政府和社会资本合作（PPP）项目融资研究

河南省财政厅监督检查四处 刘宝全

政府和社会资本合作（PPP）项目融资研究

河南省财政厅监督检查四处 刘宝全

PPP项目融资可以让私人部门参与融资，加快项目进程；可以加快现有资产货币化的进程；可以节约时间和成本；可以提高生命周期效率和工程质量；也可以合理规避一些潜在的项目风险。与此同时PPP项目中也存在着公共控制和项目灵活性下降、将公共开支变成私人利润、减少未来公共开支、增多环境和劳务等潜在问题。基于此，本文针对政府和社会资本合作（PPP）项目融资进行研究，以期对我国的政府和社会资本合作（PPP）项目融资有所帮助。

政府和社会资本 PPP项目融资 资本合作

一、PPP融资模式发展和意义

Public-Private Partnerships简写是PPP，翻译成国语的意思是“公私合伙制”，指的是公共部门和私人部门之间形成的一种合作伙伴关系，提供公共产品或者服务的一种方式。PPP特许经营模式，最早是20世纪80年代初在英国出现的。这是一种比较前沿的投融资模式，出现之后，许多城市都将它应用于许多项目，而且其应用模式可以灵活组合成多种。PPP模式中相较于传统的公共事业提供方式，其优势更加明显，这也使其自上世纪80年代以来，这种融资模式已经在多个国家中被广泛应用，也成为国家基础设施建设和推动城市发展的有效方法。

二、PPP模式的分类

外包类PPP项目通常都是由政府投资，私人部门在其中承包一个或者多个项目，通过这种方式所来完成对社会基础设施的建设，或者提供相应的公共服务，并且由政府来承担相应的费用。在外包PPP项目中，由于资金都是由政府出资来完成，因而私人部门所需承担的风险相应的也会有所降低。

对于特许经营类PPP项目而言，需要私人来参与投资，这种投资可以是针对某一项目来进行全部投资，也可以是实施部分投资，同时其风险主要是由公共部门来进行承担，双方以协议的方式来明确收益的归属和分配。在这种方式下，公共部门会向特许经营部门收取一定的费用作为补偿，在这种机制下就要求公共部门和私人部门之间必须建立良好的沟通，平衡好利润和项目公益性之间的关系，这也从侧面说明对于特许经营类项目而言，其效果根本上取决于政府的管理水平。政府公共部门和私有部门之间通过这种协议的方式，将双方所拥有的优势发挥出来，在资源得到整合的条件下，实现成本的节约，并且能够更好的实现对公共服务的管理，提升公共服务的管理水平。

私有化类PPP项目，通常都是由私人部门来进行投资，而政府在其中只起到监督的作用，私人部门在进行投资后，由于公共服务所产生的收益也归私有部门所有，同时在所有权方面也是归私人所有，并且公共部门不能够对项目进行追索，这也说明在这种私有化类的PPP项目中，私人部门所承担的风险也相应较高。

三、政府和社会资本合作（PPP）模式与一般融资模式的区别

(一)追索程度不同

PPP项目融资公司与传统金融融资公司，有着不同的追索区别。前者属于有限追索或无追索；后者则属于完全追索。无追索融资就是依赖于PPP的经济收入，来偿还债务。在相关人员融资过程中的任一阶段，贷款人都不可以对借款人追索到除PPP以外的任何资产。

(二)股权比例不同

在原有传统金融公司融资模式下，一般要求贷款人必须持有投资总额的百分之三十到四十的资金，方可以得到金融公司的贷款，而其余需要的资金可以通过其他方式来获得。这样的方式是需要很多的资金才能完成，因此，不少贷款人也就失去了贷款机会。而PPP项目融资模式是一种采用有限追索权或者无追索权的形式进行的融资活动，在这种新融资模式下，项目投资者可利用项目的期望收益吸引到大量的投资，从而筹集到更多的，甚至超过自己资产的几十倍、上百倍的资金，因此，PPP项目融资模式是一种资产负债率极高的融资模式。这种融资模式极大的方便了资金少而预期经济利润高的企业。

四、政府和社会资本合作（PPP）项目融资模式发展建议

(一)政府方面

1、建立和完善统一的PPP模式政策和法规

国家政府对PPP模式方面的政策以及法规的建立势在必行。地方政府需要针对PPP具体项目，将参与主体之间的关系进行良好的协调，将项目实际运营环节中存在的相关合同纠纷等问题给予有效解决，在提高私人资本参与的积极性的同时，充分缓解政府财政的压力。

2、充分发挥政府职能

从政府层面上讲，要想强化国际PPP项目融资模式的风险管理，除了需要将关于PPP模式的法规和政策进行统一化建立以及有效健全之外，还需要使政府职能有效的发挥。具体来讲在PPP模式中可以说政府部门占有绝对的主体地位，而基于此，政府就需要将其职能进行充分的发挥。

3、完善PPP模式的准入机制

其一将私人部门准入机制放宽。通常来讲在PPP项目中无论是政府部门还是私人部门，两者之间应该是处于较为平等地位，也就是说双方在待遇上都是公平的，因此政府部门就需要搭建较为健全的融资平台以吸引较多的私人资本参与到实际项目建设中，为私人部门提供较为易行且畅通的相关融资渠道。放宽私人部门参与PPP项目的实际条件进而通过该种方式使得PPP项目呈现出多元化的投资发展趋势。

其二是将准入资格严格规范。政府部门在实际进行合作伙伴的选择过程中需要坚持公开以及公正的原则，尤其是需要将暗箱操作实际摒除。在实际进行项目建造商以及相应的投资商选择之前，尤其需要对其信用度给与实际考察，并对项目公司资质以及技术水平和相应的项目经验等给与多角度的实际评价。进而通过该种方式将建设纠纷实际化解。

4、形成有效的监管机制

从政府层面上讲要想强化国际PPP项目融资模式的风险管理除了从上述三方面进行开展之外，还需要从PPP模式方面的实际监管上给与不断的监督，进而保证该种融资模式能够形成科学的监管体系，在这样的监管体系下，一切问题和漏洞，都将无所遁形。具体从以下两个方面来讲：其一是对项目价格给与实际监管。在项目涉及到相应的产品价格时，政府就需要对其中的利润给与认真考虑，因此政府部门对于加强价格的监管就至关重要。可以采取开展项目价格方面的听证会或者开展专家讨论会等策略。其二是对项目安全给与实际监管。项目在整个的运营建设过程中可能随时会出现安全问题，因此就需要对项目事前、事中以及事后加强实际安全监管，尤其是关注项目偷工减料以及盲目进行工期缩短等方面的问题。此外，还需要建立相应的安全责任部门，将安全责任划分到具体的部门上，进而形成系统化的风险管理。

(二)企业对策

1、进行合理的风险分担要求

从企业层面上讲，要想强化国际PPP项目融资模式的风险管理，需要从风险分担方面的要求给与合理处理。具体来讲，PPP项目建设时间较长同时实际投入的资金较为巨大，因此其中存在的风险以及不确定因素也就比较多，而风险分担是降低风险的最好解决办法。通过风险分担进而为获取项目利润以及降低损失奠定基础，此外通过风险分担也能够将私人部门的参与性给予提高。

2、缴纳风险预备金和补偿风险控制成本

从企业层面上讲，要想强化国际PPP项目融资模式的风险管理，除了需要从风险方面的分担要求给与合理处理，还需要对预备金以及控制成本进行良好处理。具体来讲项目在实际确定之后就需要进行实际建设，而为了确保项目实施的有效性以及顺利性就需要在风险比例实际划分之后进行风险份额相应预备金的提前缴纳。

3、专业化管理机构与复合型人才

从企业层面上讲，要想强化国际PPP项目融资模式的风险管理，除了需要从上述两方面给与合理处理之外，还需要引进复合型的相关人才。具体来讲，PPP项目从最初的立项到后续的投入建设再到项目竣工，整个过程中涉及到较为繁杂的管理内容。因此无论是私人部门还是政府部门都需要和对方形成较为和谐统一的合作关系，进而在和谐关系基础上发挥各自优势共同促成PPP项目的有效完成，同时要实现人才的培养与实训。在人才的培养的过程中，可以适当的聘请专业的专家进行授课，以保证人才培养的理论知识专业化。除此之外，还要注重人才实训的过程，不能单单“纸上谈兵”，要将自身的理论结合实际问题进行实践性训练，保证人才的“实用性”。

五、结束语

综上所述，随着国内各城市项目建设规模的逐渐扩大，旧有的政府投融资模式已经不能满足项目建设和运营资金的需要。项目投融资问题成为我国市政公用事业建设领域面临的重要瓶颈之一。对于PPP项目融资模式的探讨和应用，在我国还处于起步阶段，相关研究涉及的也不是很多。PPP项目融资模式由于其公私合营的特点，应用于大型公共基础设施的前景很广阔，其本身在项目融资模式的应用还是值得去好好研究的。

[1]章志远.专题研究——政府与社会资本合作(PPP)的行政法制保障[N].福建行政学院学报,2016,(06):8

[2]唐大鹏,常语萱,王璐璐.供给侧改革下政府与社会资本合作(PPP)内部控制制度创新[J].财政科学,2016,(07):37-50