甘肃省精准扶贫政策落实跟踪审计问题研究

■/李 婷

一、引言

甘肃省具有贫困人口多、贫困程度深、脱贫难度大等特点，是全国最贫困的省区之一；全国14个集中连片特困地区中甘肃涉及3个、全国680个集中连片特殊困难地区县中，甘肃省占58个；十八大以来，习近平总书记把扶贫开发的战略定位提到了新的高度，提出了一系列扶贫开发战略思想；甘肃省也相继提出了《关于进一步加强精准扶贫建档立卡工作的意见》规范了精准识别扶贫对象等工作；2012年3月28日颁发《甘肃省农村扶贫开发条例》为扶贫工作订立了基本的框架，对扶贫对象的选择、项目管理、资金管理以及法律责任进行了说明；2015年6月10日在甘肃省精准扶贫工作会议上出台了《关于扎实推进精准扶贫工作的意见》及17个专项方案，形成了“1+17”精准扶贫方案，对扶贫工作的具体任务进行了安排，为扶贫工作的开展做出了明确的指引；2015年提出了全省推进“1236”扶贫攻坚行动资金整合方案等具体规范。

二、政策落实跟踪审计的内涵

精准扶贫绩效审计是对扶贫政策落实情况进行跟踪审计，重点监督检查脱贫工作责任制落实情况，精准扶贫与脱贫相关项目实施和资金管理使用情况。政策落实跟踪审计的主体是各级审计机关、审计人员及参与扶贫项目的企事业单位；审计的客体是国家出台的政策法规和地方政府出台的意见、方案等具体工作指引及其对精准扶贫工作的具体要求；审计对象是执行政策、落实具体工作的相关部门、工作人员及具体工作内容；审计的内容包括重点任务完成情况审计、重要政策执行情况审计、重大建设项目建设进展情况审计、重点资金落实和使用情况审计等；审计的结果是对相关政策的执行情况的合规性、合法性、效益型和效果性发表审计意见；政策落实跟踪审计的目标是推进改革和发展的进程，促进国家政策的落实、提高政策措施的科学性、发挥政府审计的监督功能。

精准扶贫政策落实跟踪审计的内容主要有：在确定扶贫对象方面，审核工作人员是否做到严格按照国家标准认定扶贫对象、检查贫困户建档立卡工作，审核是否正确记录扶贫对象的相关信息和扶贫脱贫过程，评价考核脱贫户的真实性和脱贫程度，调查是否存在“假脱贫”、“数字脱贫”、“被脱贫”情况；在确定扶贫项目方面：审核相关项目是否属于基础设施和民生保障项目，项目的设立是否符合重要性、价值性和可行性标准，调查项目的管理情况、项目的重复申报、闲置和调整情况，审核项目的申报批准流程、项目实施效果，分析判断是否存在“形象工程”、“政绩工程”；在扶贫资金使用方面，审核资金的审批流程、项目专用资金使用计划与实际使用情况之间的差异和存在差异的原因、闲置资金的管理，审核是否存在虚报骗取资金、挤占挪用资金等情况；在政策落实方面，审核政策措施的具体工作安排是否符合贫困户的实际需要，是否与贫困原因贫困类型相契合、提出的措施是否具有针对性和可操作性等。

三、跟踪审计的优势与困境

较于传统审计，政策跟踪审计在审计方法和审计效率等方面存在着绝对的优势，但在实际工作中由于审计环境和审计资源的约束，政策跟踪审计也面临着一定的困境。

开展落实跟踪审计的优势表现在以下几个方面：第一，政策落实跟踪审计是全范围全过程审计，审计内容涉及到政策落实的方方面面，使得审计人员能够接触到各个环节的工作人员以及深入了解扶贫对象，使得审计过程中记录的信息更加详细、真实、可靠、完整；第二，政策跟踪审计的时间与政策落实的时间基本上是同步的，较于传统审计来说，政策跟踪审计更及时，审计周期更短，审计效率更高；第三，跟踪审计是对政府工作人员实际工作的现场监督和评价，能彰显出政府对相关工作的监督力度，能更有效的督促政策落实人员合理利用国家财产，顺应政策需求办实事，保障国家财产安全，保护人民的合法权益。

开展落实跟踪审计面临的困境主要有：第一，我国政策落实跟踪审计理论还处于探索阶段，实际工作中缺乏理论指引，相关的法律法规也有待完善；第二，精准扶贫具体政策安排涉及到公共管理、公共政策等多项专业领域，在具体审计工作过程中不仅要求审计人员具备各项目领域的专业知识，也要求审计人员将审计知识与其他学科知识结合起来，合理安排审计工作；第三，跟踪审计需要做到与政策落实同步，精准扶贫政策落实到哪里，跟踪审计工作就开展到哪里，这就要求审计机构配备足够的审计人员和其他审计资源，即政策落实跟踪审计需要更多审计资源的支持以保障跟踪审计工作的部署和实施；第四，具体开展政策跟踪审计工作中既要保障审计资源的合理利用又要保障较高的审计效率，审计人员需要根据实际情况结合职业判断来确定审计的深度与广度。

四、跟踪审计工作的组织管理

审计取证的精确程度和结果的可信赖程度取决于审计工作组织管理的科学性；为了保障审计工作高效有序的开展，实际工作中需要建立专门的组织机构和人员，合理配置审计资源，及时更新审计理念和调整审计组织模式。

（一）成立独立的精准扶贫政策落实审计科室

政策落实跟踪审计的范围较广且审计内容繁杂，既包括项目运作的全过程审计也包括资金流转的全过程审计，审计工作涉及到的政府各级职能部门和工作人员较多，在实际工作中不可避免的会出现职责权限划分不清、各部门之间互相牵制等问题，因此有必要成立独立的政策落实审计科室，全权负责相关审计工作的计划与落实、监督和管理。成立独立的精准扶贫政策落实审计科室这项工作要落实到省级、市级、县级等各级审计机关，形成层层监督，垂直管理的局势；保障各级审计部门信息交流的流畅性和监督评价工作的顺利开展。

（二）合理配置审计资源

政府审计部门的传统审计任务包括预算执行审计、经济责任审计等，政策落实跟踪审计的开展需要审计人员持续关注并核查政策措施的落实情况，无疑增加了政府审计部门的工作内容，迫使政府审计部门对审计人员及资源的充分分配和协调，督促扶贫资金的投入方向与贫困地区实际需求相符合。

政策落实跟踪审计对专业技能的要求更高，政府审计部门要尽可能的保障政策审计小组对人力资源的需求，任命单位内部具有丰富工作经验以及较高职业判断能力的人员组织开展相关工作，在必要时也可考虑聘请外部专业审计人员参与到政策落实审计，确保审计人员始终保持独立性、高度的职业判断能力和较强的审计执行力，识别关键审计环节，发表公正的审计意见，维护审计工作的权威性。

（三）及时更新审计理念和调整审计组织模式

传统的“从资金账簿找问题”的审计思路对于政策落实跟踪审计是不适用的；相关部门有必要重视对审计人员理论知识和实践技能的培养训练，促使审计人员在实际工作过程中从“问题导向审计”向“现代绩效审计”转变，懂得从全局出发，结合政治体制机制的特点分析问题。

调整审计组织模式，传统的审计监督机构包括政府办公室和行政监察机关，政策跟踪审计的时效性和对专业的高要求促使审计小组要与行政监察机关协调合作，及时沟通，在确保审计监督对审计范围全覆盖的前提下，合理利用资源，节约行政监督成本；避免重复监督，形成监督合力，以提高审计工作效率。

五、落实跟踪审计的建议

政策跟踪审计具有高时效性、公众关注度高等特点，政策落实跟踪审计能够反映出政策落实的实际情况，揭示影响政策实施效果的管理漏洞和体制机制性障碍；保障国家政策的贯彻落实，促进政策制定的科学性和协调性，督促各部门工作人员积极作为。

（一）加强审计组工作人员的专业知识和技能的培训

在审计工作中，相关政策的主旨和价值导向是开展审计工作的依据，深入理解政策能够帮助审计人员识别出重要的设计环节，合理配置审计资源；强调保持审计独立性的重要性：较高的审计独立性是审计质量的保障，政策跟踪审计的特点决定了审计人员会频繁地介入到政策落实过程中时，实时进行追踪调查，这要求审计人员要严守自己“裁判员”的身份，具有高度的职业判断能力和较强的审计执行力，能及时更新审计理念和审计方法，明确审计分工和审计程序。

（二）在探索中不断完善政策跟踪审计工作流程

政策跟踪审计还处于初级阶段，审计过程不仅是对审计对象的审计，也是对审计程序设计安排的考核，是一个不断发现问题改进问题的过程。审计人员可以尝试推进以大数据为核心的审计信息化建设，及时记录审计过程和审计结果，帮助审计信息的共享和审计监督职能的实现；也可以尝试有计划地组织一些省级跟踪审计项目联合审计，互相监督，互相学习，及时总结实践经验和发现的问题，群策群力，寻找完善方法；重视贫困地区的实际需求与政策落实的高效对接。

（三）重视追责机制的建立

精准扶贫工作涉及到多个部门和众多工作人员，且涉农资金落实工作具备较大的不确定性和较高的风险，相应的监督力度要大于传统审计。审计部门要建立追责机制，尽可能的将责任落实到部门、个人。发现违法违纪行为并已经造成损失的，及时采取整改措施，弥补亏损，维护贫困居民的合法权益。增强工作人员的责任意识，严于律已，督促扶贫资金如实的用到贫困居民身上；及时揭露违纪违法行为，采取严肃问责机制，必要时可采取立案查处、党纪政纪处分、组织调整、诫勉谈话、通报批评、约谈教育等处罚手段。

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