浅析常州市餐厨废弃物处理PPP项目

【摘要】近年来，食品安全问题频发，与之相关的餐厨废弃物回收再利用问题受到广泛关注。推动餐厨废弃物资源化利用和无害化处理，是保障食品安全，发展循环经济，建设资源节约型环境友好型社会的重要内容，有利于实现经济效益、环境效益和社会效益的统一。本文先介绍了餐厨废弃物的概念，分析了餐厨废弃物问题的产生和危害，再结合常州市解决餐厨废弃物问题的实际操作，总结PPP模式下政府和企业合作的经验，并做出评价和展望。

【关键词】餐厨废弃物 环境污染 政企结合

2010年，国家发改委会同多个部委下发《关于组织开展城市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点工作的通知》，选择具备开展餐厨废弃物资源化利用和无害化处理条件的设区城市或直辖市市辖区进行试点；2012年10月，国家发改委、财政部、住建部、环保部和农业部联合发文，确定常州市为第二批餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市{1}。在相关政策的积极倡导下，常州市启动了应急工程，制定和落实了关于餐厨废弃物处理的各项措施。

一、餐厨废弃物概述

（一）餐厨废弃物的概念

《江苏省餐厨废弃物管理办法》规定：餐厨废弃物，是指除居民日常生活以外的食品加工、餐饮服务、集体供餐等活动中产生的食物残余和废弃食用油脂等废弃物{2}。

（二）餐厨废弃物问题的产生

经济的发展带动了居民生活水平的提高，其中，食品消费结构变化显著，人们不仅对蔬菜、水果等易腐副食的需求增加，而且各种成品、半成品、速冻食品和快餐的消费需求也不容小觑。食品消费的剩余和浪费以及生鲜食品运输过程的损耗，共同引发了餐厨废弃物问题。

（三）餐厨废弃物的危害

餐厨废弃物具有含水率高、易腐烂变质和热值较低的特点，不易运输，不易焚烧，回收再利用难度大，其危害显而易见：

1.污染环境。高含水率会引起地下水质恶化和富营养化；因热值较低，餐厨废弃物易于分解，会生成大量氨、硫化物、甲烷等有害气体，污染空气，危害大气环境；若废弃油脂及固体残渣排入下水道，还可能堵塞下水道，甚至存在爆炸等安全隱患。

2.传播病毒。餐厨废弃物极易腐烂变质，如果不做任何处理，就作为饲料喂养家禽家畜，极易引起人畜共患疾病。有些餐厨废弃物中富含铅、汞等有毒重金属元素，家禽家畜食用后，毒素蓄积在体内，人类再食用这些具有毒性的禽畜类肉制品，就会慢性中毒，后果不堪设想。

3.可用于加工地沟油。一些没有正规营业牌照的商贩私下收集餐厨废弃物，经过脱色、脱臭、脱酸等一系列物理、化学处加工理后，提炼出肉眼难以分辨的地沟油，当作普通食用油销售，以此谋取暴利，害人害己，对我国的食品安全造成了极其恶劣的影响。

二、常州市餐厨废弃物处理PPP项目

（一）项目概况

江苏省常州市政府大胆创新，由城管局与江苏维尔利环保科技股份有限公司共同负责、共享收益、共担风险的常州市餐厨废弃物项目，成为城市废弃物处理领域PPP合作的典型成功案例。但是该项目并非准备完备才开始实施的。在项目建立之初，技术不成熟，目标不明确，连定价都不甚清楚，根本没有先例可借鉴。常州市政府就在“先行先试”的指导思想下与维尔利公司尝试进行合作。

首先，由市政府先出资500万元，购买21辆餐厨废弃物收集运输专用车辆，分配到各城区环卫部门，进行餐厨废弃物的收集和运输。接着，由维尔利公司负责100吨/日餐厨废弃物应急处理设施的技术工艺、设备投资和建设运行{3}。项目自启动以来，运行基本稳定。一年以后，常州市政府在亲力亲为中切实了解到该项目的具体情况，开始着手组织有关招标工作。不出所料，维尔利公司竞标成功，承接该项目为期25年的投资、建设和运行的特许经营权。项目运行至今已三年，政企双方一直发挥着各自的优势，这一合作模式的优势日益显现。

（二）PPP模式的经验

1.PPP模式中政企合作的合作伙伴关系日益明确。一方面，回收处理餐厨废弃物是国内市政管理的新内容。国外有关餐厨废弃物处理的技术难以照搬，政府也很难自主研发、技术创新。另一方面，由于信息不对称等原因，政府很难了解到一般供应商的实际情况，不可能直接将项目下放。国内此类项目发展不顺利，上述两个原因不可避免。常州市政府的成功之处在于，从转变政府职能出发，改变政府在上、企业在下的上下级关系，从一开始就与维尔利公司建立起合作互助的伙伴关系，政府的责任意识和服务意识显著增强。

具体而言，常州市城管局通过应急工程统计实际运行数据，切实承担了可行性研究、环境评估、征地等有难度的工作，在整个过程中亲力亲为，责任落到实处，切实解决了企业的难题，为项目的实施打下了良好基础。维尔利公司也利用其在资金和技术方面的优势为政府排忧解难。双方尝试摸索方法和途径，进而了解、完善和检验技术，最终实现控制成本、合理定价。

2.合作过程充分体现风险共担的原则。对于餐厨废弃物处理PPP项目，由于项目产生仓促，准备不足，所以前期，在是否能够收集到足够数量的餐厨废弃物、是否能够保障销售和价格等方面，都存在很大的不确定性，上述因素构成了公司承接项目的经营风险。若政府要求企业独立承担该项目，势必会因难以评估的经营风险导致有技术的企业望而却步。

为妥善解决该问题，常州市政府创造性地提出了“先行先试”的概念，与维尔利公司在不订立合作协议的情况下先大胆尝试，政府做企业的坚强后盾，与企业共担风险。双方在为期一年的共同探索中，制定的实施细节和收费标准更合情合理，对风险控制机制也有了更明确的界定。前期一系列不成熟的准备和探索，都为项目日后的长期稳定发展提供了必要保障，惠及公众。

三、评价与展望

常州市餐厨废弃物处理PPP项目通过企业的有效运作，减少了政府的补助支出，提高了餐厨废弃物处理的效率，使消费者最大程度受益，可以说是一举多得。这种解决问题的思路，使企业体会到技术和经验需要与政府合作才能更好地发挥。而政府也充分认识到，与企业的合作关系应该向相互帮助的伙伴关系转化。像餐厨废弃物的问题，多种因素仍制约着行业发展，单靠政府引导或者单凭企业自身都是不够的，政府应当正视问题并规范政府行为，以有效避免可能的风险。

未来，餐厨废弃物处理的市场空间依然很大，可以借鉴常州市政府的解决思路，加强该领域PPP模式的合作，将政府职能与企业资源有效结合，提高政府的契约意识和服务意识，完善信息公开制度，筛选具有技术能力和责任意识的企业与之合作，最终实现共赢。

注释

{1}五部委下发关于组织推荐第二批餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点备选城市的通知[Z].中国资源综合利用，2012-5-25。

{2}周维娜.常州市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点研究[D].苏州：苏州大学，2013：9。

{3}张进锋，李晓慧，史东晓.常州市餐厨垃圾处理PPP项目的实践[J].中国财政，2014（9）：34。

作者简介：范倩羽（1993-），女，汉族，山东烟台人，就读于中国财政科学研究院，研究方向：审计。