全面审议的提案仅简要回顾现行《避碰规则》的发展历史，当前航海技术的发展现状，《避碰规则》在当前航海技术条件下的局限性、滞后性及存在的主要问题，以及进行全面回顾的必要性。该提案仅说明存在的问题，不涉及如何解决存在的问题以及《避碰规则》的修订方案等。

2.提案的形成过程

鉴于此项工作的重要性，建议召开专家论证会，由专家讨论《避碰规则》中是否存在系统性的问题。主张应当对《避碰规则》进行全面回顾的专家应当举证说明《避碰规则》中存在的问题，并说明英国等西方国家的船长和专家也指出了同样的问题。针对提出的问题，深入研究修订的必要性与可行性，广泛征集意见，多方论证，审慎提议。对不同意见，需要认真研讨并说明其理由。

经讨论，如确认或不能否认《避碰规则》存在系统性的问题，则我国可考虑向IMO提交有关提议对《避碰规则》进行全面审议的提案；如确认《避碰规则》仅存在局部性问题，则可考虑仅就该局部性问题探讨后续的提案设计；如确认没有问题，则不考虑任何提案。

九、结语

《避碰规则公约》既是一个重要的海事安全公约，又是《1982年联合国海洋法公约》的一个重要支撑文件，是国际海洋法律体系的重要一环。迄今为止，我国未向IMO提交涉及《避碰规则》修订的提案，应积极把握此次引领海事公约重大修订的机遇。

随着信息技术和电子航海的快速发展，自主船和电子助航设备的发展与应用近几年异常迅速，对海事立法的推动和倒逼更加急迫。在此情况下，我国应抓住需要重塑国际海事立法的难得历史机遇，这不仅可实现我国在IMO层面的一系列突破，还能在我国海洋强国战略软实力的提升方面实现突破，契合我国建立海洋强国的国家战略，具有重大的历史意义。

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.02.001

张铎（1965—），男，青岛远洋船员职业学院海事公约研究所，所长，教授

张仁平（1961—），男，大连海事大学国际海事公约研究中心，主任，教授