科研经费规制与科技进步研究

翟文华，周志太

(淮北师范大学 经济学院，淮北 235000)

科研经费规制与科技进步研究

翟文华，周志太

(淮北师范大学 经济学院，淮北 235000)

基于逻辑分析与经验总结，在科研经费由重物轻人向以人为本转变的思想指导下，项目经费管理由行政经费管理化向符合科研规律的方向转变，科研预算制度由过于刚性向柔性转变，劳务费用在科研项目总经费的比例由低到高或不限高，进而提高科研人员积极性，创造更多、层次更高的成果。

以人为本；科技创新；科研经费；科研经费规制

一、科研经费规制演变与问题提出

2015年，我国研究与试验发展经费支出14 169.9亿元，同比增长8.9%，投入强度(与国内生产总值之比)为2.07%，连续三年超过日本，科研经费投入巨大，但使用绩效不高。科学论文发表数量连续六年位居世界第二位，发明专利申请量连续五年位居世界第一位，但我国论文和专利质量普遍不高，科技对经济社会发展的引领作用不够。这与科技体制、尤其是与我国的科研经费规制束缚有密切关系。温珂等搜集73家公立科研机构的科研投入产出数据，实证研究显示：竞争性科技项目经费投入对专利和论文的产出影响均不显著[1]。现行的经费规制不适应科研生产力的发展，已到了非改革不可的地步。因此，今年以来，中央频频出台重磅科技体制创新政策，先后推出《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》。这些文件涉及科研体制机制、项目管理、人才发展和分配政策。在这些政策带动下，2016年7月财政部颁布并实施《中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金管理办法》；9—10月，财政部、教育部连续推出《高等学校哲学社会科学繁荣计划专项资金管理办法》和《中央高校基本科研业务费管理办法》，发布《高等学校哲学社会科学繁荣计划专项资金管理办法》。然而，这些政策仍然不能在更大程度、更广范围调动广大科研人员的积极性。科技创新是加快转变经济发展方式，更好引领我国经济发展新常态的必然选择，亟待从理论上进一步研究科研经费规制改革的方向，进而提出政策建议。

科技体制包括项目经费管理、其涉及人才发展和分配政策，这关系到广大科研人员的切身利益，关系到其创新积极性。有关科研经费规制的研究，学界已达成共识的是：为调动科研人员积极性，必须建立课题组劳务补偿机制[2-3]，扩大科研人员的经费使用自主权[4]。但所有上述有关研究，仍然局限于政策层面，理论深度仍然不够，政策建议的效益性仍然不强。至于科研人员以科研经费支配权谋取私利[5-6]的问题，虽然为诸多人员所关心，但本文认为，大多数情况下，这是科研经费规制混同于行政经费规制造成的。科研经费具有分配功能，包括劳动力消耗补偿功能和激励功能。而行政经费中，除了工资，并不具有这两种功能。按照行政经费管理科研经费，一个时期以来，全国各级巡视组到高校的巡视反馈情况表明，所有被巡视的高校、科研院所的科研经费使用均存在问题。都有问题，就一定是科研经费规制出了问题。科研经费改革，势在必行。

科研经费规制改革的研究观点，大体划分为两个方面，一方面论证现有项目经费制度基本是合理的[7]，仅仅需要进行局部的修改、完善。另一方面认为，现有的经费规制不利于调动科研人员积极性，因而不利于科技创新。科研经费问题虽可归结为科研绩效问题[8]，但本文认为其本质应该是调动广大科研人员的积极性问题。这是提高我国科研生产力的根本路径。为此，提出如下观点。

二、科研经费规制由行政经费化向尊重科研规律的方向转变

尊重科研活动的特殊规律，科研经费规制必须与国家行政经费规制有严格区别。但是《中央和国家机关差旅费管理办法》(财行〔2013〕531号)(本文简称为《办法》)第31条规定，“不参照公务员法管理的事业单位参照本办法执行”。如此简单的等同，既是对管理对象的不当雷同，更是对研发活动有别于国家机关的行政活动规律的漠视。在政府控制模式中，资源配置是国家采取自上而下拨款的方式实施的，要求科技工作者绝对服从仅仅适合于行政活动的各种限制性要求，这就不利于科研人员行使学术自由的权利。学术自由不但是不容忽视的法定权利，而且是科研活动必须遵循的客观科研规律和经济规律的要求。作为法律制度，调适科研活动与行政规制关系的原则必然是科学化、效益化及法治化。因此，不但要明确明晰学术自由的性质，而且要坚持学术自由的原则和边界，为诸多行政限制、尤其是不当干预设定明确的红线或高压线。

例如，《办法》规定：“实际发生住宿而无住宿费发票的，不得报销住宿费以及城市间交通费、伙食补助费和市内交通费。”这是科研人员公认的差旅费使用中最突出的问题，占到60.75%[9]。这一现行财务规制违背学术研究的一般规律，对科研活动产生了不利影响，对学术自由、科技创新构成了明显的不当妨害。第一，其不利于科研计划的制定实施。一些田野调研计划，因为调研目的地一般没有适宜的商业性住宿设备，所以科研工作者只能寄居于当地机构或群众住处，无法获得住宿费发票。而根据原有的财务规制，科研人员报销时出示当地机构出具的证明即可报销交通费在内的全部调研费用。第二，其不利于学术交流的正常展开，且增加科研费用，违背“经费节约”的立法初衷。第三，其可能侵害科研工作者的经济利益。《办法》第25条规定，原可获得补偿的科研费用被转嫁到科研工作者身上的可能性大大增强，科研工作者面临“经济权利的重复侵害”，这只能打击其科研积极性。政府的工作重点应本着简化商事审批的原则，主要管规划、管政策，以及监管有关机构的履职尽责情况。根据科研经费预算模块柔性化要求，尤其是针对科研活动的不确定性和不可预见性，在限定经费科目内增设“不可预见费”。

综上所述，在规制上将高校和科研院所与“中央和国家机关”财务管理规制“脱钩”，是尊重科研规律、解决上述问题的关键。只有这两者脱钩，才能深入探究、进而遵循研发活动与经费规制契合的规律，满足如下促进科技进步的要求。

三、科研经费的规制重点从花钱“过程”向“效果”转变

以人为本，建立健全科研经费规制。科研活动具有高度创造性，创造性要求科研活动的自由性，创造科研成果的只能是具有主观能动性的人。这必然要求必须尽快改变科研规制体系中的“物”凌驾于“人”的现象。科技是第一生产力，科技人员是科技创新的第一资源，必须充分发挥科研人员的主观能动性。科技人员的积极性与科技进步幅度是正相关的。必须明确科研项目的需求方与项目承担方或供给方之间是平等的合同关系。然而，在纵向科研项目中，课题来源方与承担方的法律地位是不平等的，双方的基本权利、基本义务也是不平等的。目前，课题承担人仅享有课题经费的有限使用权，其权利小于义务，而课题来源方的权利大于义务，其不但享有科研成果的所有权，而且享有较大的科研经费使用权。这不利于调动科研人员的积极性，需要课题来源方或政府简政放权。

简政放权不意味着政府无所作为，而是要精准管理。科技进步要求成果管理取代经费管理，因而提高科研经费的使用效率。项目负责人与政府的关系是科研成果买卖关系，政府不宜过多干预。这体现简政放权的精神。为了避免出现“重申报、轻结题”的现象，促进科研人员产出更好的研究成果，科研经费应实行“目标管理”。既然是政府采购，最终成果必须公示(除了涉及国家安全的)。

科技进步要求政府花钱买科研成果。科研成果是科技人员创造性的智力成果，是科研人员复杂劳动的产品。科研课题经费，实质上应当是科研课题的来源方或订购方向课题承担方支付的科研成果的购买资金。科技成果是一种特殊的商品。在市场经济条件下，获得他人的科技成果都应当付出成本。财政经费资助的科研项目，就是政府订购科研成果，应该充分体现和实现科研人员的劳动价值，必须遵循市场经济的基本规律，贯彻等价交换的基本原则。这是确定科研课题需求方与承担方权利义务关系的基础。科技是生产力，科技成果同样也是生产力，科技成果更是具有经济价值和社会价值的特殊商品。科研工作者的劳动成果，无论是在市场上转让，还是提交给政府，获得方都应当支付等价、花钱购买。

四、科研经费规制由过于刚性[4]向柔性[9]转变

目前，所有项目负责人都感叹：收集发票报销经费，比科研创新还要难！2/3的科研人员认为报销制度繁琐或较为繁琐，过半数科研人员认为经费报销所占用时间非常多或比较多。近七成科研人员认为，现行科研经费使用规定严重或较为严重地影响到科研积极性[10]。由于其控制严，发放慢，不少科研人员已不愿申报任何科研项目，或者远走高飞到国外从事科技创新。有些科技创新，是研发针对中国的尖端武器。这种情况，必须尽快终结。

为调动科研人员的积极性，科研制度应具有人性化和可操作性，充分体现研究的探索性规律，让科研人员依据科学活动的要求使用科研经费，扩大其经费使用自主权，科研项目的报销制度由强到弱，实施预算调整修订的“纠偏管理”。充分信任科研人员，让其在选题和经费配置诸方面均拥有更大的自主权，诸如增强科研经费使用的自主性，以便科研人员把更多的精力和时间投入到研发方面。科研项目负责人应具有项目经费使用结构的调整权或经费自由支配权。创新需要多元化思维、敢于挑战权威和容忍失败。因此，科学家应拥有足够的自主权，应排除规章制度的制约和阻碍，规章制度要全面服从服务创新成果研发。作为一种创新活动，科研拥有探索性和不可预测性，科研经费的使用也因而具有强烈的不确定性。然而，在申报国家科技计划项目时，不但要求科研人员编制的预算要详细、严格，准确预测明后年甚至5年内的科研经费支出情况；而且要求科研主管部门严格执行预算，规定复杂的预算调整流程和诸多限制条件，科研人员无权根据科研活动的要求及时、灵活地调整。这种预算制度过于刚性，违背科研规律，科研人员进行学术研究的自由受到严重限制。当项目实际执行情况与预算相悖时，在某种程度上就会迫使科研人员无法按科研规律的要求使用项目经费，致使经费被“违规”使用。其根本原因在于规制不当。

科研经费管理和科研活动节奏“合拍”的做法，国际上通常采用间接成本补偿法。因此差旅费应由严格的凭发票报销向包干的方式转变，每天包干补助若干金额，如正高职称1 000元/天，他一定会选择一种最经济、最合理的交通和住宿方式，因而降低科研成本。针对一些支出项目，应将凭发票报销的规定修改为货币化支付，由项目承担高校、科研院所按参与人员实际参与科研活动的时间及每月的相应收入水平，纳入工资发放系统按月给付，由其自由用于就餐、交通等。这不但大大减少管理核算成本，重要的是可以遏制假票泛滥的现象。对于各类科研项目应分担的各类间接成本，如日常水、电、气、暖费用，房屋占用费，物业管理费，仪器设备使用费，管理人员工资等根据成本分担办法及有关规定，由科研人员计提并自主分摊到项目成本中。这体现政府科研管理放权让利，即给科研人员更多的“权力”和“利益”。

五、劳务费用在科研项目总经费的比例由低到高或不限高

《劳动法》第3条规定：“劳动者享有取得劳动报酬的权利”，《宪法》第42条规定，“按照劳动的数量和质量取得劳动报酬”。空间发展规律要求，应充分肯定和完全实现科研人员创造性劳动的价值。这要求必须贯彻这一客观规律，实现科研经费中劳务费占比不设边界，实现科技人员劳务报酬“阳光化”。真正鼓励科技创新，必须使科研人员的贡献得到应有的回报，自然不存在科技人员套取项目经费的问题。

完成国家科研项目，科研人员需要付出大量的脑力劳动和体力劳动，需要多年的艰苦工作和探索。尤其是高校科研人员，在完成本职教学任务之余，主要利用假期等业余时间，披星戴月、夜以继日，从事国家科研课题的研发工作。他们从事国家科研课题所付出的艰苦劳动与个人宝贵时间的牺牲，理应得到承认，理应得到相应的劳动报酬或补偿。这是吸引人才、稳定人才和调动科研人员积极性的要求。

科技人才是中国各项资源的短板，应尽快扭转以科研人员自愿奉献替代其按劳分配所得的局面，应该把纵向科研项目经费中用于劳务支出的比例提高到50%及其以上，保障科研劳动者的劳动付出，不仅能获得一定补偿，而且提高其经济待遇水平，使其积极从事科研工作。市场经济条件下，科研人员的收入水平，决定科研人员的素质水平，有多高收入，就有多高素质的科研人员，就有多高的科技创新积极性。与国外相比，目前规定的间接费用的提取比例仍较低，主要是用于激励科研人员的这部分费用太少，难以调动人们的科研积极性。现有人均劳务成本占比，我国仅占23.6%，而有的国家的人工费用支出占到总经费的80%；我国科研工作者人均劳务收入仅相当于日本的1/12、韩国的1/6[11]。解放思想，学习西方发达国家的经验，落实国家对中关村等科技园区科研人员采取的股权激励等政策精神，提高用于科研人员劳务的激励经费比例。这是提高科研经费使用效益的根本路径。

此外，凡是市场价格低于政府采购价格的，一律自行采购。64.49%的科研人员认为政府采购制度存在品种少、质量差、价格高、不及时和服务质量差的问题[9]。而没有政府采购，科研人员可以买到打折科研设备、打折机票。

最后，高校、科研院所财务人员是落实科研经费规制的责任人。他们应强化服务意识，简化手续，服务科研。为此，设立科研项目组评价、投诉指标体系，作为组织人事部门及财务部门考核、任免有关人员的主要依据。还应取消项目管理单位的管理费。项目管理单位的人员编制和经费，都是单位按照国家规定设立、并配套有专项运行经费的，不需要这样一笔类似于“小金库”性质的经费。

总之，只要科研经费改革遵循以人为本的原则，最大限度地向科技人员放权让利，因而最大限度地调动科研人员的积极性，激发其研发出层次更高、效用更大的科研成果，更快促进中国由大到强的转变。

[1] 温珂，张敬，宋琦.科研经费分配机制与科研产出的关系研究——以部分公立科研机构为例[J].科学学与科学技术管理，2013(4)：10-18.

[2] 黄永林，李茂峰.我国高校科研经费管理政策与制度存在的主要问题及其对策建议[J].教育与经济，2013(3)：3-8.

[3] 薛二勇.中国高校科研经费管理制度改革的政策分析[J].北京社会科学，2014(3)：20-26.

[4] 付晔，杨军.论高校科研经费使用问题产生的根源与治理[J].研究与发展管理，2014(4)：116-121.

[5] 刘永林，李燕.我国高校科研经费管理廉政风险防范研究[J].科学管理研究，2013(2)：27-30.

[6] 万丽华，龚培河.高校科研经费腐败的形式、根源与对策研究[J].科学管理研究，2014(5)：40-43.

[7] 张岚.关于完善高校科研经费预算管理体系的思考[J].中国科学基金，2014(1)：40-45.

[8] 贾明春，张鲜华.高校科研绩效影响因素分析及对审计工作的启示[J].审计研究，2013(3)：28-33.

[9] 王烨.社科类科研经费申请、使用与管理情况的调研——以我国社科类科研人员为例[J].科学管理研究，2015(3)：36-39.

[10] 孙平生.加强高校科研经费管理需要解决的若干问题[J].中国高校科技，2014(5)：16-18.

[11] 林拓，袁锦贵，范楠楠.在规范管理中释放科研生产力：经费管理的国际比较[J].华东师范大学学报：教育科学版，2016(4)：71-74.

Theresearchfundsystemandtechnologyinnovation

ZHAI Wen-hua，et al.

(SchoolofEconomics，HuaibeiNormalUniversity，Huaibei235000，China)

Based on the logic analysis and experience summary，under the guidance of the changing idea of the weight of the research fund from materials-oriented to the people-oriented，the scientific research fund management has changed from the administrative budget management to conform to the scientific research project funds.The technology budget system has changed from the too rigid to the direction of the shift to flexible budget.The proportion of total labour cost in scientific research project funds has changed from low to high or unlimited，so as to promote the innovation progress of the scientific researchers to create more and better achievements.

people oriented；technology innovation；research fund；research fund system

10.3969/j.issn.1009-8976.2017.03.007

2017-05-20

国家社会科学基金项目“基于经济学视角的协同创新网络研究”(项目编号：15FJL013)安徽省社科规划项目(项目编号：AHSKY2015D42)

翟文华(1972—)，女(汉)，安徽蚌埠，讲师，吉林大学国有经济研究中心博士生主要研究产业经济。

F276.1

A

1009-8976(2017)03-0024-04