我国政策性融资担保模式创新探究——以安徽省为例

鲍睿宁，舒家先

（安徽财经大学 金融学院，安徽 蚌埠 233030）

我国政策性融资担保模式创新探究
——以安徽省为例

鲍睿宁，舒家先

（安徽财经大学 金融学院，安徽 蚌埠 233030）

政策性融资担保是小微企业增信和融资的重要手段.针对我国政策性融资担保功能十分弱化的状况，安徽省创新实施的政策性融资担保模式在全国得到了很好的推介.但是,安徽省政策性融资担保创新模式在实施中也存在一些不足，需要我国从准公共产品和市场失灵等理论出发，切实加强顶层设计，健全政策性融资担保体系，完善政策性融资担保法人治理和合作机制，加强政策性融资担保监督考核，推动安徽省政策性融资担保创新模式上升到国家模式，以更好地发挥我国政策性融资担保的功能作用.

小微企业；融资难；准公共产品；政策性融资担保；创新模式

1 引言和文献回顾

我国小微企业数量众多，在推动大众创业和万众创新、促进经济转型升级、增加社会就业和国家税收等方面发挥着独特的作用，成为我国经济发展的重要支柱.但是，2014年以来，面对经济新常态，小微企业融资难问题十分突出，成为社会各界共同研究探讨的一个热点问题.

为了破解小微企业融资难题，世界各国普遍采用融资担保这种金融支持手段，帮助小微企业增信和融资.但是，在政府是否应该出资实行政策性融资担保上，国内外学者存在较大分歧.Mishkin（1998）、Lelarge（2008））和林毅夫（2001）、董彦岭（2003）等学者认为，政策性融资担保违背了市场运行机制，容易减弱小微企业加强成本控制和风险防控的内在动力，诱发小微企业投资风险偏好，进而引发金融风险转嫁变成政府财政风险.Stiglitz (1997)、Benavente(2006)和张利胜（2001）、贾康（2003）等基于准公共产品、市场失灵等理论和实例分析，认为应大力推进政策性融资担保.受此影响，虽然我国1993年就推进政策性融资担保体系建设，但政策性融资担保定位一直不够清晰，机构不断弱化，功能作用没有得到充分发挥.

近些年来，在美国、日本等西方市场经济十分发达的国家，政策性融资担保已经在融资担保体系中占居主导地位.从我国来看，国务院多次部署研究加快融资担保行业改革发展，大力发展政府支持的融资担保机构.理论界也再次掀起政策性融资担保的研究，文政（2014）提出新常态下政策性融资担保要逆周期运行，陈秋明（2014）提出要从法律上明确政策性融资担保的功能定位，李庚南（2015）提出融资担保要向政策性回归，等等.在实践层面，许多地方都在积极探索，安徽省创新实施的政策性融资担保模式别具特色，被国务院融资性担保业务监管部际联席会议发文在全国广泛推介.归纳这些研究和实践成果可以发现，目前国内的研究主要还是集中在政策性融资担保的理论层面，对政策性融资担保具体模式的研究并不多，而安徽省政策性融资担保创新模式只是一省做法，站在国家角度还需要在理论支撑、宏观政策和具体运作等方面充实完善.

基于以上分析，本文试图对在全国推介的安徽省政策性融资担保创新模式进行实证分析，提出完善对策建议，既从理论上弥补研究的短板，也推动安徽政策性融资担保创新模式上升为国家模式，并在实践中得到更好地运用和发展.

2 安徽省政策性融资担保创新模式运作特点

按照国家先行先试的要求，2013年以来，安徽省坚持政府主导，强化财政支持，创新体制机制，形成了富有特色的“安徽省政策性融资担保创新模式”，在全国具有很强的代表性.该创新模式运作特点主要体现在五个方面：

2.1 构建政策性融资担保体系

安徽省财政连续5年每年安排11亿元专项资金，带动市县财政等比例足额配套，充实各地政策性融资担保机构国有资本金.同时，省财政自2013年起连续4年共安排80亿元资金通过省政策性融资担保机构（省担保集团）注资参股市（县、区）政策性融资担保机构.省财政还出台一系列扶持政策，多次向省担保集团增资，并推动市县政策性融资担保机构加入省担保集团再担保业务合作，逐步建立起以省担保集团为龙头、以股权为纽带、以业务为抓手的全省政策性融资担保和再担保体系，进一步增强全省政策性融资担保机构的整体实力.

2.2 明确政策性融资担保业务要求

安徽省对政策性融资担保机构的服务对象、担保额度和担保费率等作出了明确的规定.在服务对象上，坚持扶小微，要求政策性融资担保机构主要以服务小微企业为主，其中市级小微企业融资担保户数所占比重要达到70%以上、县级小微企业融资担保户数所占比重要达到90%以上.在担保额度上，坚持广覆盖，限定政策性融资担保机构给单户小微企业融资担保余额在500万元以下、最高不得超过2000万元.在担保费率上，坚持低费率，要求年化担保费率不得超过1.5%，2016年6月又降到1.2%以下.

2.3 创新政策性融资担保合作机制

安徽省推进省担保集团代表全省政策性融资担保体系，与省级银行对接，将原先基层单个担保机构与银行基层网点“点对点”的合作改为“体系与体系”的合作，实现了担保机构的抱团增信.对于小微企业发生的担保贷款风险代偿，安徽省改变由融资担保机构全额承担代偿风险、政府给予补贴的传统做法，建立“4321”新型政银担合作机制，由承办的政策性融资担保机构、省再担保机构、合作银行和当地政府各承担40%、30%、20%、10%的风险代偿责任，着力推动风险共担、合作共赢.

2.4 做实政策性融资担保风险补偿基金

在中央财政的支持下，安徽省首度建立5亿元的政策性融资担保风险补偿基金，并明确了政策性融资担保风险补偿基金来源方式.除了从政策性风险补偿基金收益中按比例提取之外，安徽省要求各个政策性融资担保机构要足额计提未到期责任准备金、担保赔偿准备金，并加大担保不良资产清收和追偿力度，降低流动性风险.安徽省还要求各级政府要根据政策性融资担保业务规模及分担比例从财政预算安排中持续补充风险补偿基金，确保本级承担的代偿资金及时足额到位.

2.5 开展政策性融资担保绩效考核

安徽省相继制定出台省担保集团及市县政策性融资担保机构绩效考核办法，建立以政策性融资担保功能发挥和风险防控为核心指标的政策性融资担保机构绩效考核评价体系，对扶持小微企业数量、放大倍数、担保费率和风险防控等进行考核评价.安徽省还将政策性融资担保政银担合作情况纳入对各级政府、银行支持地方经济发展的考核体系，以充分发挥担保资源的使用效益.

3 安徽省政策性融资担保创新模式实施效应及存在的问题

从前面的可以看出，安徽政策性融资担保创新模式开创了全国的先河，取得了可喜的成效，但是在实施过程中也存在一些不足和制约因素.主要表现在以下四个方面.

3.1 政策性功能作用有效发挥，但中央顶层设计不足

安徽省政策性融资担保创新模式有效增加了受保小微企业贷款获得率和营业利润、税收以及就业.据初步统计，2016年底安徽省政策性融资担保机构在保余额达到1400多亿元，年均降低融资成本10多亿元，大大提振了小微企业发展信心和发展活力，也直接推动了供给侧结构性改革，加快了安徽经济发展步伐.但是，安徽省政策性融资担保创新模式涉及到政策性融资担保机构的性质问题，这就需要国家在法律法规层面上予以明确.安徽省一些基层政策性融资担保机构对国家层面的法律法规缺失心存顾虑，难免在执行政策性融资担保业务要求时有所偏离.

3.2 财政支持效应不断提升，但可持续性保障不够明确

安徽省属于发展相对落后的省份，政府财力十分紧张，但省财政不断加大支持力度，确保了政策性融资担保创新模式的有效实施，也改变了财政资金传统支持方式，实现了财政手段与金融杠杆的有效结合，探索出财政资金支持小微企业发展的新路子，有效起到了“四两拨千斤”的放大效应.不过，省财政资金支持是否长久、各市县财政配套是否持续落实到位，各家政策性融资担保机构担心这只是政府的一种短期行为，无疑弱化了担保机构开展政策性融资担保业务的积极性和主动性.

3.3 担保机构能力持续增强，但发展不平衡性较为明显

经过安徽省财政几年的不断注资，全省准入的130多家政策性融资担保机构资本规模不断壮大，净资产增加了2倍多，但是各自规模差距较大.仅从县域政策性融资担保机构净资产来看，最高的与最低的净资产相差十多倍，绝大部分县域政策性融资担保机构净资产不到3亿元.尤其是由于组建时间不长、金融市场地位不高等因素，不少政策性融资担保机构人员较为年轻，高层次人才十分短缺，内部经营管理不够完善，防范担保代偿风险能力亟待加强.

3.4 新型政银担合作关系初步构建，但稳定性有待提高

安徽省政策性融资担保创新模式特别是“4321”新型风险分担机制，形成了政府、银行、政策性融资担保公司三方共同服务小微企业的合作机制，较好地增强了银行合作的信心，吸引全省130多家银行加入到政银担合作中，从而建立起优势互补、风险共管、共赢多赢的新型合作关系.但是，受融资担保政策性与银行资本趋利性目标和经营方式差异等的影响，特别是银行内部风险管控的影响，基层合作银行仍然偏重与大企业合作，对承接单笔量少、信息透明度不高、程序复杂、获利不多的政策性融资担保贷款具体业务十分谨慎.

4 完善安徽省政策性融资担保创新模式的对策建议

安徽省政策性融资担保创新模式在实施中存在的问题，都是改革发展中遇到的新的问题.解决这些问题，既需要各地在推介中完善，但更需要从国家层面发力，最终将安徽省政策性融资担保创新模式上升构建成“功能清晰、法治完备、体系完整、机制完善、运作高效、监管有力”的国家新模式，充分发挥出政策性融资担保在破解我国小微企业融资难题、推动大众创新和万众创业、促进经济持续健康发展中的功能作用.

4.1 强化政策性融资担保顶层设计

国家要从准公共产品、市场失灵等理论出发，明确限定政策性融资担保和商业性融资担保的区别，规定政策性融资担保机构是为实现政府政策性目标、不以营利为目的、专司从事小微企业等弱质性产业融资担保的专门机构，真正将政策性融资担保机构的职责回归到政策性融资担保业务上来.同时，要抓紧研究制定《政策性融资担保机构管理暂行条例》，出台相关管理制度，为政策性融资担保提供法治保障.

4.2 健全分级政策性融资担保体系

国家财政要注资建立国家融资担保基金，推动建立中央级政策性融资担保机构，并要求地方财政安排资金补充壮大地方政策性融资担保机构资本金规模.要改革财政支持小微企业专项资金投入和使用方式，建立健全政策性融资担保机构资本金补充和风险代偿补偿长效机制.要在合理划分各级财政职责定位的同时，完善转移支付等政策举措，推动各地政策性融资担保机构均衡发展.要理顺各级政策性融资担保机构组织和业务关系，着力健全全国统一完整的政策性融资担保和再担保体系.

4.3 完善政策性融资担保法人治理机制

政策性融资担保机构要按照国家的功能定位要求，认真贯彻落实政策性融资担保机构管理规定，将业务完全聚焦到服务小微企业上来，进一步健全内部各项管理制度，在体现政策性要求的同时，建立以市场化为导向的经营管理机制、风险防控机制和激励约束机制，切实提高自身市场化运作和规范管理水平.政策性融资担保机构要把加强人才队伍建设摆在重要位置，大力开展人才引进，全面加强人员培训，尽快建立一支精干过硬的专业队伍，不断增强政策性融资担保机构的担保能力.

4.4 完善政策性融资担保合作机制

要加快建立全国联网的小微企业综合信息共享平台和政策性融资担保信息披露与信用公示平台，推动政策性融资担保机构与银行信息的互通互联，增强银行参与合作的信心.要丰富政策性融资担保合作金融产品，推动政策性融资担保合作扩面提量，调动银行参与合作积极性.要进一步拓宽政策性融资担保合作主体，建立健全政府、银行、担保以及保险、质押等机构共同参与的风险分担和风险防控联控合作机制，落实工商、公安等部门开展违约客户追偿配合机制，最大限度降低政策性融资担保风险损失.

4.5 加强政策性融资担保监督考核

要顺应政策性融资担保发展新的要求，改“联席会议”松散型的监管为“专业性”的监管，赋予银监会和财政部共同承担政策性融资担保监管职责，银监会主要负责政策性融资担保机构业务监管，财政部主要履行出资人监管.要进一步完善监管制度，创新监管方式，推动政策性融资担保监管走向日常化、制度化和规范化.要建立健全政策性融资担保绩效考核评价体系，完善政策性融资担保风险预警和应急机制，切实防范担保风险，促进政策性融资担保业务持续健康发展.

〔1〕陈秋明.我国政策性担保公司功能定位的法律思考[J].法律适用，2011（7）：43-46.

〔2〕李庚南.政策性担保真正回归还须完善机制配套[J].中国农村金融，2015（18）：23-24.

〔3〕陆宇锋，张智勤.强化中小企业政策性融资担保机制研究[J].金融监管研究，2015（12）：89-103.

〔4〕刘兴亚.融资担保模式探索—以安徽为例[J].中国金融，2015（20）：91-93.

F832

A

1673-260X（2017）03-0089-03

2016-11-17

安徽财经大学2016年社会实践项目和科研创新基金项目（XSKY1662）