论我国高等教育评估中介组织的培育

李 峻，陈楚伦

（南京邮电大学 教育科学与技术学院，南京 210023）

■高教管理

论我国高等教育评估中介组织的培育

李 峻，陈楚伦

（南京邮电大学 教育科学与技术学院，南京 210023）

作为纾解高校、政府与社会三者矛盾有效“利器”的高教评估中介组织，其基本属性是独立性、专业性与中介性。我国高等教育评估中介组织的发展经历了萌芽、初创与组织化的过程，但由于历史文化的原因，这些中介组织的发展还缺乏法律层面或制度层面的保护，致使其独立性丧失、专业性衰退和中介性退化。为了加强对高等教育中介组织的培育，政府应将工作重点从创建评估机构转向培育评估市场，有步骤、有重点地推进高等教育评估的法律体系建设，完善政府与中介评估机构的双向监督机制，尤其是要加强政策引导，促进高等教育评估中介组织的分类发展。

高等教育评估；组织属性；中介组织培育；评估市场

随着高等教育以及公民社会的发展，世界各国对高等教育的管理与监督日趋社会化与民主化。在此背景下，高等教育评估中介组织应运而生，成为纾解高校、政府与社会三者矛盾的有效“利器”。我国在20世纪80年代就开始组建评估中介组织，以此作为转变政府管理职能、落实高校办学自主权的“助推器”。特别是在90年代中后期，评估中介组织开始随着市场力量的壮大而成长，并在参与高教评估与提升高等教育质量方面发挥了积极作用。

一、高等教育评估中介组织的属性

高教评估理论从20世纪初开始发展到现在，已经进入第四代评估理论的应用阶段。尽管不同的评估理论之间存在一些观点差异，但就评估中介组织的基本属性而言，不同的评估理论之间还是达成了一定的共识：高等教育评估中介组织是介于高校与政府之间的社会中介组织，具有很强的独立性、专业性和中介性。它超脱于政治、经济等因素，按照高等教育的基本要求独立自主地对高等教育质量进行客观而专业的评判。人们普遍认为评估中介组织应具有3个基本属性，即独立性、专业性和中介性。

独立性不仅表现在组织形式上，还表现在经济能力上。也就是说，评估中介组织是独立于其他组织而存在的健全的组织机构，它不仅要自负盈亏，还需要独立承担民事责任。独立性是评估中介组织获得“生存与发展权”的前提，也是确保评估结果公正的重要保障。因此，无论是社会团体还是个人，抑或是多个高校联合组建，甚至是政府创建的评估中介组织，都必须具有独立的法律与经济地位，明晰的责任、权利与义务关系，自主的决策与经营能力。

专业性体现在评估中介组织对高等教育评估的专业能力上。布鲁贝克认为高深学问是高等教育的逻辑起点，这决定了高等教育教学活动具有很强的前沿性、复杂性与专业性。同时，“评估不但要对某一事物或行为进行质与量的测定，更要对这一事物或行为所包含的文化意蕴或文化现象进行价值判断以及价值评定”［1］。评估中介组织是否具有恰当介入高等学校内部并正确理解其教学活动的能力，是其进行评价的基础。只有当评估中介组织能有效地参与高校的教学活动，才能为高校教育教学质量的提升提供优质的服务，评估中介组织的专业性与评估的有效性之间呈正相关的关系。评估中介组织的专业性不仅是指其评估职能的专业性，还指其评估活动的专业性。尽管不同级别的政府会对高校进行评估，各高校也会进行自我评估，但无论是政府还是高校本身都不具有专业化的评估身份，只有评估中介组织才是真正以评估为业的专业化组织。学术性是高等教育活动的本质属性，任何高等教育评估活动都应该遵循学术性，只有具有很强的专业性与学术性的评估组织才能对高等教育质量进行科学而公正的评价。

中介性表示高等教育评估中介组织是介于政府与高校、社会与高校之间的一个缓冲与协调组织。在政府与高校之间，评估中介组织会对高校的教学质量进行评估，针对评估情况给予相应的诊断与改进指导，并在政府、评估中介组织和高校三者之间形成一个联动的体系，三者层级明显而不僵化。在高校与社会之间，第三方评价机构达成了高校与社会之间的理解与互动，使社会群体、个体受教育者和高校之间进行有效的交流与沟通。伯顿·克拉克指出：“一个国家的高教系统可以主要由学术权威担任协调，不管协调的好坏，而不是通过国家官僚的命令或市场型的相互作用。”［2］克拉克所指的“缓冲组织”就是评估中介组织。卡瓦斯认为，政府、高校与评估中介组织三者既独立又互相支撑，是评估过程中不可缺少的主体，但评估中介组织是政府、高校与社会之间联系的纽带，对三者之间的关系起到相互协调与制约的作用，它“既可以代表学校向政府施压，从而影响政府的政策；也可以担负执行政府决策的责任，帮助学校完成政府下达的任务”［3］。在发达国家中，社会参与教育管理主要是通过评估中介组织来实现的。我国的教育评估决策模式是“决策权力高度集中，专家对决策过程的参与不够，决策方案缺乏科学、严格的论证，决策过程的公开化和透明化程度不高，科学化和民主化的决策制度和决策程序还没有真正建立”［4］。因此，高等教育评估中介组织在我国很有存在的必要性。

中世纪大学产生伊始，社会就广泛参与了对高校的管理，如社会人士通过捐赠在大学设置教授职位、安排社会人员或校友参加校董会等。政府很少介入大学的事务，很多大学也不需要政府的经济支持，因此大学本身有很好的自治传统，教育中介评估机构也就没有产生的社会基础。但是，随着我国社会经济的快速发展，高等教育大众化的不断深入，政府凭借自身的经济实力与政治影响力，不断强化对高等教育的控制。同时，社会对高等教育的期望值也越来越高，随着公民意识的增强，社会力量对高等教育质量管理的参与功能也与日俱增，政府、社会与高校之间的张力能否得到缓解？通过什么途径释放？高等教育评估中介组织应运而生，并成为解决此问题的关键性“桥梁”。可见，评估中介组织的中介属性是与生俱来的。

二、我国高等教育评估中介组织发展的历史境遇

建国后的很长一段时间，我国高等教育被看成国家行政机构的一部分，高等教育封闭运行，招生与就业、教学与评价均由政府“一手包办”，高等教育不存在所谓的“市场”或第三方评价机构。改革开放之后，市场经济体制逐步建立，政府对高等教育的管控逐步从直接转向间接，高校自主办学的权力日渐扩大。我国高等教育评估中介组织是在《中共中央关于教育体制改革的决定》以及《中华人民共和国高等教育法》颁布之后的行政主导下催生的，经历了自上而下、从无到有、从分散化到组织化、从“拿来”到“创造”的发展历程。

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》确定了我国高校管理模式从微观管理向宏观指导的改革方向，提出由教育界、知识界以及用人单位共同对高校办学水平进行定期评估，并以评估结果作为政府对学校进行评价与拨款的主要依据，这是第一次将评估放在影响学校生存与发展的高度。1992年颁布的《中共中央关于经济体制改革的决定》首次引入“社会中介组织”概念，并确定了“社会中介组织”建设是国家对高等教育进行宏观管理的发展方向，在政策中为教育评估中介组织的产生预留了诸多空间。但当时计划经济体制占绝对主导地位，政府对高等教育的评估依然采用计划经济体制的“封闭模式”，教育行政部门全盘操作所有的评估项目，社会没有任何独立而专门的中介性教育评估机构，教育评估中介组织仍处于萌芽阶段。

1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）是高等教育管理体制重大转型的标志性文件。《纲要》指出，“要建立健全社会中介组织，包括决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用”。这为教育评估中介组织的创建提供了政策依据，教育中介性评估机构开始从理念向实体转变，“评估中介组织”的发展进入初创阶段。1999年，《中共中央国务院〈关于深化教育改革全面推进素质教育〉的决定》进一步将中介性评估从高等教育延展到“高中及以上教育”。随着政府职能的调整，从行政主管部门派生出来的“事业性评估机构”开始在一些教育发达的省份出现，如1993年和1994年北京市教委相继设立了“高等学校教育质量评议中心”和“高等学校与科研院所学位与研究生教育评估所”。1996年以后，上海、江苏教委分别设立了“上海市高等教育评估事务所”和“江苏省教育评估院”。1999年和2000年，辽宁省教育厅与广东省教育厅分别设立“辽宁省教育评估事务所”和“广东省教育发展研究与评估中心”。由于很强的政府背景，这些评估机构都是在教育部或所属省教育厅的主导下开展高等教育评估活动，因此并不是独立的“评估中介组织”。

2001年，由教育部牵头，江苏、上海、广东与云南等省（市）教育评估机构筹备的“全国第一次教育评估机构协作会”（以下简称“协作会”）在南京召开，各省（市）教育评估机构之间的合作与交流得到加强。此后会议每年举行一次（2010年，会议更名为“全国高等教育质量保障与评估机构协作会”），标志着评估中介组织化与制度化的开始。“协作会”的成立催生了各类教育评估机构，如2003年与2004年，教育部先后成立“学位与研究生教育发展中心”和“高等教育教学评估中心”，各省教育行政部门也成立相应的教育评估机构。2008年以后，教育评估机构发展迅速，据不完全统计，截至2015年底，我国在国家、省（市）、县等3个层级共有教育评估机构87家，多层级、多形式的教育评估机构网络初步建成。高等教育评估机构主要以各高校的高等教育研究所为依托而成立的，官方与半官方的性质十分明显。

与此同时，国家通过完善法规的方式拓展了教育评估机构的发展空间。2003年出台的《中华人民共和国民办教育促进法》第六条与第四十三条分别指出，教育主管部门可以“组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量”，“国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务”。由此可见，我国高等教育评估机构走的是“政府推动”发展模式而不是“自然生长”模式，“行政主导”的现实以及大学自主性和社会参与传统的缺失使我国高等教育评估中介组织的发展遭遇历史困境，弱化了其“中介”属性。

首先是独立性的缺失。评估机构的独立性是评估质量的重要保障与前提，尽管一些非独立的评估机构也可以开展高质量的评估活动，但在高等教育领域中，政府、高校、社会对评估很难达成一致，也就无法为这些学校提供高质量的评估信息。我国高等教育评估中介组织是在行政力量的推动下建立的，属于官方或者半官方性质，很多机构都依附在教育行政主管部门之下，本身并没有人事权、财政权和活动自主权，所有的评估活动均在政府安排下进行，评估过程、评估方式以及专家的选择都很难规避行政主管部门的干预，政府不但成为评估机构的实际掌控者，还是高等教育评估资源的分配者。高等教育质量评估是一项高度专业化的工作，高质量的评估结论很难在固定的行政框架中获得，因此需要高等教育评估机构具有很强的“内生性创造力”，不断优化评估方式和评估指标等，而依附于政府生存的评估机构很少有足够的内在动力去完成这一工作。只有独立的评估机构在生存压力之下才会不断创新，形成公正的高等教育质量评估报告，进而得到社会的认可，同时促进自身的发展。

其次是中介组织原有的专业性逐渐衰退。高等教育的本质是对高深学问的探索，因此高等教育评估中介组织应具有很强的专业性，这种专业性来源于机构雄厚的专家团队而不是个人化的或者是专横武断的学术寡头，更不是政府机构。我国高等教育评估中介组织独立性不足导致了专业性的弱化。例如，评估专家不是按照知识逻辑而是按照行政逻辑来选派，以行政官员替代专家的情况屡见不鲜。离职、退休、兼职人员或行政机构分流人员等纷纷进入专家团队，严重影响了机构的职业道德、自律精神以及学术评估能力，造成评估结果缺乏权威性，独立而专业的评估机构被异化为政府的官僚机构。

最后是中介性的退化。专制主义的文化传统决定了政府在处理自身与其他社会组织的关系时总是将自己置于“霸权”地位，政府在处理自身与大学的关系时总是以“控制”或者“管制”作为基本取向，缺少社会参与的“中介性缓冲”思维，将高等教育评估中介组织置于政府的直接管辖之内，甚至将中介评估机构看作政府的“仆人”或者“佣人”，漠视中介评估机构的独立法人地位。因此，我国高等教育评估中介组织大多属于“事业单位”而没有独立性与中介性。据不完全统计，截至2015年底，我国省级以上教育评估机构有61家，其中属于独立事业单位法人性质（或隶属于事业单位法人机构）的有49家，而真正属于社会团体法人性质或者基金会法人性质的只有12家，如广东管理科学研究院、艾瑞深中国校友会网、最好大学网、深圳网大公司等。在49个机构中，有42个是院校鉴定型（对院校进行整体评价）中介组织而不是专业鉴定型（对专业水平进行评价）评估机构，这些机构实质上还是代理行使部分政府行政职能，很多评估项目属于“行政性评估”项目，自主开发的“市场性评估”项目几乎是空白。行政性评估活动往往遵循“政治逻辑”而非“市场逻辑”，即评估的组织架构、评估目的、评估手段以及评估结果的使用都是为了政府的行政管理需求，而不是为了促进学校之间的自由竞争与自主发展。可见，我国现有的大多数高等教育评估中介组织具有很强的行政色彩，评估的公正性与权威性很难得到社会的认可和高校的尊重。

三、我国高等教育评估中介组织的培育路径

评估中介组织发育不良会制约高等教育的发展。但是，任何事物的发展不可能脱离它所处的历史文化环境。因此，我们在加强评估机构自身能力建设的同时，还需要考虑我国的现实文化背景，通过综合化的治理逐步消除其行政化烙印，以更好地发挥教育中介评估的优势。

（一）工作重点从创建评估机构转向培育评估市场

从历史上看，我国高等教育系统主要由国家控制，国家与高校之间因为很少有缓冲机制，往往会造成高等教育管理的“政府失灵”。随着教育民主的深入以及国家管理理念的转变，人们越来越意识到国家对高校的管理应由直接管理向间接管理转变，国家对高等教育的评估也应从直接评估向间接评估转型，即“政府应该从规则制定者与执行者转变为规则建议者与监督者……由具体操作转变为宏观调控……从行政管理转变为合同管理或目标管理”［5］。在转型过程中，政府虽有意识地调整自身行使职能的方式，但往往将重点放在评估机构的创建中，通过在政府中设立相对独立的事业性评估机构来缓解政府与高校之间的关系。这固然可以提高评估机构的成长速度，但由于没有放开教育评估市场，导致这些评估机构对政府的过分依赖。再者，民间的盈利性高等教育评估机构由于缺少政府的支持，在有限的评估市场竞争中处于弱势，发展举步维艰。基于此，政府应调整自身的管理职能，从直接创建评估机构向培育完善的评估市场转变，建立健全市场竞争规则，拓展评估市场的容量。已有的高等教育评估集中在公立高校本科教学水平评估上，要继续巩固和拓展高等教育评估业务，积极研究国际高等教育改革的新动向和新趋势，开拓高等教育评估新市场。政府对评估机构进行管理的同时，要积极为评估机构提供市场信息，但不能干预市场选择，在高等教育评估市场以及民间高等教育评估机构均发育不成熟的背景下，建立公正的市场秩序，保证不同性质的评估机构公平竞争。

（二）变政府对中介评估机构的单向监控为双向监督

高等教育中介评估机构的本质特性决定了它应该承担沟通、协调、服务、规范、监督、政策导向及公证等职能，使政府、高校和社会之间能相互理解与监督，最终促进整个社会的进步。但是，这一职能定位模糊了中介组织是属于管理者还是被管理者的身份边界。首先，高等教育评估中介组织具有一定的行政主体地位，替代政府对高校行使一定的管理权力；其次，高等教育评估中介组织也是社会组织之一，必须接受政府的行政管理。无论是有着悠久的中央集权传统的英、法等西欧国家，还是具有民主之风的美国，都赋予高等教育评估中介组织既要延伸政府职能边界又要制约政府权力范围的双重职能。我国高等教育评估中介组织与政府之间存在明显的行政隶属与生存依附关系，高等教育评估中介组织的行为受政府控制，一直充当被管理与被控制的角色，谈不上对政府权力进行监督。与此相对应，高等教育评估中介组织很难真正地为学校服务，蜕化或者异化为单纯的政府附属机构来监督学校办学行为与质量。因此，要厘清政府与高等教育评估中介组织之间纵横交错的复杂关系，建立中介组织制约政府权力、监督政府行为的有效机制，特别要凸显政府指导中介组织发展、中介组织监督政府的双向监督机制。恰如戈夫曼倡议的那样：实现中介组织与政府之间“有焦点的互动”，让评估中介组织从制度的“创造物”转化为制度的“创造者”［6］。从制度上明确高等教育评估中介组织并不依附于教育行政机构，它具有独立的法人资格，与其他法人组织一样平等地接受政府的宏观指导与行政管理。要明确高等教育评估中介组织作为行政相对人所具有的代表高校监督与制约政府权力的职能，鼓励中介组织通过内涵式发展来提升监督与制约政府的能力，最终达到社会权力与行政权力的和谐与平衡。

（三）利用政策倾斜促进高等教育评估中介组织的分类发展

政府应通过政策倾斜的方式扶植完全社会化的中介组织的成长，建立由公办与民办、国家与地方、行政主管部门与院校等多重属性、多层结构的中介组织构成的网络化中介评估组织体系。从目前的情况来看，需要重点扶植和发展以下3类高等教育评估中介组织：

第一类是主要对院校整体实力进行评估而不是项目式评估的机构。根据我国高校归属的现状，此类机构应分为国家级与省级两类，前者主要对全国部委管辖的高校进行评估，后者主要对省级地方高校进行评估。这一类的评估机构不应继续依附于教育行政主管部门，要在市场机制下通过政府购买服务的方式让这些中介组织的独立性与专业性得到培育。

第二类是专业评估的中介组织。专业评估包含了行政评价、学术评价以及行业评价等多重内涵。因此，专业评估中介组织的建立与运行需要政府与民间机构（专业协会、学术机构以及行业组织等）协作，可以由政府发起并提供宽松的外部环境，如提供评估补助、减免税收和购买评估结果等方式促进这些民间机构的发展，充分发挥行业与学术团体的专业优势，既创建具有本土特色的评估体系，又鼓励与国际标准接轨，使专业发展与专业人才培养规格得到国内外市场的接纳与认可。

第三类是国家教育评估中介组织的行政管理部门。我国现在没有专门的评估机构管理部门，一般隶属于教育行政部门的评估机构往往是自行管理，民间教育评估机构基本是按照社会团体归属民政部门进行管理。这些管理仅仅是一种行政管理而非业务管理，导致高等教育评估的原则、程序和标准的合理性无法评鉴，评估的效度与信度无法评估，甚至无法规避评估机构的“行为失范”问题，这样不但会产生高等教育评估的“同质化”倾向，也会导致高等教育评估结果的不可“通约”。解决此类问题的基本思路是尽快建立相应的教育评估行政管理部门，赋予其审核评估中介组织资质、制定评估工作规范、对评估项目进行“元评估”等职能与责任。一些高等教育发达国家都建有类似的机构，如美国的“高等教育鉴定认可委员会”“专业鉴定协会”以及“全国高等教育院校鉴定决策委员会”就履行类似职责。

政府需要通过适当的政策安排来协调3类评估机构的健康发展，鼓励各类机构根据高等教育的现实需要以及未来趋势研发各具特色的评估项目，打造各自的品牌特色，拓展自身具有市场优势的内生性资源。国际上一些先进做法值得借鉴，如“美国大学联合会（Association of American Universities）作为第三方组织参与大学评估与治理，引导塑造精英大学的组织行为，并争取政府经费支持”［7］。这样不但可以改变中介性评估机构被动接受资源的模式，还可以通过评估活动引导高等教育的发展方向。

（四）分步骤有重点地推进高等教育评估的法规体系建设

现代管理理论认为，严格而严密的法规体系是管理效率的保障。世界高等教育强国的实践也表明，完善的法律体系是确保高等教育评估公正性与真实性的有效措施。如美国在20世纪60年代就建立了系列法案来规约高等教育评估行为，其中一部分法案就是针对评估中介组织而设立的。1990年颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》（以下简称《规定》）是我国最早也是最基本的高等教育评估法规，加上之后逐步出台的高教评估政策、意见与方案等，逐步形成了我们自己的高等教育评估法规体系。尽管《规定》对评估主体、评估过程等进行了规定，但着重规范政府机构实施的评估活动，没有将社会中介组织的评估活动纳入规制之中，特别是对评估的准则与规程，教育评估中介组织的性质、设立标准、权利、义务、社会责任以及管理等均表述不清或没有涉及。因此，这一“基本法”已无法满足评估与实践发展的需要，需要重构法律法规体系，真正从制度层面推动高等教育评估中介组织的建设与发展。

法规体系建设是一个渐进的过程，不可能一蹴而就，需要根据实际情况有重点、分步骤地推进，从顶层设计好教育评估中介组织的法律框架，以《教育中介组织法》的制定为突破口，逐步扩展专门的法律条款。可以通过部门规章的形式先对现行的一些制度缺陷进行“应急”处理，如针对中介组织的设置标准、行为规范、监督奖惩、资质认定、从业人员资格认证等问题设计系列规章制度，经过试点运行后进行修改完善，再择机进行立法，最终形成覆盖高等教育评估中介组织发展全过程的法律制度体系。

［1］ 李华玲，李峻．论高校教学评估的“意义建构”［J］．吉首大学学报（社会科学版），2013（3）：120－124．

［2］ 伯顿·R·克拉克．高等教育系统——学术组织的跨国研究［M］．王承绪，徐辉，殷企平，等译．杭州：杭州大学出版社，1994：156．

［3］ 胡卫．民办教育的发展与规划［M］．北京：教育科学出版社，2000：161．

［4］ 楚德江，黄昕．政府执行力：阻滞因素与政策选择［J］．吉首大学学报（社会科学版），2013（4）：63－67．

［5］ 游旭群，杨睿娟．高等教育治理中利益相关者的角色再造［J］．重庆高教研究，2015（2）：28－34．

［6］ 叶常林，许克祥，虞维华．非政府组织前沿问题研究［M］．合肥：中国科学技术大学出版社，2009：45．

［7］ 瓮晚平，王占军．美国大学联合会参与高等教育治理的方式研究［J］．重庆高教研究，2016（2）：64－71．

（责任编辑 杨慷慨 伍美洁）

On the Fostering of Higher Education Assessment Intermediaries in China

LI Jun，CHEN Chulun

（Schoolof Education Science and Technology，Nanjing University of Posts and Telecommunications，Nanjing 210023，China）

As the effective“weapon”to relieve the contradiction among colleges and universities，government and society，the basic attributes ofhigher education inte rmediary agencies include the indepen dence，professionalism，and intermediary．The development of higher education intermediary agencies in China experienced a process of germination，the start－up and systematization．However，due to the histori cal and culturalreasons，the developmentofthe intermediary agencies are lack ofprotection oflaw and sys tem，leading to the lack of independence，decline of professionalism and degeneration of intermediary．In order to strengthen the cultivation of the intermediary institutions of higher education，the government should turn the cultivation ofthe market to the creation of assessment agencies，stage by stage，with emphasis to promote the construction of the law system for the higher education assessment，to improve the mutual super vision mechanism between government and intermediary assessment agencies，especially to strengthen the guidance ofpolicy，and to promote the classification development of higher education assessment interme diary agencies．

higher education evaluation；organizational attributes；intermediary organization cultivation

G639．22

A

1673－8012（2017）03－0099－06

10．15998／j．cnki．issn1673－8012．2017．03．012

2016－06－22

江苏省“六大人才高峰”高层次人才支持计划项目“我国大学学术组织管理模式创新研究”（RLD201406）

李峻（1976—），男，湖南新宁人，南京邮电大学教育科学与技术学院教授，教育学博士，硕士生导师，主要从事高等教育理论与政策研究；

陈楚伦（1991—），女，福建福州人，南京邮电大学教育科学与技术学院硕士研究生，主要从事高等教育理论与政策研究。

李峻，陈楚伦：论我国高等教育评估中介组织的培育［J］．重庆高教研究，2017，5（3）：99－104．

format：LI Jun，CHEN Chulun．On the fostering ofhigher education assessmentintermediaries in China［J］．Chongqing higher education research，2017，5（3）：99－104．