阎良区小型水利工程产权制度改革探究

郑春

摘 要：小型水利工程产权制度改革是农村改革的重要内容之一，对促进城乡统筹协调发展具有重要的现实意义。以阎良区小型水利工程产权制度改革为目标，通过大量调研，积极探索新形势下该区小型水利工程产权制度改革思路和产权管理模式，旨在明晰工程产权、落实管护责任、保障建后效益，努力构建小型水利工程管护的长效机制，促进农村小型水利工程建得起、用得好。

关键词：农田水利工程；产权制度；管理模式

中图分类号：F323.213 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）33-0067-02

一、小型水利工程产权制度改革背景

长期以来，小型水利工程始终存在着重建轻管现象，一方面，国家大量投资小型水利工程建设，全力保障粮食生产安全、群众饮水安全和生态环境安全等诸多方面；另一方面，小型水利工程建后管护机制未能有效建立起来，使得小型水利工程建后管护责任缺失，从而大量出现了重复投资、投资浪费、设施效益难以全面发挥等不良现象[1]。因此，彻底扭转小型水利工程重建轻管现象，需要从小型水利工程所有权、管理权等方面入手，积极探索新形势下小型水利工程的产权制度改革问题。当前，小型水利工程产权制度改革是深化农村改革工作的重要内容之一，也是推进全社会改革工作的重要基础。

二、现状及存在的问题

农业发展基本现状。阎良，是西安市的一个远郊区，位于西安主城区东北方向，距西安城区50公里，总面积244.4平方公里，辖两镇5个街办共计80个行政村，总人口28.4万，其中农业人口16万，2015年全区农民人均纯收入达到18 572元，远远高于2015年陕西农村居民人均可支配收入8 689元。全区耕地面积24万亩，其中设施农业面积22.5万亩，有效灌溉面积21.6万亩，农业发展以瓜果蔬菜等设施农业发展为龙头，目前已是全国最大的早春优质甜瓜基地、国家级无公害蔬菜标准化生产基地、全市第一个10万亩设施农业板块基地。

小型水利工程现状。经2016年3月统计，截至2016年2月底，全区现有小型水利工程主要包括：农田灌溉机井？菖？菖眼、抽水泵站？菖？菖处、农村饮水安全工程？菖？菖处、小型水源水库1处，呈现出点多、量大、面广的特点，为促进城乡统筹协调发展和保障现代农业发展、粮食生产安全和农村群众用水安全发挥着重要的支撑作用。目前，全区小型水利工程管理模式主要由村组集体管理、农户自行管理两种，事实上部分工程已处于无人管理状态。管理模式的不同，宏观上经营性工程管理相对较好，而公益性工程管理相对较差。

存在的突出问题。纵观阎良区小型水利工程建后管护中存在的问题，最突出的问题有三个方面：

一是产权界定不清晰。产权问题是制约工程建后效益长期发挥的首要问题。工程到底归谁所有？从单个工程设施投资上分析，有的工程全部由国家各级财政投资，有的工程投资组成中由中、省、市、区县财政投资绝大部分，群众仅仅缴纳了少量自筹；从建后管理上分析，有的是村组集体安排专人管理，有的是由群众个人管理，有的是由受益农户组成的协会组织管理等。诸如此类情况，小型水利工程设施究竟是国家的、集体的，还是群众个人的，调查中大多数单位和群众都说不清，没有权威机构或人员予以明确界定设施产权。

二是管护责任主体不明确。小型水利设施绝大多数都位于田间地头或村外露天环境下，工程设施建成后必然要移交给当地村组、协会或群众进行管理使用。需要使用时农民群众只考虑使用，但因为管护不善、操作不当等原因造成渠道破损了、水泵烧坏了、管子漏水了等情况需要维修时，管理者没钱，甚至是不愿意出钱更换或维修，这样势必缩短各类设施使用寿命，工程效益就难以全面发挥，分析其实质就是工程设施的管护主体是谁并不明确。

三是管理经费不落实。多年来，阎良区有资金建但没有资金管的问题很普遍，這是该区小型水利工程多少年来始终未能解决的问题。一方面，阎良区级财政始终没有安排小型水利设施维修养护资金；另一方面，区级以上财政只是近年来安排有少量资金用于小型水利工程维修养护，但杯水车薪，资金缺口太大，现有维修养护资金远远解决不了该区各类小型水利工程维修养护的实际需要。

三、产权制度改革的思路与步骤

（一）基本思路

一是坚持权责明确，特别是以书证形式明晰所有权、确定管理权，保障使用权，搞活经营权，落实管护责任主体。二是结合阎良区实际情况，因地制宜推进改革，积极探索社会化和专业化的多种工程管理模式，促进设施管护效益得到充分发挥。三是建立各类设施维修养护投入机制，重点解决好各类设施运行管护经费的落实难题。四是加强组织领导，强化政府责任，建立奖惩分明、科学考核的工程管理监督机制，调动各方积极性，半年内全面完成小型水利工程产权制度改革，助推农村改革深入开展。对已完成改革任务且工程效益发挥正常的，原则上不做调整。

（二）实施步骤

1.对所有工程设施调查摸底，明晰工程建设信息及相关要素。按照逐乡镇、逐村组进行调查摸底的原则，对全区所有纳入改革范畴的小型水利工程进行全面调查和登记造册，为产权制度改革夯实基础[2]。条件具备时，可以建立全区小型水利工程信息管理系统平台，既将前期建设的工程设施纳入管理，也可将后期建设的工程设施进行录入，实现信息化管理全覆盖。

2.对所有登记在册的小型水利工程设施进行产权界定，经过媒体公示后予以确认。其中，包括无产权争议的和有产权争议的两种情况。

产权界定时，产权归属已明晰的工程，维持现有产权归属关系。产权归属不明晰的工程，产权界定坚持的原则包括五个方面：一是个人投资兴建的工程，产权归个人所有；二是社会资本投资兴建的工程，产权归投资者所有，或按投资者意愿确定产权归属；三是受益户共同出资兴建的工程，产权归受益户共同所有；四是以农村集体经济组织投入为主的工程，产权归农村集体经济组织所有；五是由中、省、市、区财政投资的部分，统称为国家投资。以国家投资为主兴建的工程，涉及公共安全的，原则上归区级人民政府或乡镇人民政府所有；对主要用于改善农村生产生活条件的，可归区级人民政府或乡镇人民政府所有，也可划分投资各方股权，或者无偿划给村组集体组织所有，具体情况由区人民政府或其授权的水务部门根据国家有关规定确定。

产权界定后，由区水务部门负责将产权界定情况同时在区级媒体、乡镇政府及相关村组村委会公示栏进行为期10个工作日的公示，自觉接受群众和社会各界监督。具体操作办法是，各村组的，只在本村组村委会公示；各乡镇的，只在本乡镇政府公示栏公示；全区所有的，在区级媒体上进行公示。

对产权关系一时难以厘清的，由水务部门代表政府牵头，联系有争议各方进行重点协调，力求快速厘清产权关系，厘清确有难度时作为遗留问题滞后处理。

对产权已经界定清楚的所有工程设施颁发产权证，明确工程所有权。公示期结束后，由区人民政府或区水务部门向明晰产权的工程所有者颁发工程所有权证书，载明工程所有者姓名及所有者所占投资股份份额、工程核心设施构成、工程使用功能、使用范围和年限、所有者的权利与义务等基本信息，工程的所有者，负责工程的运行管理。

针对所有者无力承担安全管理责任的工程，可以考虑将工程收归政府所有，也可以妥善分割工程的所有权和使用权，由区水务部门代表政府直接指定管理单位和人员为工程设施经营者，进一步落实工程管护主体和责任。

落实工程设施维修养护经费，建立稳定的管护经费保障机制。一是在积极争取上级部门投资工程设施维修养护经费的同时，加强与区级财政部门协调，严格落实2011年中央一号文件精神，落实土地出让收益的10%用于农田水利建设这一政策，保障区级财政投资中用于小型水利工程设施维修养护经费投入基本满足需要，逐步建立起区级财政投资机制，这是小型水利工程设施产权制度改革的核心任务之一，彻底扭转区级财政没有工程设施维修养护资金投入这一局面。二是按照“谁所有、谁负担”原则，管护经费原则上由工程产权所有者负责筹集，财政适当给予补助。对涉及有国家投资后所有权为集体拥有的水利设施，维修养护经费由财政投资予以解决；对所有权为个人的，完善“民办公助”“一事一议”，根据管护实效進行财政资金补助，具体补助标准与方式，由区财政与水务部门因地制宜予以确定。三是鼓励和动员社会机构或人员投入资金，满足公益性管护经费投入需要，其收益按照相应议定比例从经营效益中提成。

对基层管理人员进行务实培训。一是按照小型水利工程属性对全区各类设施进行分类，在分类基础上，安排技术人员对不同类型设施相应的管理人员进行务实培训，培训基于基础常识和实际操作两部分，培训结束后需要进行相应考试。基础常识部分采取现场回答的形式，实际操作部分采取现场实战考核的形式，由考核组进行考核后加权打分，成绩合格者颁发培训结业证书。二是对取得培训结业证书的，由财政安排的维修养护经费优先倾斜支持，进一步鼓励群众参与培训，科学经营管理。

建立健全工程设施管护制度。克服已往工程管护制度不够健全的现状，由区水务部门制定各类小型水利工程设施管护制度，由区人民政府发布执行，或由区水务部门发布执行，也可由区水务与财政部门联合发布执行。发布的范围为各乡镇及政府相关组成部门。在发布的同时，需要通过不同载体，形式多样地做好宣传工作，保障各项管护制度能够切实得到贯彻和落实，为各类工程设施效益的发挥保驾护航。