领导干部自然资源资产离任审计的难点与对策研究——以福建省为例

■/王子怡 冯小妹 许锐敏 严 梦

领导干部自然资源资产离任审计的难点与对策研究
——以福建省为例

■/王子怡 冯小妹 许锐敏 严 梦

十八届三中全会提出的领导干部自然资源资产离任审计对传统的审计内容进行了补充与扩展，也是建设生态文明的新型渠道。文章以福建省开展的自然资源资产离任审计试点工作为基础，探讨自然资源资产离任审计的主体、目标、内容，并结合福建省的执行情况深入分析其中的难点问题，提出离任审计工作应建立自然资源资产信息数据库、健全领导干部考评体系、加强审计队伍建设和加大资金投入的建议，以期为更好地推广自然资源资产离任审计工作提供借鉴。

领导干部 自然资源资产 离任审计

十八届三中全会提出要加快生态文明建设，首次提出了自然资源资产审计主要针对“人”和“责任”的审计战略思路，领导干部自然资源资产离任审计应运而生。在《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》中，审计署提出要在审计对象、内容、评价、责任界定、结果运用等方面不断探索，注重经验总结，逐步规范化，充分建立起经常性的责任审计制度。目前我国尚未形成成熟的领导干部自然资源资产离任审计制度，相关的专家学者对其研究较少，在审计对象、审计内容、审计主体等方面没有统一的观点，这阻碍了领导干部自然资源资产离任审计的开展。因此要加大力度研究领导干部自然资源资产离任审计，形成一套完整的审计考核体系，更好地对领导干部与自然资源资产相关的重大失职、腐败行为进行检查、揭露和追责，为生态文明建设奠定良好的基础。福建省作为生态文明建设示范区，较早开展了领导干部自然资源资产离任审计工作，根据党的十八届三中全会关于对领导干部开展自然资源资产离任审计的要求和福建省委、省政府实施生态省战略的部署，福建省审计机关拟逐步开展自然资源资产离任审计试点工作，依托其自然资源资产特点，在全省范围内进行审计试点工作。本文以福建省为例，通过深入研究福建省领导干部自然资源资产离任审计工作的开展情况，分析其中存在的问题，并有针对性地提出对策，为今后更好地开展领导干部自然资源资产离任审计提供参考。

一、领导干部自然资源资产离任审计概述

（一）领导干部自然资源资产离任审计的定义

领导干部自然资源资产离任审计是指对领导干部在任期内因所任职务，依法对本地区或部门系统单位的自然资源资产的开发、利用、保护等受托管理行为的真实性和合法性进行审计。领导干部自然资源资产离任审计主要是对领导干部任职单位管辖下的自然资源（土地、矿产、森林、山川、河流等）的开发利用、污染防治和生态环境保护活动及其效果所进行的评价与鉴定，对是否符合国家相关政策或者对当地的社会效益和自然环境影响情况进行检查，从而真实、客观地反映领导干部对自然资源受托管理责任的履行情况。

（二）领导干部自然资源资产离任审计的主体

审计主体是多元化的，包括政府审计机关、内部审计机构、社会审计组织。领导干部自然资源资产离任审计中，国家审计机关主体观得到较多认可，但这并不意味着只有政府审计机关才能执行领导干部自然资源资产离任审计。由于自然资源资产审计涉及的部门、对象繁多，如福建省的审计工作在考虑水资源、土地资源、矿山资源、森林资源、大气污染防治资源等因素的基础上，还需考虑到福建省临海海洋资源丰富的地理特点。并且福建省内地区间的自然资源差异大，仅有国家审计部门执行审计工作难度大、工作量大，国家审计机关应适当结合省内不同地区的自然资源特点，在以国家审计机关为主体的前提下，因地制宜制定出适合当地自然资源情况的审计制度。此外，由于涉及的管理部门多，应要求不同部门积极配合审计机关的审计工作，包括部门与单位内部的审计机构，若工作量特别大，在不影响政府审计的主导作用的前提下，可适当聘请事务所的审计人员共同参与，共同做好自然资源的开发利用，共同探讨自然资源资产的保护措施。

（三）领导干部自然资源资产离任审计的目标

领导干部自然资源资产离任审计的总目标是：对领导干部任期内所管辖区域的自然资源资产管理、利用与开发等方面的成果进行监督审计，反映贡献与不足，明确相关责任，提出加强自然资源资产管理、促进生态文明建设的意见和建议，以激励领导干部实现经济、社会、生态环境的协调、可持续发展。具体包括两个方面：一是督促领导干部守纪守法、尽职尽责，改变长期以来“以GDP论英雄”的错误观念，树立领导干部保护自然资源的意识，明确其任期内的得失，以提高领导干部的工作效率和管理水平；二是强调对自然资源资产的管理，保护自然资源，促进生态可持续发展。

（四）领导干部自然资源资产离任审计的内容

领导干部自然资源资产离任审计应突出重点，强调重要内容，重点关注以下四个方面的内容：

1.对领导干部职责履行情况的审计。审查各级政府部门是否依照相关法律法规办事，是否有效地履行职责，关注自然资源资产管理、生态保护等有关目标责任的完成情况。

2.对领导干部政策落实实施情况的审计。关注自然资源资产，特别是所管辖区域内的自然资源资产保护政策是否落实到位，落实用途管制，将有关生态保护的政策是否纳入当地国民经济发展及社会发展规划，是否落实各项资源有关的重大决策及执行情况等。

3.关注自然资源资金的使用情况。加强对领导干部自然资源项目建设及资金管理使用情况的审计，要重点关注资金使用的合规性及效率。资金使用情况审计应包括最基本的财务审计，即有关自然资源资产资金的筹集、管理和使用情况。关注相关财政资金收支的真实性、合法性，相关资金使用是否到位，是否有效地用于自然资源项目，资金的利用是否达到既定目标等。

4.关注自然资源的管理情况。重视自然资源资产管理制度的建立及执行情况，评价相关自然资源资产工作目标的完成情况，关注是否建立生态环境保护预警机制、重大生态破坏事件应急制度，注重可持续资源在促进经济增长方面的作用等。

二、福建省领导干部自然资源资产离任审计的执行情况

（一）福建省领导干部自然资源资产离任审计的工作进展

在十八届三中全会提出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》后，福建省审计厅积极响应，通过对林业局、水利局、海洋资源局等单位的调查研究，严格审查了各市、区、镇的自然资源资产分布情况及往年管理审计状况，并制定了未来审计工作的框架。2014年7月，选定福州、宁德、武夷山等地作为第一批试点开展领导干部自然资源资产离任审计，并建立了自然资源资产离任审计工作机制，同时制定了《2014年福建省市、县（区）主要领导干部经济责任审计工作方案》，明确规定各级政府审计机关工作的内容与重点。在此基础上，2015年福建省进一步扩大试点，制定了16项自然资源资产离任审计试点项目，包括福州的马尾区、台江区，泉州的安溪县、鲤城区，三明市及厦门湖里区，莆田市、仙游县、闽清县、光泽县等。在福鼎市开展专项审计试点，由审计、国土、林业、水利、海洋、环保等部门组成联合审计组，轮流进点，摸清家底，明确自然资源资产的数量、质量等，对其管理、使用效益等进行评价，并对审计评价的各项指标进行量化，形成了一套客观真实反映自然资源资产保护使用状况的评价指标体系，其经验得到福建省审计厅的推广。

福建省委办公厅、省政府高度重视自然资源资产离任审计这项工作，为了进一步推进全省领导干部自然资源资产离任审计试点工作，2016年2月省委办公厅和省政府联合制定出台了《贯彻落实开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案的实施意见》。《意见》指出，2017年根据全国统一部署，结合2016年福建省各市审计全面展开，2018年起建立经常性审计制度，审计评价结果将作为领导干部考核、任免、奖惩的重要依据。也就是说，领导干部不管是在任期还是离任之后都必须对其执政期间所辖地区发生严重生态污染问题承担责任。同时，为了确保试点工作的顺利进行，要求各市、县（区）党委和政府及省直各单位要支持配合审计试点，加强组织协作。

（二）福建省领导干部自然资源资产离任审计的特点

1.突出地域特色，关注资源环境重点领域。福建省资源资产种类多、各地自然条件和地理环境差异大、审计资源有限，针对每个地域都具有影响较大、经济依赖程度高或显著特色的自然资源资产，应结合地区实际、资源特色、地域特征、因地制宜深入挖掘资源环境重点领域，选择适当的审计方法，联合相关部门查深查透。

福州市湿地自然生态资源丰富，但审计发现，随着工业开发扩大，产业园的开发建设在一定程度影响了湿地生态自然保护区，湿地面积开始萎缩，闽江口湿地、乌龙江流域湿地功能出现一定程度退化，破坏了鸟类栖息环境，珍稀鸟类种群数量下降。因此，当地审计机关建议大力发展生态经济和循环经济。在对福州市市长的领导干部自然资源资产离任审计中，审计厅对自然资源资产审计进行探索，走访了当地国土、林业、水利等相关部门，对该地区的自然资源资产总体状况和保护状况进行了充分了解，考察湿地环境生态保护情况，闽江、敖江流域水环境综合整治情况，福州海沙河沙资源非法开采情况等等，从地方经济与生态保护、自然资源的有效利用角度出发，不断完善自然资源资产责任审计的思路、内容及方法。

厦门市作为国际性海港风景城市，旅游业、商业等第三产业较繁荣，为避免盲目追求经济增长而滥用资源权力等问题，厦门市积极探索海洋资源审计，重点审查海洋功能区规划的执行情况、海域面积和海岛数量变化情况、海洋环境污染防治情况等，作为干部奖惩的重要依据。

南平市具有得天独厚的自然生态资源，例如矿产资源、森林资源等，一直是《意见》所提出的领导干部自然资源资产审计的重点。光泽县作为试点地区之一，审计组结合其地域特征，对矿产资源和矿山生态环境、土地资源资产和土壤污染防治、水资源资产和水环境、大气污染防治、森林资源资产5个方面展开调查。此次审计过程中，领导干部任职前后矿产、森林等主要自然资源资产实物量及生态环境质量状况相关指标的变化情况是审计人员审查的重点，旨在揭露和查处自然资源资产管理和利用中存在的突出问题，深入分析原因，探索建立自然资源资产审计评价指标。

2.联合多部门开展审计工作。针对领导干部自然资源资产离任审计涉及范围广、跨领域多、内容复杂、技术性要求高等特点，福建省多地政府纷纷联合多个部门共同开展审计工作。与国土、水利、林业、海洋、环保等部门的相关领导和专业人士召开座谈会，成立自然资源资产离任审计领导小组，并联合高校成立课题研究小组，对水资源、国土资源、森林资源等自然资源资产的存量、分布、总体规划、开发、利用、管理、保护等情况，资源环境政策执行情况，资源类资金管理和生态保护资金投入绩效情况等进行摸底，同时走访市发改、财政、经信、农业等相关部门，掌握有关自然资源资产的发展规划、政策及主要指标，并多方搜集整理相关研究成果及文件资料，初步确定了审计目标、对象范围和内容重点，提出资源保有和消耗、环境损害及治理、生态恢复和效益、经济结构调整、环保能力保障等方面评价指标。

三、福建省领导干部自然资源资产离任审计难点

福建省领导干部自然资源资产离任审计在两年多的实践中根据福建省自然资源资产自身的特色，以及政府部门、审计部门、相关职能部门的相互配合，总结了一些审计的经验，但在审计过程中还是存在很多困难，主要表现在以下几个方面。

（一）自然资源资产信息基础薄弱，收集难

领导干部自然资源资产离任审计需要自然资源的信息覆盖面广，包括森林资源、矿产资源、水资源、海洋资源、土地资源等，在审计中，我们需要获得包括各种类型的自然资源的数量、质量、变化量及其开发、保护等方面的数据。我国虽然近些年来取得了一些成绩，但自然资源离任审计起步晚，且过去一直存在“以GDP论英雄”的政绩观，忽视了对自然资源的合理开发与保护，粗放型经济发展方式使有关自然资源的信息基础较为薄弱，导致与国际水平相比仍存在差距。而且我国对于自然资源资产的审计局限于政府拥有的公共自然资源，其他资源的审计仍是一片空白，自然资源价值量没有明确的计算依据，变化量的监测统计需要持续进行，难度大，因此数据的真实性、连续性和全面性存在疑问。森林资源、海洋资源丰富，但分布复杂，更是缺乏专业知识和技术进行数据收集和分析。

（二）领导干部评价体系不完善，考评难

领导干部自然资源资产离任审计的目的是考核领导干部任职期间对自然资源资产的管理、运用、保护、开发等职责的履行情况，对失职、渎职行为进行责任追究。但由于自然资源资产离任审计是新事物，自然资源资产负债表的编制没有统一，对自然资源资产价值的评估确认依据没有形成，很难对领导干部在职期间的资产管理和保护情况进行考核；另外，生态环境的保护，自然资源资产的形成、开发、保护有时需要较长时间才能考核，需要几任领导共同努力才能完成，这也造成审计的困难。目前福建省对领导干部自然资源资产进行离任审计并未建立起合理有效的考评制度，并未指明具体的绩效评估方法，如何对领导干部进行追究问责以及怎样应对政策迟滞性带来的影响等难点问题依然存在。也正是由于以上问题，导致领导干部自然资源资产离任审计工作的执行不顺畅、效果不明显，各地领导干部对该项审计工作的重视程度也较低。

（三）审计人员知识短板，胜任难

领导干部自然资源资产审计需要的审计人员不仅仅是会财务审计方面知识的审计人员，自然资源涉及面广，还要求审计人员要熟悉相关政策，对大量不同自然资源的监测、生态环境的保护措施、自然资源的开发等知识都必须熟练掌握。就全国而言，领导干部自然资源资产审计方面的专业人才十分匮乏，尽管福建省目前正在积极建设专业性强的审计队伍，但仍受限于国内领导干部自然资源资产离任审计刚起步，可借鉴的经验少、人才培养制度不健全等方面的制约，审计人员知识存在短板是亟待解决的问题。虽然在审计中我们可以聘请专家来协助审计，但随着领导干部自然资源资产离任审计的常态化，审计人员知识上的欠缺是必须要解决的。只有这样才能在审计工作中知道应该审什么、怎么审，更好地完成领导干部自然资源资产审计工作。

（四）资金技术支持不足，开展难

领导干部开展自然资源资产离任审计工作是新事物，在我国处于试点阶段，无现成的经验可以借鉴，也没有成熟的理论体系可供参考。福建省在各地进行领导干部自然资源资产离任审计工作时主要依靠政府的力量，没有很好地与各高校以及社会机构展开合作交流，成立专项基金进行理论研究与探讨，这导致领导干部自然资源资产离任审计一直没有形成统一的理论基础，不能为开展审计工作提供很好的理论支持。同时政府在开展该项审计相关方面的资金技术投入也较少，在建立完善的数据库、提升人员素质方面的投入明显不足，这使得该项审计在政府政策上高度重视而却在实际落实过程中困难重重。

四、完善领导干部自然资源资产离任审计的具体措施

（一）建立自然资源资产信息数据库

自然资源资产的基础数据是领导干部自然资源资产离任审计的基础，由于自然资源资产种类繁多，涉及部门也较多，因此可以在大数据这个背景下，加快发展审计信息化，调动发改、财政、国土资源、环境保护、水利、农业、统计和林业等部门的支持和配合，每个部门做好本部门所管辖的自然资源资产动态统计台账制度，构建一套信息共享的网络系统，建立自然资源资产大数据分析平台下的审计模式，为审计工作顺利开展提供条件和基础。

（二）健全领导干部考评体系

福建省作为全国第一个国家生态文明试验区，应积极建立与生态文明相适应的评价考核体系，推行分级管理、责任到人的“河长制”，考核结果作为对地方领导班子、领导干部及相关主管部门主要负责人综合考评的重要参考。首先，要转变领导干部的政绩观，对领导干部的离任审计，过去主要侧重于经济责任审计，这样不排除会有一些干部以牺牲环境为代价提高经济效益。领导干部自然资源资产离任审计就要改变一些干部“唯GDP论英雄”的传统发展理念，建立绿色政绩观；其次，要进一步完善自然资源资产监督管理的相关法规和政策，制定有效制度，把对自然资源资产的保护、开发，环境的保护等纳入领导干部目标责任考核中，界定领导干部应承担的责任，以法律法规或制度的形式对领导干部失职、渎职等行为进行追责；最后，建立领导干部终身问责制，因为自然资源资产和环境问题很多时候需要一段较长的时间才能显现后果，因此除了实时监督领导干部任期内的自然资源使用情况，还应该持续监督领导干部离任后自然资源的变化情况。

（三）提高审计人员自身素质，加强审计队伍建设

自然资源资产离任审计具有很强的复杂性和专业性，对审计人员的要求也较高。首先，各级机关应积极建立健全领导干部自然资源资产审计人才培养制度，通过专业人才的培养，来弥补自然资源审计人才方面的不足；其次，应通过公开招聘考试等渠道广招贤才，在人员编制上给予较大的补充；再次，审计机关人员大部分为财务专业、审计专业的人才，使得人才结构较为单一，可以与高校合作，聘请高校专家进行培训与指导；最后，审计人员的培养要重视上级对下级的指导，不同部门之间的沟通与协作，注重自然资源资产所涉及的相关内容的沟通与交流，形成比较合理的自然资源资产审计队伍，提高审计人员的业务素质，优化知识结构，提高审计质量。除了以上对专业审计人员的培训和优化外，审计部门可以根据实际情况，建立专家库，以弥补审计人员专业知识的不足，使审计工作更有深度和广度，审计队伍更加合理化。

（四）加大资金投入

首先，福建省应加大自然资源资产保护与审计科研课题投入，调动相关部门与高校共同参与到自然资源资产审计的研究中，以尽快建立自然资源资产的评价体系和领导干部的考评体系为目标，使领导干部自然资源资产离任审计真正做到有章可循；其次，要加大对专业审计人员的培训资金投入，目前专业审计人员的知识短板比较严重，到试点成功的地方学习经验，引入专业审计人员，进行专业培训等都需要资金，相关部门应做好预算，保证资金的投入，加大奖励力度，调动各行各业人才积极献身于自然资源资产保护与审计，为福建省领导干部自然资源资产离任审计的开展出谋献策。

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◇作者信息：福建农林大学

◇责任编辑：闫树北

◇责任校对：闫树北

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