保持“卓越性”大学艰难之途：融资危机下的美国大学科研资助博弈

杨九斌

摘 要：二战后，美国研究型大学已经成为美国基础研究的主力军。随着大学科研价值的凸显，联邦政府资助一度涌入大学，造就了二战后至20世纪70年代美国基础研究的“黄金期”。然而，20世纪70年代后，美国经济处于衰退期，联邦政府资助短缺，引发研究型大学的政治游说及融资危机。为此，受大学科研价值、利益集团的“游说”、大学融资困境及全球化竞争等的影响，围绕保持大学的“卓越性”以维持美国国际领袖地位，联邦政府、大学等利益团体展开了有关资助大学科研的博弈。

关键词：大学科研价值；融资困境；博弈；竞争力

中图分类号：G311 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2017）01-0065-07

一、大学科研价值的凸显

“战争使得世界开始苏醒，并欣赏学术科研的价值。” [1 ]战争敲醒了美国联邦政府对大学科研的重视，由于战时研究型大学科研在加速战争中的突出贡献，二战后美国基础领域科研中心已经转移至研究型大学，研究型大学在美国国家利益中扮演着越来越重要的角色，并成为国家优先资助之项。

在一、二战前，美国大学基本上处在教学型的发展阶段，大学的科研功能与角色，未引起政府、产业界乃至大学自身的重视（至1940年，美国只有十几所研究型大学，并且几乎未得到联邦政府的任何经济资助），所有对大学的投入都是基于完成大学的教学使命。从建国到20世纪20年代，美国在基础研究上一直依赖欧洲，在二战前，大学学术科研同样也未受到大学、学生及学生家长的重视，大学里的研讨会及博士项目非常少，大学主要精力是开设大量选修、课外课程以满足学生消费群体的五花八门的需求，很多大学学生刊物更是讥笑科研为“老学究” [2 ]。

而由于美国大学为美国赢得战争所做的重要贡献，战后联邦政府投入大量经费资助大学科研，使得研究型大学成为联邦政府资助的首要优先机构。随着雷达、固体火箭、原子弹等先进武器在二战取胜中的关键作用，当局者开始意识到研究型大学对国家的经济发展、安全保障至关重要，并于战后进入大学科研资助的行列。得益于半个多世纪联邦政府的大量科研投入，大学“成为每次横扫美国的重大社会变化的代言人和避雷针” [3 ]，无论是老牌的私立常青藤研究型大学抑或是新兴的公立研究型大学都成为美国提高经济竞争力、国防竞争力的主力，目前已经形成了诸如波士顿128 号公路、斯坦福大学硅谷以及北卡罗来纳研究三角等大学科研群，科研转化硕果累累。为了实现美国科技优势，战后联邦政府迅速提升大学资助额度，至20世纪80年代中旬，100所研究型大学获联邦科研经费占联邦高校科研经费的84%，20所主要研究型大学所获联邦科研经费占联邦高校科研经费的55% [4 ]。以二战后兴起的公立研究型大学的科研效益为例，便可见大学科研价值在经济发展中的作用。依据大学技术管理协会的统计显示，仅在2008年公立研究型大学的研究对经济相关方面的发展已产生了蝴蝶效应——新建358所公司，得到2 891个技术许可 [5 ]。

二、利益集团的“游说”

游说（lobbying）一词多为政治术语，高等教育界起初比较反感使用这一词。然而，当前使用这一词来形容大学与联邦科研资助的现状，已经成为普遍之事。大学参与政府游说的历史并不久，身居象牙塔，大学一度反对甚至极力排斥联邦政府的资助，特别是二战后，面对联邦资助所致的科研自由限制、科学研究呈现“军事”化时，不少大学教授联合反对大学对联邦科研基金的“全盘吸收”。早在1952年，面对来自联邦政府激增的科研经费，约翰·霍普金斯大学、联合学院、加州理工学院、密苏里大学、斯坦福大学、布朗大学、哥伦比亚大学以及哈佛大学组成蓝丝带委员会（blue-ribbon commission）发出联合声明：“我们相信联邦政府持续不断激增的经费资助对于大学（自治）而言是致命的，权利意味着控制。当控制加强，（高等教育）多样性将消失，在这样的（联邦政府）控制下，我们将听命于一个中心（联邦政府），而随之而来的恶果便是我们的高等教育自由特性将失去。” [6 ]

然而，自20世纪70年代以来，石油危机的蔓延致使研究型大学普遍面临财政危机，导致大量研究型大学加入游说华盛顿政府的行列。为了维持大量研究生及各类实验室的开支需求，大量私立研究型大学不得不加入游说华盛顿政府的行列。而国会在出于实现民主化等道德责任下，扮演着“拯救者”的角色，不论在何时对大学的科研资助仍然处在相对高的水平，当前联邦政府资助占大学科研经费总额度的50%左右。然而，在“赢者通吃”（winner-take-all contest）的规则下，各大学为了获得尽可能多的经费纷纷加入游说大军的行列。在游说形式上，有联合游说及独立游说两大形式。

1. 联合游说——教育协会联盟游说

在美国高等教育界，以组团形式参与联邦政府政策游说就是所谓的“联合”集体游说，这一游说形式主要以谋求共同体的共同利益而结盟，以扩大游说力量。据统计从1956—1996年，设置在华盛顿的高等协会就增加了5倍，从44个增加至221个 [7 ]。其中影响最大的是所谓的“六大联盟”——美国教育委员会（The American Council on Education ，简称ACE）、美国大学协会（Association of American Universities，简称AAU）、美国社区学院联合会（American Association of Community Colleges，简称AACC）、全美独立学院与大学联合会（National Association of Independent Colleges and Universities，简称NAICU）、美国公立大学与贈地学院联合会（Association of Public and Land-grant Universities，简称APLU）、美国州立学院与大学联合会（American Association of State Colleges and Universities，简称AASCU）。其中美国教育协会是“联合体中的联合体”，即处于高等教育各协会体制之首。

AAU作为研究型大学的精英集中之地，是当前美国研究型大学游说联邦政府最为重要的联合游说机构。截至2013年，该协会共有会员62名，均为顶尖级研究型大学，其中公立研究型大学34所，私立研究型大学26所，2所加拿大大学，内设联邦关系委员会（Council on Federal Relations）处理联邦政府的科研经费分配、科研利益与学术自由的协调等科研政策事务。目前，联邦政府的60%学术科研经费都主要分配在AAU成员高校中。

AAU成立于1900年，起初主要任务是为了提高美国大学的学历“含金量”，整顿文凭泛滥的现象，加强大学办学资质的认证，附带规范学术研究的前沿性及研究能力，以缩小与欧洲大陆国家大学之间的科研差距，以获得欧洲老牌大学的学术尊重，扭转老牌欧洲大学对于美国大学的不屑之声。经过二战的洗礼，在美国研究型大学成为世界“中心”后，该机构的核心任务发生转向，主要关注政府的研究型大学科研政策，其在影响联邦科研政策的制定中有着举足轻重的作用。二战前，基于学术团体的天职——保护学术自由以免学术研究受制于政治，AAU尽量与政府部门保持距离，很少参与联邦事务，在很长一段时间内主要以学术提议的形式对国会提出若干政策建议。

二战期间，AAU及其成员在为美国赢得战争的胜利中做出了突出贡献，战后，为了集中发展美国学术科研，联邦政府延续战时的科研制度，通过国家科学基金、海军研究办公室、卫生研究院等资助机构不断加大对于研究型大学的科研资助。不断递增的巨额经费，使得AAU与联邦政府之间形成了复杂的利益链条。然而，直到1977年，AAU在游说联邦政府中仍处于被动状态。1977年，联邦政府给予大学竞争性经费不断增加，为了会员的利益，AAU以协会主席的名字命名其华盛顿联邦办事处，由此揭开了大规模游说联邦的序幕，开始大量游说参议院及众议院拨款委员会等相关利益部门。1978年，AAU专门设立了一名联邦关系事务董事，且聘用一名全职人员专门处理与联邦政府科研等政策相关事务 [8 ]，2005年，该机构仅游说联邦政府的开支就达9万美元 [9 ]。

2. 独立游说

为了弥补在协会集体游说中未满足的个体特殊利益，独立游说悄然兴起于美国各研究型大学。一般而言，独立的个体游说大致可以分为“局内人”游说和“局外人”游说两类。局内人游说指的是大学为了获得更多研究经费而指派或是雇佣专职人员（校内）参与到联邦科研等相关政策的游说中。

大学局内人参与联邦游说兴起于1970年，在随后的15年，多数研究型大学都在华盛顿设置了联邦关系事务办事处。1994年的一项针对大学校长有关其大学是否在华盛顿设有全职或是兼职人员的调查中，5%的受访者承认他们有上述行为。其中，3%的受访者承认他们在华盛顿政府中有全职说客，1%的受访者则认为其学校在华盛顿政府中既有全职人员也有兼职人员 [7 ]。私立学校作为美国现代学术科研的前沿，最早使用这类游说形式，如哈佛大学、麻省理工学院、斯坦福大学等，随后，一批实力雄厚的公立研究型大学也不断加入到此类游說中。值得一提的是，在游说过程中，华盛顿政府官员通常成为多个学校的利益“代言人”。

另外研究型大学也纷纷挥金雇佣专业游说机构等“局外人”以其专业能力或政治人脉资源（游说人员多为前政客），对政治候选人等利益团体进行游说。这些“局外人”多为活跃于华盛顿地区的营利性游说公司，往往被称之为“雇佣枪手”（hired guns），如肯尼思·施洛斯伯格（Schlossberg）和杰拉尔德·卡西迪（Cassidy）游说公司。游说公司兴起于20世纪70年代，为了确保塔夫茨大学营养和抗衰老中心获得科研资金，时任校长朗·迈耶聘请了两名前参议院助理充当说客——肯尼思和杰拉尔德游说议员，并帮助该校如愿获得了这部分资金。此后，随着联邦政府科研经费的竞争性加剧，在20世纪80年代后，类似的游说公司层出不穷 [10 ]。

依据美国民间监督机构“公开秘密”在其网站上公布的数据显示，2011年，名列联邦研究经费前25名的院校中的半数，都在游说中花费了巨额开销（游说开销包括支付给游说机构的直接支出费用以及给予政治利益团体的竞选捐赠等间接支出费用）（见表1） [11 ]。

三、融资困境

市场经济繁荣与教育发展有着紧密的关系，在美国，大学与其他商品一样是受市场规律支配的 [12 ]，美国高等教育的蓬勃发展得益于美国蓬勃发展的经济。然而，在经济的困境下，政府却难以反过来继续支持成本高昂的大学科学研究。州政府不断削减的高等教育财政预算，使得公立研究型大学科研经费捉襟见肘。与此同时，私立研究型大学处境也很艰难，经济危机导致其所获捐助大大缩水。而社会捐赠收益原本就不富足的公立研究型大学在经济危机的打击下，更是扩大了对于联邦政府研究经费的需要。为此，面临融资困境的美国研究型大学，开始齐头转向联邦政府这个“大客户”。

19世纪下半叶以来，美国高等教育的蓬勃发展得益于大量资本（公共资本与私人捐赠）的慷慨投入。二战后，大学科学研究专业能力的显现，使得大学科研的资助主体发生了逆转，联邦政府取代了州政府，成为研究型大学科研的主要资助者。20世纪70年代以来州及地方政府对大学的科研资助额占大学科研总额的比例一直徘徊于10%（见图1）。

20世纪70年代以来，全美各州经济的持续疲软，政府对于公立大学的经费投入持续萎缩，导致以依靠公立经费发展的公立大学，缺失“慷慨”的经费而出现融资困境，在这样的局面下联邦资助对于公立大学的重要性更加明显。州政府资助额度占公立大学总预算的比例由1979年的50%降至2000年的35% [13 ]。由于经济的持续疲软，2001年以来，随着纳税人对公立大学问责的加强及州政府财政收入的拮据，政府对于公立大学的投入额下降得更加严重，教育拨款往往难以成为政府优先的施政要义，而让步于医疗及监狱等公共事业。

目前，美国失业率仍然高居不下（2011年数据是9%），经济仍然处于疲软的复苏阶段。2011年前两季度，美国经济增长率也才分别为0.4%、1.3% [14 ]。在此背景下州政府公共税收（个人所得税、营业税、企业所得税）和地方政府的房产税收也停滞不前，难以提高教育支出。自本次经济危机以来，美国49个州（除阿拉斯加州）对公立大学的投入呈负增长趋势，创历史新低。依据美国科学基金会2012年统计报告，2002—2010年，州政府对公立研究大学的资助已经削减了20%（以恒定美元计算），加上通货膨胀，2002—2010年，州政府在美国前101名公立研究型大学的资助中下降了10%，即四分之三的研究型大学面临着州政府资助的萎缩 [15 ]。

受经济危机的影响，私立研究型大学的科研收入也面临着艰难的考验，特别是社会捐赠，导致其科研收入也不容乐观。20世纪上半叶以来，捐赠在美国研究型大学的科学研究中扮演重要角色，尤其在大学社会科学研究的资助上，社会捐赠成为先驱与资助主力。自20世纪下半叶开始，社会捐赠成为与政府、大学及产业界并行的为科学研究提供资助的四大渠道之一。至2002年，全美一共有56 000家基金会，在这些基金会当中，卡内基基金会、洛克菲勒基金会、福特基金会、斯隆基金会、帕卡德基金会以及其他的一些基金会都在不同程度上影响了战后美国研究型大学的科学发展。尤其是福特基金会，从1950年开始，它就取代了卡内基基金会和洛克菲勒基金会在20世纪上半叶的地位，成为美国研究型大学的主要资助者 [16 ]。伴随着基金会的日益发展，捐赠收入占据私立研究型大学运营预算的比例也越来越重要，如当前捐赠就占哈佛大学总运营预算的35%，在其他私立研究型大学，捐赠同样构成了大学运营的主要部分。

经济盛世造就了美国难以匹敌的捐赠规模，反过来，经济危机又在很大程度上导致了私立研究型大学捐赠收入的“寒冰”，经济危机下美国高等教育面临着捐赠受损的困境，就连拥有医学院——这一大学收入非常重要的来源——的研究型大学也难逃这种厄运。2008年以来“十大”捐赠收入研究型大学（七所私立研究型大学）都面临着捐赠缩水的问题，其中哈佛大学的捐赠受到最大的冲击，2008—2009年间，哈佛大学捐赠市值缩水了30%，麻省理工学院同样缩水了21% [17 ]。与此同时，至2009年第一季度，大学捐赠基金同样在金融危机中遭受了严重打击，普林斯顿大学损失了11%、耶鲁大学损失了13.4%、哈佛大学损失了22% [18 ]，私立大学捐赠基金平均损失了22.5%，总投资至少损失了945亿美元（见图2） [19 ]。为此，捐赠经费的上涨受限，加上原本来自州及地方政府的科研经费就较少而大学科研支出又日益增加，私立研究型大学入不敷出，大学科研则受到巨大的影响。

为了平衡开支，私立研究型大学纷纷采取各种节流措施。普林斯顿大学计划推迟重大建设项目并减少加薪幅度。普林斯顿大学执行副校长马克·博斯坦（Mark Burstein）无奈说道：“我们要在资源（收入）和开支有恰当的平衡。”斯坦福大学则通过削减薪水、裁员开启了节流之道，斯坦福大学教务长约翰（John Etchemendy）在一封致员工的信中透露，大学在未来两年将可能不得不削减包括教职员工的工资和日常运营成本在内的1亿美元的普通基金，裁员是不可避免的 [20 ]。然而，这些对保持科研能力、培养科研储备人才无疑是难以承受之重。显然，基于维持科研领袖位置所需，联邦政府势必将扩大其在这类研究型大学中的资助角色。

为此，面对捐赠经费紧缩、学费上调空间小、州政府经费拨款持续下滑及研究型大学科研日益扩大开支的局面，美国联邦政府基于保持国家经济竞争力与创新能力将继续加大对于研究型大学的资助。二战后，在面对美国教育面临巨大财政危机时，杜鲁门曾说：“这是令人痛心的，任何一个州如果在教育上有不充分的现象，全国就要受到损失。联邦政府有责任提供财政援助来应对这个危机。” [21 ]

四、国际竞争的影响

二战后，国际竞争主题不断更改，但是，美国联邦政府资助大学科研的热情却未更改，为了确保超级大国的地位，保持领先的竞争力，美国历来竭力提高科研经费。在二战后至冷战期间，美国政府科研主要是基于意识形态竞争，不断扩大联邦对研究型大学，特别是涉及国防研究领域方面的科研资助；而后，随着1991年苏联解体，东欧剧变，美国资助科研的出发点也旋即发生转变，由意识形态竞争转变为与西欧、日本等新兴资本主义国家之间的经济竞争，时至今日美国政府的科研主要以经济竞争为导向（当然国防竞争仍然是联邦政府资助大学科研的主要影响因素之一）。

如前所述，美国大学科研在二战前属于不入流之角色（与传统欧洲研究型大学相比较），遭到欧洲大陆国家的蔑视。而二战后，美国大学的科研竞争力得到质的提升，从二战前的边缘地位，上升至世界学术中心。战争时期，美国作为非主要战场，拥有相对安全的社会环境，特别是在战争初期，美国持有的中立态度使美国拥有了极大的和平环境，加之，美国政府为了实现对苏联的抗衡，不断吸收高科技、高学历人才。二战期间，纳粹德国实行的反犹太主义，促使3 000多名欧洲的著名科学家到美国落户，其中包括德国科学家爱因斯坦、著名的火箭专家布劳恩、意大利的物理学家恩里科·费米等，加入美国研究型大学，大大增强了美国大学的科研实力。在二战前夕和战争期间，为了研制原子弹，美国动员了几千名专家，其中大多數是这些从德、意等国逃亡至美国的欧洲科学家。20世纪60年代，为了实现阿波罗登月计划，美国动员的50万科研人员，其中就有不少移民 [22 ]。

20世纪80年代后，世界进入全球化时代，经济竞争代替了国防竞争，国际间的竞争愈演愈烈，从起初的商贸竞争，已经扩展至教育领域。特别是20世纪90年代，世界走向知识经济时代后，教育、尖端知识的竞争显得尤为重要。犹如托马斯·弗里德曼在《世界是平的》中所说：“孩子，去做你的作业，别忘了中国人或印度人正对你的工作岗位虎视眈眈。” [23 ]在知识经济时代，研究型大学的科研与社会服务职能不断被放大，肩负着多重使命，已经成为维持美国创新力、保障美国国土安全、繁荣美国经济的命脉。

為此，虽然受到经济疲软、海外战争、医疗卫生开支剧增等因素的影响，美国联邦政府一直成为研究型大学的资助主力军。二战后，联邦政府对于大学的科研投入，平均占大学科研总额的60%，至2001年，联邦政府对大学的竞争性学术科研经费投入就超过150亿美元，另外还有17亿美元的非竞争性学术专款 [10 ]。以2009年奥巴马政府颁布的经济复苏法（AARA）为例，该法案给予大学的7 670亿美元经费补贴，这避免大学出现极端财政赤字困境起到一定的作用，其中包含至少530亿美元的科学研究预算，大部分用于研究型大学科学研究。以受到创伤最为严重的加州公立大学系统为例，目前已经获得7.16亿美元的刺激性经费，暂时缓解了其10亿美元的赤字缺口 [24 ]。不幸的是，受经济衰退的不利影响，21世纪以来美国政府在资助大学科研的排名中一直处在较低位置。2000年美国在前30名政府资助大学科研国家中排名第18位，而2008年则跌至低端，排名第22位（见图3） [25 ]。

与此同时，亚洲国家，如我国和印度政府则不断加大对于高校的科研投入。这十年间全球的科研资助呈上升趋势，但是，美国在科研上的研发费用占世界科研经费总额却下降了七个百分点，从2002年的38%，下降至2011年的31%，而中国的科研基金则从2007的22%上升至2009年的28% [15 ]。

五、余 论

二战后，随着研究型大学的重要性的确定，无论从美国英雄主义道德情怀，还是维护国家利益的角度上而言，美国联邦政府势必加大对于研究型大学的科研投入。虽然宪法未规定教育权属于联邦政府，但是宪法中对于国会在促进科学进步中责任的陈述（“国会需要”通过确保作者或发明者对他们各自的著作和发明的独占权……促进科学进步）则给了联邦政府资助大学科研的合法性。再者，大学加大游说的力度更是使得联邦政府无法忽视对于研究型大学的科研资助。

总而言之，二战以来，联邦政府与大学之间的学术科研伙伴关系得到不断巩固。科学在促进知识发展中获得惊人的成功，政府扩大科研投入力度。但是，夹杂着学术游说、联邦科研资助计划性等学术政治性问题，使得当前美国大学科研并未回归到布什报告的简单信仰，即通过同行评价，选择具有重要研究的意义的基础研究课题并资助之。然而，科研项目的关键抉择权力来自项目计划者、科学管理人员以及选举和任命的官员而非之前布什所呼吁的学术同行，科学已经远离了布什曾希望的模式，不断将翅膀飞向中心舞台——国会山。为此，大学卓越性难以完整体现。由此，平衡学术研究的自由之要义与政府科研价值的实利性之需要，应当成为美国联邦政府资助大学科研的一个主要研究议题，只有当联邦政府资助不干涉大学科研自主性之时，方才能够发挥美国科研资助体系的优势，保持“卓越性”大学之位，不断成为世界教育的楷模。

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