金融消费者保护的有效边界

陈龙

“金融是经济生活的氧气”，没有氧气的社会难以为继。所以好的消费者保护应当 “避害”与“趋利”并重。如果只是“避害”，很容易以保护消费者为由，结果却误伤消费者

对中国金融消费者而言，2016年既铭心刻骨，又五味杂陈。

一方面是“苦涩的回忆”：从年初的证券市场熔断，到年底的债券市场大跌；P2P平台导致的风险余震也仍在持续。

另一方面，则是一些“很爽的回忆”：一位“前台北副市长”公开描述大陆地区移动支付非常普及，消费者“带着一个手机什么事情都可以解决”，移动支付发展“超越台湾，更是超越全世界”。G20杭州峰会期间，杭州作为无现金城市的标杆呈现在世界面前，中国运用数字技术推广普惠金融的经验和成绩也为世界所认可，成为G20《数字普惠金融高级原则》的有力注解。

风险与创新是金融永恒的主题，但这并不意味着我们应该躲避金融。

《人类简史》的作者尤瓦尔·赫拉利认为，人类之所以成为地球的王者，是因为文字和货币。文字使得大规模的社会协同和传承成为可能，货币使得交易和劳动分工成为可能，进而带来劳动生产率的提高。以货币为基础的金融体系是生产要素配置的核心机制：没有一个经济发达的国家和地区，金融是不发达的；金融不发达的社会，往往是劳动生产率低下，没有个人经济和信用独立性的社会。用尤努斯教授的话来说：“金融是经济生活的氧气。”

那么在一个不能缺少金融的世界里，我们应该如何让消费者享受金融的益处，同时尽量降低对消费者的伤害，使之成为“蜜糖”而非“砒霜”？好的金融消费者权益保护究竟是什么？有效保护的边界在哪里？

金融有极大的复杂性和不定性，不可能有一套完整的方法论来做到完全保护消费者。但过往的历史经验教训告诉我们，至少有以下一些规律。

第一，好的消费者保护应当是基于历史经验总结出的、符合金融本质的消费者保护制度。

近代金融史就是一部消费者不断被伤害，而监管者对其不断加强保护的历史。以美国为代表的金融史，经历了消费者保护从无到有、到逐渐加强并日益科学化的过程。1791年导致大量投资者血本无归的“杜尔投机事件”发生后，出现以“梧桐树协议”为开端的金融行业自律组织。

1929年-1933年大萧条中，披露虚假信息、侵吞客户资金等恶劣情节频发，罗斯福“新政”及证券交易委员会（SEC）的设立为投资者提供了框架性的制度保障；上世纪60年代券商倒闭潮出现后，美国政府通过《证券投资者保护法》并引入投资者保护基金，极大地挽回了投资者信心。

2008年金融危机过后，美国政府总结教训提出：“对处于弱势群体的金融消费者的保护，是金融体系生存和发展的根基。”最终颁布《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，全面加强对消费者保护。

回溯数百年的世界金融发展历程，金融消费者受到的伤害主要来源于三方面：一是融资者利用信息不对称欺诈投资者，二是金融中介存在道德风险和经营风险，三是金融消费者本性趋于逐利、知识水平参差不齐。

过去两年频频出现的“P2P跑路”，只不过是历史的重演。其本质就是金融中介存在道德风险和经营风险，与当年美国“惠特尼丑闻”非法挪用基金案如出一辙；而“虚假标的”、“自融”等归根到底也是融资者利用信息不对称欺诈投资者，与当时花旗银行“秘鲁国债事件”为代表的虚假信息披露类似。

在互联网金融风险专项整治中，针对P2P的这些监管措施正在逐步健全，而整个行业也逐渐肃清并焕发新的生机。这些教训告诉我们，金融的本质不变，那准入门槛、信息披露、投资者适当性、救助补偿机制等就依旧有效。

第二，好的消费者保护安排应当区分技术对不同金融产品的不同效果。

数字技术没有改变金融的本质，但放大了金融的可获得性。对于不定性小、相对标准化的金融产品，与数字技术结合能极大地推动普惠金融的发展。反之，对于不定性较大、复杂和非标准化程度高的金融产品，数字技术可能放大金融的风险，前面提到的消费者保护制度就变得更加重要。

中国金融科技近年来快速发展，各领域发展成熟度与风险发生比率印证了这一点。支付和货币市场基金理财等不定性较小，对消费者金融意识要求较低，借助科技发展较快，总体风险趋于可控，已经成为数字普惠金融成功的杰出范例。

具体而言，第三方支付自支付宝获得第一张支付牌照六年来，已累计发放多达270余张支付牌照。

正如央行副行长范一飞近期指出的，这一行业“存在过度竞争的情况”，但总体风险趋于可控，仅有4家机构因业务违规被吊销牌照。再作深究，4家违规机构都是预付卡机构，而预付卡机构交易规模与另两类即网络支付和银行卡收单机构相比要小两个数量级，三者业务规模比例为1： 606： 387（根据中国支付清算协会数据，2015年第三方支付机构交易规模中，预付卡发卡机构合计发卡金额761.43亿元、网络支付业务46.15万亿元、银行卡收单业务规模29.50万亿元）。

支付宝等网络支付的资损率低于十万分之一，已经低于银行卡万分之几的资损率。以余额宝为代表的网络货币基金自从2013年问世以来，不但把理财的门槛从几千元直降到一元，而且催生了大量的货币基金产品，让数亿原来从未理财的老百姓享受到了收益，并且没有人遭受本金损失。

反之，截至2016年底，P2P问题平台已达3201家，占到行业累计上线平台的65.9%（数据报告：零壹财经《2016中国P2P网贷年度报告》）。货币基金和P2P网贷的区别在于，前者只能投资于最好机构发行的短期债（或短期银行存款），安全性和流动性是其最重要的特点。P2P平台的投资标的却没有明确限制，存在较大不定性；这样一方面数字技术放大了融资的便捷性，让很多缺乏金融知识的老百姓参与其中；另外一方面融資者的风险和不定性却没有改变，各种消费者受到损害的因素被放大。虽然不乏风控和运营优秀的P2P平台，但问题平台大面积出现，影响行业整体健康度。

互联网支付、货币基金和P2P平台的迥异结果表明，数字技术和不同金融产品的结合，消费者需要保护的程度和方法截然不同。

同理，互联网平台如果只是作为信息撮合平台，提高了金融产品的可获得性和用户参与度，但是并没有解决投资者短视、融资者和金融机构有道德风险的问题，也就不能替代消费者保护的制度安排。消费者保护制度应该是基于对技术和金融本质的考虑之上的决定。

第三，好的消费者保护需要对金融产品的益处和风险做客观、公正的评估，这种评估应当尽量基于有统计意义的实证数据，而非仅仅是逻辑推理出的假说或者个案。

现代科学最重要的方法论，是通过逻辑思考产生假说，并通过实证研究来验证。从理论上说，各种金融创新都既可能给消费者带来益处，也可能带来伤害。仅仅从理论上论证是不够的，需要实证数据支持。在此基础之上，就能对什么是有利于消费者的金融产品作出相对客观的判断。

在前面讨论到的互联网支付、货币基金和P2P平台的案例中，因为已经有了大数据证据，可以清晰地辨别什么是相对成熟、成功的数字普惠金融产品，什么需要更好的消费者保护机制。

另外一个值得讨论的案例是经常被提到的“数字鸿沟”，指的是原来不能被金融覆盖的人群，由于教育程度、经济能力等方面的限制，往往也不容易享受到数字技术带来的红利。进而，数字技术的普及反而可能增加金融不平等的差距。但从实证数据来看，并非如此。

在北京大学编制的《北京大学数字普惠金融指数（2011-2015）》中可以看到，从2011年到2015年，金融服务缺失的第三、第四梯队省份数量已经明显减少；实际上，数字普惠金融发展最快的反而是西藏、青海这样原来金融不发达的区域，所以数字普惠金融有助于缩小城乡差距。

最近中国支付清算协会的年度报告中也指出，县域移动支付的渗透率超过了省会城市的移动支付渗透率。县城移动支付用户最多，占比为19.6%；省会城市列第二，占比为19.0%；农村地区列第三位，占比为17.0%；其后依次是地级市、直辖市和乡镇地区。可见城乡二元化特征在移动支付领域并不明显，这也将成为农村普惠金融的重要基础。

在全世界范围，数字技术已经成为缩小发达地区和贫困地区差距的关键。你或许难以想象，贫困的肯尼亚竟然是全球移动支付渗透率最高的国家，该国68%的成年人都在使用移动支付产品M-Pesa。截至2015年，该国超过2000万用户可通过这一业务便捷地转账、取款、购物、缴费等。

所以，评判金融创新的好坏，切忌停留在理论讨论的层次，也切忌基于个案的感性认识。

第四，好的消费者保护， “避害”与“趋利”同样重要。

金融消费者保护不只是为了避险，而且要通过好的金融服务帮助消费者达成心愿，所以“避害”与“趋利”同样重要。

从“避害”的角度，无论是前面提到的P2P创新，还是传统金融机构，对于伤害消费者的行为，都应该精准定位金融发展中的风险点，重拳出击严惩危害消费者权益的“害群之马”。

富国银行曾是全球市值最大和最具盈利能力的银行之一，但去年私开虚假账户事件让上百万客户在不知情的状况下承担了额外的费用。

为此，美国消费者金融保护局（CFPB）要求富国银行支付1.85亿美元的罚款，美国参议院也介入调查听证。更严重的是，这一事件造成的声誉风险，将对这家世界一流的银行产生不可磨灭的负面影响。

对国内消费者而言，信息泄露已成为谈之色变的话题，其背后原因，是部分市场机构违规留存用户敏感信息以及买卖用户信息造成“黑色产业链”泛滥。信息安全存在“短板效应”——即一旦某机构违规留存用户敏感信息，并且在保护不当情况下主动或被动地将之泄露，信息将通过“黑色产业链”快速流通泛滥，导致用户隐私权受损，甚至造成财产损失。因此，如何通过健全法律法规以及技术认证手段，定位并严惩“短板”机构，成为防止风险积聚和蔓延，有效保障消费者权益的关键。

从“趋利”的角度，应当鼓励经过实证验证的有益消费者的创新，不断增进消费者福祉。以金融科技为例，人民银行行长周小川近日表示，“高度鼓励金融科技，同时也希望和各种业界共同合作，把金融科技的发展搞上去。”副行长范一飞也表示：“我国支付业务的产业规模、普惠程度在世界主要经济体里都是比较好的……一些同行跟我讲，他们也很希望了解中国在支付产业发展和监管方面的做法。”

对于还没有经过实证检验，但可能会给消费者带来益处的金融创新，英国、新加坡和澳大利亚等国近年所推行的“沙箱监管”（Sandbox）可能是解决这一问题的有益实践——该项目旨在简化市场准入标准和流程，在确保消费者权益的前提下，允许企业在“监管沙箱”创新金融产品及服务，并根据测试情况决定是否进一步推广。如此可在保障消费者安全的前提下，推动实现对消费者有益的金融创新快速孵化并加以推广。

第五，好的消费者保护制度安排，要致力于熨平金融创新周期可能带来的社会情绪周期。

历史上金融创新周期循环往复，一个重要原因，就是缺乏合适的消费者保护而导致波折。社会各界，无论消费者、金融机构还是监管机构，往往在早期过于乐观，在后期则过于悲观。

这种情绪周期，不但会最终伤害消费者，还会带来巨大的金融创新成本。中国的国债期货交易于1992年开始试点，到1995年因为引发建国以来罕见的金融地震而被叫停，到2013年，国债期货不但重新启动，而且获得了年度上海金融创新奖。

美国2008年金融危机之后，于2010年推出《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，由于对银行影响过大，新任的特朗普总统开始推动对该法案的废除。2013年诞生的“互联网金融”一词，曾经炙手可热，现在很大程度上让消费者联想起跑路平台。

如果对金融消费者保护的本质有主动的认识，并积极实施前面讨论的方法论，不但可能减少对消费者的伤害，而且可以让金融创新更健康地长期发展，真正发挥配置资源、提升社会效率、造福消费者的作用。

结语

没有合适的权益保护，金融消费者可能受到伤害。但好的消费者保护绝不仅仅是限制金融。“金融是经济生活的氧气”，没有氧气的社会难以为继。所以好的消费者保护应当“避害”与“趋利”并重。如果只是“避害”，很容易以保护消费者为由，结果却误伤消费者。

好的金融消费者权益保护，应当至少具备几个特点。

第一，充分尊重和运用基于历史经验教训总结出来的、符合金融本质的消费者保护基本原则和制度，只要金融的本质不变，这些基本的制度安排也不应该改变。第二，区分技术对不同金融产品的不同效果，进而采取不同的消费者保护措施。第三，运用科学的方法论，用实证研究的方法辨别不同金融创新的益处和风险。第四，“避害”与“趋利”并重，大力发展真正经过实践检验对消费者有益的金融创新，同时坚决打击伤害消费者的行为。第五，积极把消费者保护的方法论运用到金融创新的认知、使用和监管中，尽量熨平金融创新的周期。

好的消费者保护，不但可以降低对消费者的伤害，而且可以为金融创新的长期健康發展提供更好的环境，进而让金融发挥资源配置优化、提升社会效率和造福消费者的作用。但这并非一蹴而就，需要监管与行业等各界持续推动、共同构筑。

（作者为蚂蚁金服首席战略官，编辑：袁满）