国外政府采购监督经验及启示

●史梦昱

国外政府采购监督经验及启示

●史梦昱

本文从国外发达完备的政府采购监督机制入手，重点分析美国、英国、新加坡以及《政府采购协议》中的监督机制，了解其采购制度优点。针对我国现行政府采购监督机制完善的必要性和四大采购监督原则，学习借鉴国外先进的监督机制，对我国政府采购监督的完善提出一些构想。

政府采购监督机制 国外经验 启示

政府采购作为国家调节宏观经济的手段之一，在我国政治经济发展中占有重要地位。我国自20世纪90年代末就开始了对政府采购制度的探索和实践，虽然在这期间也取得了一定的成效。但相对于西方发达国家两百多年的政府采购历史，我国目前在政府采购中暴露出的问题还比较严重。因此，研究国外政府采购监督机制，吸收借鉴其经验，以完善我国政府采购监督机制十分必要。

一、国外政府采购监督机制的经验

对于国外政府采购监督机制的经验借鉴主要从美国、英国和新加坡这三个国家入手，最后考虑我国一直在为加入WTO做努力，如：2014年12月12日向WTO提交第6份政府采购出价清单，以加快我国加入WTO《政府采购协议》步伐。为此，特别探讨《政府采购协议》的相关监督机制，以进一步完善我国政府采购制度。

（一）美国政府采购监督机制

美国的政府采购监督机制是各个国家现行监督机制中比较完善的，如：建立了多层次的政府采购法律体系；各部门机构合理设置，以实现公民权利；对供应商资质审查的重视等，对政府采购过程进行有效监督。因此，其机制中有很多值得我国学习借鉴之处。

1、有完善的政府采购法律体系。美国完善的政府采购法律体系是监督机制有效实施的基础。首先是联邦法律，美国作为联邦制国家，各个州政府均有权在法律范围内对政府采购进行立法，适应各州情况。因此各州的立法使政府采购的各个项目几乎都涵盖在法律规定中。如：专门针对国防采购的《武装部队采购法》；对政策办公室的机构设置和职权明确划分的 《联邦采购政策办公室法》；以及专门针对政府采购投标人的 《诚实谈判法》，法律涵盖范围十分全面。其次是相关条例，《联邦采购条例》是各个采购主体在采购活动中必须遵循的基础法规，但该条例不仅对政府采购制度和政策有系统规定，对采购的计划拟定、方式选择、合同签订和监管都有全面细致的规定。最后是有关部门制定的部门采购办法。如：针对国防部门的《武装部队采购条例》和航空航天局的《国家航空航天局采购条例》，对具体不同部门适用的法律法规都相应制定出台。

这种多层次采购法律体系，规定清晰，系统全面，为采购活动相关人员的行为提供了明确的法律依据，真正使政府采购落实到位，提高了财政性资金的使用效率。

2、实行“采管分离”的机构设置。美国政府采购监督机制中，不同的监督主体分别对采购活动不同阶段进行监督，形成了多层次、多结构、立体化的监督主体体系。

基本机构设置是：各级政府采购政策制定由联邦政府采购办公室监督；项目审核、预算审批由国会监督；采购活动结束后各个环节事项的监督则由专门委员会监督，并且监督机构直接对国会负责，与采购执行机构不存在隶属关系；专门的采购机构——联邦总务署（GSA）负责采购事项，无政府机构参与。这种权力配置提高了机构设置的独立性，使政府采购监督有效实施，各部门更好地履行监督职能。

3、重视供应商的资格评审。美国对供应商的审核监督主要是建立了供应商评审制度。供应商评审制度主要针对供应商的回应性、负责任性问题进行确定。要求审核供应商运营资金、经营许可证、履行合同的意愿等情况，一旦审核出现问题，供应商就会收到“不负责任确定书”这实质上提高了供应商参与政府采购的门槛。与此同时，审查制度一定程度上会对政府采购人员以权谋私和供应商寻租行为起到遏制作用。

4、注重申诉的实现途径。美国政府采购监督机制从机构设置、制度建立等多方面维护供应商权利。首先是专门设立美国联邦赔偿法院、合同上诉理事会及美国联邦巡回上诉法院三个机构处理供应商的上诉。其次，政府采购救济机制。为了切实保障供应商的利益，针对“合同授予”和“合同履行”这两种不同阶段的争议，分别采用司法诉讼程序和采购行政争议程序加以救济。最后，关于申诉制度，美国设有专门的机构处理供应商申诉，由众议院政府改革委员会与政府采购办公室共同对政府采购中的腐败、欺诈行为进行监督调查或组织听证会，处理政府不当行为，维护供应商的正当权益。

5、对后期活动进行监管。美国对政府采购后期活动的监督主要有两方面：一是针对供应商的交货追查制度，二是政府相关人员承担对采购合同的审计责任。

交货追查制度主要是核查招标采购部门的作业情况、工作范围及采购程序与方式的选择是否依法进行，并检查供应商合同履约情况。该制度对供应商在采购活动后期的工程实施状况进行追踪，确保工程项目按时按质完成，最为重要的一点，该制度可以对活动结束后出现的质量问题进行责任追究与落实。

美国政府采购制度要求各政府相关采购人员对采购合同的审计担负责任。包括对采购合同金额、采购项目程序、采购信息进行审计，对整个采购活动中各方提交的文件、报表进行严格审查，并且承担相应责任。

（二）英国政府采购监督机制

英国于18世纪80年代就设立了政府采购机构，在不断的实践发展中，其政府采购制度进一步完善，对我国的借鉴主要有三方面：一是完善的政府采购法律法规，二是预算监督，三是对采购全过程的有效监督。

1、完善政府采购的法律法规。英国的相关政府采购法与其政府采购机构一样具有较为悠久的历史，并且在实践中不断完善和发展，形成了系统的法律法规和监督机制，如英国一套《地方政府法案》在实践中不断地进行修订，从《1972年地方政府法案》到1988年第一次修订，再到1992年的二次修订，逐步调整了与现实情况的不适之处。规范全面的法案对政府采购行为起了极好的约束作用，为政府监督有序进行奠定了良好基础。

2、加强政府预算监督。英国对政府预算实施了严格的控制和监督。首先，议会授权作为所有部门所有支出的控制原则，所有采购项目的使用资金都要进行严格审批和控制，要求专款专用。如特殊情况下面临预算超支，可通过“追加预算”向上级申请，但同样要求专款专用，否则将受到严厉制裁。其次，进行个人责任约束，要求会计官员对自身职权范围内的资金拨付和使用负责，对政府财政预算实时管理。最后，由部门审计员兼总审计长对政府各项采购以及财政资金使用情况进行充分监督，其工作具有高度独立性。

3、对采购全过程进行有效监督。英国政府对采购进行全过程监督，该监督主要由议会公共支出委员会进行，包括预算控制、个人责任约束等，同时，全国审计办公室又对该委员会的监督职权进行监督。这种对监督机构的再监督机制，有效确保了监督机构的监督行为落实到位，避免监督空白、权力空置或人情执法等情况。

（三）新加坡政府采购监督机制

新加坡在对财政性资金使用监督的情况下，又进行政府采购审计监督，引入争议裁决仲裁制度以及专门针对供应商失信违约设立“禁止招标委员会”。

1、加强对采购的审计监督。财政资金的拨付和使用情况由财政部门进行监督，对采购活动的审计监督则由审计总长负责，而对整个监督行为的评价则是由采购方进行，负责监督供应商在活动中的参与和合同执行情况。实现了财政监督、审计监督和评价监督相结合的监督机制，这种分层监督的形式可以使监督行为有效发挥作用。

2、引入争议裁决仲裁制度。新加坡专门成立裁决法庭对投标活动中产生的争议进行裁决。裁决时，法庭人员不得和采购项目存在利益关系，以确保裁决行为的公平性。裁决过程中，申诉者有权要求暂停或终止裁决，除非裁决已经结束或是采购项目涉及公共利益。仲裁法庭可以对招标文件的修改、损失的赔偿和仲裁费用的支付等进行裁决。在采购活动中引入争议裁决仲裁制度，能有效保障供应商权利。

3、监督财政性资金的使用情况。财政部门不仅在前期对资金的审批和拨付进行监督，在项目后期，将对供应商行为进行实地监督，了解资金具体使用情况，确保工程按期执行，并以此提出相应考察意见。该意见将影响评估小组对供应商的信誉评估，作为决定对供应商未来参加投标的态度，并且相应材料向社会实行公开。

4、设立“禁止投标委员会”。“禁止招标委员会”的设立，主要是加强对供应商行为的控制。委员会有权对资质较差、信誉不良或表现不佳的供应商进行行政裁决。政府部门一般不会对供应商进行单方面的裁定，而一旦被裁定禁止参加招标，则供应商的注册资格将会取消，并且在一段时期内不得参与政府采购投标；同时，委员会会向所有政府采购注册机关发出通告，取消其注册资格。

（四）WTO《政府采购协议》的监督机制

《政府采购协议》中的监督机制十分值得我国借鉴和参考。我国加入WTO，政府采购市场面临调整是必然，现行政府采购监督的相关规定向国际惯例靠拢也是发展的必然要求。为此，WTO监督机制对我国有重要的实践借鉴意义。

1、设立严格的监督考核制度。《政府采购协议》建立了严格的监督考核制度，要求分别设立质疑、采购、招标和管理四个机构。各成员国必须达到《政府采购协议》对质疑和投诉程序规定的最低标准，或至少能提供司法审议。要求质疑和诉讼程序有详细的执行规定，有独立的机构对采购中的争端进行公平裁决，以确保成员国的监督机制良好运行。

2、提高政府采购透明度。透明度原则的主要内容是公布所有和政府采购相关的信息、相关法律法规、招标程序及解释其他供应商未中标的原因，其目的在于将采购活动公开化、透明化。首先，采购活动进行的依据即相关法律程序要向社会公开，并且采购活动按法律程序展开，不得逾越。其次，确保公众的信息渠道通畅，实时公布采购信息。规定除非在有限招标的情形下,任何采购方都应当公布要采购的商品或服务的有关信息和邀请；资格预审和投标的标准要事先公布，并且只能以此作为后期供应商表现评价的标准，并记录在案，以备监督机构进行审查和监督。这有助于消除“暗箱操作”，使政府采购行为成为“阳光下的交易”。

3、确立双层救济机制。《政府采购协议》设立了独特的双层救济体制，即质疑机制和争端解决机制。其中，质疑机制完全独立于争端解决机制。关于质疑的提出，供应商对于违反《政府采购协议》规定的采购行为，有权直接向有关机构提出质疑，也可考虑先行与采购方进行磋商，但磋商并不是作为提出质疑的前置程序。其次，对质疑的审议，也将由独立的审议机构负责执行。

关于争端解决机制，该机制适用于签订采购合同一方对另一方所采用或未用的措施造成损害或不公平，致使另一方未履行合同义务时，另一方即合同缔约方可采用争端解决机制。专门的争端解决机构（DSB）在双方自行协商无法达成一致的情况下，接受其书面请求，处理争端，由专家小组执行。

三、完善我国政府采购监督的必要性和原则

一直以来，我国政府采购规模持续稳定增长，2015年政府采购规模高达21070.5亿元。但采购规模不断扩大的同时，政府采购活动中的问题也不断暴露，使政府采购行为有悖其初衷。因此，完善我国政府采购监督机制，规范采购行为十分有必要。

（一）完善政府采购监督的必要性

我国政府采购活动一直以来只有《政府采购法》和《招标投标法》两部基础法。2014年12月31日，国务院审议通过《中华人民共和国政府采购法实施条例》，一定程度上完善了政府采购法律，但目前还未落实到位。不完善的法律和制度缺陷造成我国政府采购活动存在大量不规范行为，权力寻租活动不断，腐败滋生严重。为规范采购行为，必须完善我国政府采购监督机制。

（二）政府采购监督的原则

监督机制有效发挥作用的四个原则：独立性原则、依法监督原则、全过程监督以及多样化监督原则。

1、采管分离原则。政府采购机构设置保持独立性，能有效发挥监督作用。政府采购的主体也必须保持独立，职责明确。一旦管理者和执行者职责不分，同时作为活动的参与者和规则制定者，极易使政府采购处于无效率状态，增加交易成本，危及监督工作的客观公正性。因此，监督者必须与执行者相分离。

2、依法监督原则。依法监督实质上是对监督者的权力约束，要求相关采购法律对政府采购主体的权利作详尽规定，防止政府采购监督机构权力过度膨胀，破坏市场秩序，增加监管成本。在一定程度上纠正供应商与政府采购方的不平等地位，降低政府在采购活动中滥用职权行为，在法律制度上形成权力行使的监督机制，使监督者行为置于法律监督之下。

3、全程监督原则。采购全过程的监督包括事前、事中、事后监督，以防范不当采购行为。目前世界各国的监督机制主要以事前、事中监督为主，事后监督为辅。全程监督能有效预防腐败，事前监督主要是控制预算编制及资金拨付，该阶段的有效监督是事中、事后监督的基础。事中监督要坚持动态监督，实时跟进采购项目开展程序，及时制止不当行为。事后监督的落实主要体现在工程质量跟踪和责任追究上，有利于保证政府采购制度的公信力，提高政府信誉。

4、多样化监督原则。多样化原则是指监督主体多样化。财政部门和监督机构的监督作为系统内部监督，可能出现权力共谋、监管不力的局面，此时加以外部社会监督，对政府采购全过程进行监督，披露政府官员、监督人员违法行为，对其起到震慑作用，能有效预防腐败，形成以系统内部监督为主，新闻媒体等外部社会监督为辅的监督机制。因此，多样化监督原则能有效提高政府采购公信力，使监督行为行之有效。

四、国外政府采购监督机制对我国的启示

发达国家和地区都有相对较为悠久的政府采购历史，在政府采购监督机制方面积累了较多的经验，值得我国学习借鉴。上述国家政府采购监督的做法，对我国有较大的启示。

（一）完善政府采购法律体系

政府采购法律体系的完善主要有两方面：一是针对本国法律自身实践中反映的问题进行补充；二是根据国际惯例，对相关规定进行调整。

1、完善政府采购法律体系。我国2003年施行的《中华人民共和国政府采购法》只是一部框架性法律。2014年国务院通过的《政府采购法实施条例》虽然进一步规定具体的操作与执行规则，但目前还未落实，导致政府采购执行过程缺乏有效的制度规范依据。此外，我国现行的两部政府采购基础法《政府采购法》和《招标投标法》在一些具体条文规定上还存在冲突，易引起执法者混乱。因此，我国应加强相关法律之间的协调和衔接，并制定更为全面完善的具体实施条例和管理办法，补充法律制定上的空白，细化政府采购的基本方式和程序，构建多层次、效率高、操作性强的采购程序法律体系。

2、与国际法接轨。我国现行政府采购法与《政府采购协议》的相关具体规定存在较大差距。由于我国要求加入GPA，以国际惯例为依据，适当调整政府采购法不可避免。与《政府采购协议》相比，我国采购法主要在供应商救济制度上存在较大不足。我国相关法律的规定使质疑程序成为投诉程序的前置程序，即供应商只有在走完质疑程序后仍不满意，才可以向政府采购监督管理部门进行投诉。这实质上是一种体制内的监督，对供应商权利的救济根本不起作用。而且，复杂的行政程序时间跨越长，到供应商走完程序，其受损利益根本无法恢复。因此，我国政府采购质疑程序的设立对供应商来说并未真正起到救济作用。目前，应根据国际形势，弥补现行法律上的缺陷，简化救济程序，缩小与先进国家差距，借鉴其先进经验，构建国际化、系统化、适应性强的政府采购监督法律体系。

（二）加强对供应商的审核

供应商的资质问题直接影响工程质量好坏。因此，我国应建立一整套针对供应商监督管理的制度。主要包括：供应商备案制度、供应商资质评审制度、中介机构评价、日常监督检查制度、交货追查制度等。严格供应商筛选，加强过程监督，完善后期追责，从而有效预防供应商不规范行为。

1、资质评审制度。供应商资质评审制度主要是提高供应商准入门槛。规定进入政府采购市场的供应商必须具备相应条件。在政府釆购中，政府应制定供应商资格审查的统一标准，要求上交代表其资质的相关材料，并且对材料审查设立严格统一的标准。设置合理、规范的审查标准，既能防止审查人员筛选随意，又能节省成本、提高采购工作效率、保证釆购质量。

2、交货追查制度。交货追查制度通过在供应商交货过程中加入专门负责货物验收机构实施对采购活动有效监管。不同于一般采购流程，供应商在中标后直接将货物交给采购单位，交货追查制要求供应商先将货物交给专门的采购中心验收，验收通过后再由采购单位领回货物。这样能有效遏制采购单位和供应商的串通和寻租行为。此外，采购单位与供应商的采购标准、项目、内容都要在合同履约后期接受审核，即使在合同履约结束后，违规供应商依旧要对货物质量负责，接受责任追究。

3、禁止招标委员会。“禁止招标委员会”的设置主要是借鉴新加坡的经验。可以设立专门委员会，该委员会有权对供应商进行行政裁决。被裁定禁止参加招标，则供应商的注册资格将会取消，并且在一段时期内不得参与政府采购投标；还应向所有注册机关发出通告，取消其注册资格。这种情况下，供应商面临较高的违法违规成本，相应行为受到有效约束。

（三）完善政府救济制度

美国、英国、新加坡等国家在政府采购过程中都很重视供应商权益的保障，为保证政府采购活动的公平和公正，都建立了相对完善的权利救济制度，成立了专门的仲裁和申诉机构，以更好地处理采购过程中的质疑或纠纷。政府采购权利救济制度有利于促进政府采购执行程序的规范化。就目前而言，我国政府采购的救济制度十分缺乏，十分有必要吸收借鉴国外经验。

1、质疑机制。目前《政府采购协议》在实施过程中也存在一些问题，主要是签署国国内审议机构对质疑机制的解释有可能存在负面效果。在此，我国政府应该汲取相应教训，出台一些考虑到质疑机构设立和详细质疑程序的相关配套法规和司法解释，理顺法律关系。完善的法律可以包括：取消质疑前置程序；供应商有权向第三人寻求救济；明确规定相关机构如何处理供应商质疑；详细规定质疑程序；界定回避原则等。在实施过程中简化救济程序，切实维护供应商权益。

2、申诉制度。现阶段我国政府采购的申诉程序相当不完善。我国可以考虑设立专门负责处理供应商质疑和申诉的机构，负责处理供应商申诉。同时完善采购质疑程序，取消提出质疑的前置程序，加入协商、磋商原则，畅通供应商提出质疑和申诉的实现途径。

3、争议解决机制。《政府采购协议》专门设立争端解决机构（DSB）处理在采购过程中遇到疑问、质疑或者有争议的地方，该部门负责回复质疑、解决供应商的问题，促进政府采购的顺利进行。而我国的法律法规并不完善，政府也并未设立解决争端的部门，没有有效的解决质疑程序。在当前环境下，需要借鉴先进的国际经验，结合我国的实际国情，建立一套完整的争端解决机制，处理供应商质疑申诉，使供应商权利获得实现途径。

（四）实行对政府监督的再监督

1、预算监督。我国在完善现行预算监督方面可借鉴英国经验。首先，对政府单位上报的预算计划进行严格审批，审核预算的可行性；其次，审核采购项目是否明确具体，预防发生舞弊行为；最后，严格监督采购单位的“超标预算”，严格将资金使用控制在预算范围内，不得超标，如有特殊情况超标，则增加的预算要严格专项专用。

2、机构独立性。政府采购活动主体由采购主体、执行主体和监督主体三部分构成。在我国，政府采购监督机构是各级人民政府的财政部门，但同时我国采购的执行主体也大多设在财政部门。依据独立性监督原则和美、英等国独立设置监督机构的经验，可考虑将采购的代理机构从财政部门中分离出来。财政部单独负责政府采购的预算监督和相关规章制定，不参与政府采购项目的执行，以确保采购的公正性、监督的有效性。其次，使采购决策程序与采购执行程序相分离，也是完善我国政府采购监督机制的重要一步，有利于各政府机关的权力相互制约和监督。

3、提高透明度。在提高采购透明度方面，我国可以考虑：首先，实现招标信息的公开透明，给供应商创造公平的竞争环境。其次，采购执行程序公开，积极主动接受系统内部和外部监督，配合财政部门、纪检监察部门以及审计部门监督，同时监督机构可随时随机监督采购的各个环节。最后，实行招标结果公开化，在政府采购官方平台实时发布信息，主动接受群众和社会舆论监督，强化公众监督意识，大力检举揭发腐败行为。

4、审计监督。我国审计事业正处于蓬勃发展中，在审计制度建设及其法律地位方面还有待加强，在发达国家监督机制中，审计监督已经作为最主要且有效的监督手段，诸如对采购合同金额审计、采购项目程序审计、相关采购信息审计，包括对监督人员的再监督也由审计部门执行。加强审计监督等专项监督，能在很大程度上避免采购舞弊行为的发生。

（作者单位：南京审计大学）

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（本栏目责任编辑：尹情）