城市化过程中失地农民权益的法律保护

付浩星

摘要：从上个世纪70年代开始，随着城镇化速度加快，失地农民不断增加，失地农民的问题逐渐凸现出来，主要体现为失地农民的生产生活困难。农民的社会保障没有着落，现有的医疗和养老制度不能解决失地农民的保障问题，再加上失地农民就业受阻，①不仅使失地农民生活困难，而且使子女受教育问题成为其面临的新的危机。②失地农民问题不仅是法律问题，也不仅仅是法律可以解决的，需要综合多方面的手段与措施进行解决，但是从法律层面建立关于保障失地农民权益的法律措施是一个有效的突破口。

关键词：城市化；失地农民；合法权利；法律保障

一、城市化的基本内涵及在法律视野下失地农民的界定

（ 一） 城市化的基本内涵。城市化（urbanization），指的是“农村人口从农村向城市转移，由农民身份转变为市民身份，城市人口规模不断扩张，城市数量不断增加，城市用地不断向郊区扩张的过程。”③城市化是近代以来社会生活方式转变和人口迁徙的结果，它既包括城乡地域规模和人口比重的变化，也包括社会关系"经济发展方式和发展水平的变化，当然更包括价值观念的变化。城市化最突出的表象是农业人口的减少、非农业人口的增加。

（二）法律视野下失地农民的界定。失地农民意指失去土地的农民，而这里的土地不仅是地表某一地段包括地质、地貌、气候、水文、土壤、植被等多种自然要素在内的自然综合体，更重要的是附着在土地之上各种权力。根据我国现行法律的规定，农民对土地仅享有土地的经营权和受益权。因此定义失地农民不仅要包含土地这一物理载体，还应包括土地载体之上承载的相应权利，其中土地承包经营权负载的与主体有关的权利是其最核心的部分。失地农民是特殊历史时期的特殊产物，以前没有，长久以后可能也会消失，因此在定义特殊时期的特殊产物时，定义里应当包括该定义对象产生的特殊历史背景。

要对失地农民的概念进行全面的界定我们应先对其特征进行归纳，通过对失地农民产生的背景、实质、表现及症结等综合的理解，才可以得出合理的结论。可以归纳出以下特征：其一，户籍身份的限制，其户口必须为农民户籍，且在农村居住，而不包括城市居民在农村购置土地并生活的人。其二，失地农民是中国城市化工业化发展的必然结果。探讨失地农民问题必须突出中国城市化工业化的特殊的历史背景。其三，失地农民失去全部或大部分土地，从根本上已动摇其农民身份和务农职业。其四，失地农民在失地过程中有明显的被动性。其失地过程中的被动性是由于征地制度的缺陷和漏洞以及政府行政权力的不规范运作造成的。而因比较利益主动放弃责任田（抛荒、有偿或无偿转让）的失地，与因政府征地而失地有本质不同。前者有明显的主动性，后者则有明显的被动性。因而前者不属于“失地农民”的研究范围。其五，失地农民失去土地后身份和生活状态的不确定性。他们既不是农民也不是市民，游离于乡村和城市之间，从就业、社会保障到生活方式、人文素质等方面都是介于农民和市民之间，故有人称失地农民是一个农民到市民的“过渡群体”④，这就是我们之所以称其为特殊的社会群体的原因。其六，从权利构成看，失地农民的财产权利、基本生活保障的权利、就业机会的权利以及与土地相关的一系列相关权利均因失地而受到不同程度的损害和影响。

依据上述特征，从法学的角度对失地农民的界定应该是： 在工业化和城镇化发展过程中，出于公共利益和发展的需要，由于政府或者第三方主体的主动行为，而导致农民失去土地并难以维持其正常生活标准，核心是失去附着在土地上包括財产权利、就业权利、基本生活保障权以及与土地相关的一系列权利的一类特殊法律主体。

二、失地农民权益受损的成因及保护其权利的必要性

（一）造成失地农民权益受损的原因。失地农民本身是社会城市化进程中的必然产物，本身并不是问题也并不可怕，可怕的是由此暴露或带来的一系列有损失地农民权益的问题却得不到合理的解决，由此堆积形成的社会问题。要妥善解决好失地农民问题，就必须找出失地农民合法权益是基于什么原因而受到损害，方能对症下药。

1、权利主体不明。土地所有权多元化，所有者地位虚置。我国《宪法》规定，农村土地属于农民集体所有。在法律中，“农民集体所有”体现为三个方面：一是“村农民集体所有”；二是“村内两个以上农村集体经济组织的农民所有”；三是“乡（镇）农民集体所有”。物权法第59条第1款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”第60条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”因此，农村集体土地所有权的主体有三类：乡（镇）农民集体、村农民集体、村民小组。从实践中看，“农村集体”或“农民集体”只是一个没有法律人格意义的集合体，一个虚置的权利主体。

2、程序原因。物权法第43条规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”物权法虽规定征收集体所有的土地必须依照“法律规定”的程序进行，然而法律规定的“程序”究竟有哪些？现行法律、法规对此规定比较简单、粗糙，不够明确、清晰；土地征收程序在法律中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序；在确定征用补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的；在纠纷发生时，缺乏相应有效的救济程序，给违法批地用地、乱占滥用耕地等侵害农民权益者提供了可乘之机。

3、我国存在城乡二元化结构的体制障碍。城乡二元经济结构一般是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；相对于城市，农村人口众多等。⑤长期以来，我国实行的就是城乡有别的政策体系，对农村投入少，索取多，忽视农民利益，实施重城轻乡的二元社会福利保障制度、工农有别的金融信贷制度及城乡不同的文化教育制度等，农民遭受不平等待遇。而失地农民在失去土地这一基本生产资料后并没有被很好地纳入城市居民的管理范畴，相对于城市居民而言，他们就业门路狭窄、求学费用高昂、劳动保障欠缺，导致其就业权利、受教育权利和社会保障权利等等受到侵害。

4、社会保障体系不完善。我国实行城乡二元的管理结构，土地是国家赋予农民的生产资料，其不应替国家承担社会保障的职责，但是实际上土地一定程度上在农村充当了社会保障的作用。然而在城市化的进程中，由于土地征用情况的出现，以及在征用及补偿制度方面的缺陷，造成了失地农民既失去拥有土地而获得的基本生活保障，同时又因为其身份的限制而被排除在城镇居民社会保障体系之外。

5、失地农民自身原因。农民在失地后，由于受教育程度偏低，自身文化素质较低，缺乏必要的技能，在社会上的再就业竞争能力十分有限，处于劣势。加之大部分失地农民在意识上还不能很快转变，认为自己离开土地后什么都不会，也不愿意到劳动力市场去找工作，以悲观的心态面对社会，同时再就业过程中大多职业对体力的要求较高，从而导致相当一部分老、弱、病、残的失地农民闲赋在家，导致土地补偿款的利用率低，严重限制了他们的发展；还有部分失地农民过于观，高枕无忧的认为反正我现在是有钱，以后的事以后再说。

（二）保障失地农民权益的必要性。失地农民是城市化进程高速发展的造就者、参与者，应该享有权益。但是，由于各项法律制度不完善，从而导致失地农民应当享有的权益流失，所以，采取积极完善的措施保障失地农民权益迫在眉睫，具体表现在：

1、失地农民权益保护关系着社会安稳。城乡二元经济结构是我国失地农民问题产生的根源，随着我国城市化进程高速发展，由于征地导致的失地农民也越来越多，农民一旦失去土地将会成为社会发展的不稳定因素，农民失去土地又得不到应有的补偿不免就会出现与政府、开发商发生群体事件，所以，失地农民的生存问题已经直接影响到社会安稳和谐。

2、保障失地农民权益是加快城镇化进程的需要。虽然现在我国已经实现城镇化水平超过50%，但是目前我国的城镇化是低水平的，没有达到与其规模相适应的承载力，所以我国依旧是“农业国”。土地当然是农业和农民的最基本保障，有的地方打着城镇化的幌子，从农民手中拿得廉价的土地，侵犯农民利益，并使农民永久性失去土地，农民失去土地后，又不能成为真正的城市居民，享受城市居民保险政策，从而变成“三无”群体，这些现象都极易引起不稳定因素的增长。

3、失地农民权益保护是“三农”问题的解决途径。土地是农民最基本也是最重要的生产资料和获取利益、维持生存最基本的保障，是农民的命根子，是“三农”问题的核心。“三农”问题的有效解决，是一个重大的时代课题。破解“三农”问题，关键在于对农民权利的保护与救济。政府在征地这个问题上要树立以人为本的思想，把人民的利益包括失地农民的合法权益作为处理工作的出发点，妥善协调地方政府、村集体和失地农民的利益关系，应用市场经济的法则和手段而不是继续沿用计划经济时期的计划手段和行政手段来处理农地的征用问题，切实保障失地农民的合法权益。

4、失地农民权益保护是构建社会主义和谐社会的应有之义。我国是一个农业大国，农村经济能否发展，农民利益能否实现，农村社会能否稳定，直接关系国民经济的稳定和发展，直接影响建设社会主义和谐社会宏伟目标的实现。在我国实行工业化和城市化的背景下，能否对失地农民利益进行有效的维护，是农村和谐社会构建的重点也是难点。

三、失地农民权益保護的建议与制度建设

（一）加快对失地农民社会保障的立法。纵观发达国家的社会保障制度，几乎无一例外表现为其法制健全、立法完备。由此可见，有无完备的法律规范，是一个国家社会保障制度成熟与否的一个基本标志，只有体制、机制、法制“三制”健全完善，才能保证社会保障事业的顺利发展。加快立法，可为农村社会保障体系的健康发展提供适时的法律支持。失地农民社会保障制度的建设方向，应当是接轨城镇社保体系。各地制定政策必须以此为统一要求，在这一前提下，允许各地因地制宜，探索实践，推行符合当地实际的实施方案。实际操作中，既要做好与现行农村养老保障制度对接，又要考虑将来与城镇职工基本养老保险和其他社会保险相衔接；既要着眼未来建立新增失地农民的保障制度，又要兼顾过去遗留问题的合理解决；同时，还需注重研究基本养老保险、生活保障之间的转换，养老保险与医疗保险之间的衔接问题。

（二）修改完善现行《土地管理法》《土地管理法实施条例》。完善我国农村集体土地产权制度在《土地管理法》中明确农村土地集体所有权主体。建议农村土地集体所有权主体应彻底打破现在的“三级所有”的格局，按照《村民委员会组织法》第5条第3款“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的规定，由村民委员会作为农村土地集体所有权的主体。⑥此外，土地产权要明确公有产权、私有产权、集体产权等产权的概念、权益、地位及关系，不能用国有产权侵犯集体产权；由农民集体土地变为国家土地的过程，应是一个平等的财产权利交易过程。即使国家为了公共利益的需要征地也要参考市场标准给农民合理的补偿，并尽可能不动用强制征地权。要严格执行《村民委员会组织法》的有关规定，充分发挥村民委员会在征地过程中的组织、监督及管理职责，依法维护农民对土地的集体所有权和承包经营权。

（三）完善我国现行土地征用制度

1、建议修改现行有关征地方面的法律条款，明确“公共利益”的界定。尽管世界各国对公共利益的理解有所不同，但并非没有标准。在法国，公共征用的必要性须是“合法确定的”⑦如果行政机关公用征用不是为了公共利益目的，而是在公共利益的掩盖下满足其他行政上的利益或者个人利益需要时，这种征用即被认为不符合公用目的。对于非公益性的征地，给予农民谈判权和知情权，由用地者与农民自由交易，国家制定交易规则，并按照法律规定征收有关税收，以此来制衡某些地方政府受利益驱动而乱征地，有力地遏止征地过度的现象。这样就可以杜绝征地方面有可能出现的公私不分的混乱现象。

2、加强征用程序制约机制。程序是对实体权利保护和制约的有力工具，只有程序的公正才是真正的公正。因此在立法中应加强对程序的完善，这不仅有利于对权利人利益的保护，也更有利于国家土地征用制度的实施。具体地说，就是在立法中进一步完善国家征用土地中申请、审查、批准、公告的程序。尤其是在行使征用批准权力时，必须与集体土地所有权人及他项权利人进行协商，以尊重权利人的主体权。

3、确立公平的补偿制度。征用补偿通常不仅要包括相当于市场价格土地价值的土地征用费，还应包括对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失进行补偿的土地赔偿额。因此，建立土地的市场补偿制度和土地价格评估制度，应是法律解决补偿问题的有效途径。

（四）采取灵活多样的安置方式。政府应积极探索多种形式的安置办法， 应当将下列安置形式和失地农民自谋职业等安置形式有机地结合起来并将其纳入法制轨道，真正形成安置形式的合理化：货币安置；资股安置 ；住房安置等多种形式相结合。

（五）建立和完善失地农民社会保障制度。农民应享受与城市居民相同的社会保障制度，这不仅是由我国宪法所规定，而且也是农民其自身为社会发展所作的贡献"牺牲所决定的。为失地农民建立完善的社会保障制度，应根据各地的实际情况，制定出符合实际的社会保障制度。⑧如对于完全失地农民可强制其加入城镇居民养老保险体系； 对于部分失地农民，可酌情建立失地农民社会保障体系，同时还可鼓励失地农民参加商业保险等。

（六）完善法律援助机制， 培养失地农民的法律权益意识。“法律面前，人人平等”的宪法原则，首先要求所有公民一律平等的站在法律面前，享受应当享有的权利，承担应当承担的义务。为使社会化贫弱者能够不受经济困难的制约，应当完善法律援助制度，制定相关的配套法律援助措施。

从失去土地到融入城镇生活，失地农民可能会面临着拆迁中利益受损、创业和就业中的纠纷等一系列新问题的考验。由于知识文化水平的限制，当合法权利遭受侵犯时，他们迫切需要得到外界的帮助与支持。法律援助是社会弱者接近法律、实现其行政救济权的重要保障。因此，法律援助就成了失地农民社会保障中务必要考虑的项目。相关部门应当成立专门的失地农民法律援助机构，聘请专业的法学专家和律师，为失地农民提供免费、快捷、全方位的法律援助服务。同时，当地政府部门可以举办系列讲座或学习班，普及相关法律知识，增强失地农民的自我保护意识和能力，使其在自身权益受到侵害时，能够拿起法律武器保护自己。

失地农民法律权利的保护，不应仅仅是失地农民自己的事情，是牵一发而动全身的重要问题。它事关农村和社会稳定的大局。作为一个全面推进法治进程的国家，对失地农民法律权益的有效保护，既要靠制度，更要靠法律。因此，必须尽快建立全国统一的失地农民权利保护法律制度，以实现对失地农民的权益保护。进而实现社会主义现代化国家的健康发展，全面推进社会主义法治国家建设。

注释

①薛维然、孙放：《失地农民权益保障制度的完善》，《农业经济》2012年2期。

②周培萍：《我国失地农民的现状及对策研究》，《湖北函授大学学报》2010年2期

③百度百科：城市化，http：//baike.baidu.com/subview/102584/11098056.htm？fr=aladdin，2014年10月8日。

④吕勇著：《失地农民社会保障制度的现状与思考》，载《山东省农业管理干部学院学报》2005年第4期第37页。

⑤转引自马晓妹：《法律视野下的失地农民权益保护》，硕士学位论文，西南交通大学，2009年。

⑥张建飞.征地过程中農民权益的法律保护[J].法学杂志，2006（2）：81.

⑦〔美〕路易斯·亨金，阿尔伯特·J·罗森塔尔.宪政与权利[M].郑戈，赵晓力，强世功译.北京：生活·读书·新知三联书店，1996.156；157.

⑧吴静.城乡一体化进程中失地农民养老保障问题分析—基于制度适应的视角[J]商业时代，2010 （31） ：95.113。

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