对完善我国地方政府债务融资机制的思考

■/冯丽娜

对完善我国地方政府债务融资机制的思考

■/冯丽娜

众所周知，地方政府适度债务融资有利于推动地方经济发展。但新形势下，社会经济情况已发生很大变化，经济增速放缓，财政增速从“超常”转为“常态”,而地方经济的发展需要大量资金，地方政府债务融资规模也越来越大，地方债务风险凸显，引起了社会各界普遍关注。文章通过分析我国地方政府债务融资的现状及问题，在介绍国外地方政府债务融资实践经验的基础上，结合我国国情，提出借鉴国外经验完善我国地方政府债务融资机制的建议。

地方政府 债务融资 预警机制

一、地方政府债务融资的主要方式

纵观各国，地方政府债务融资的主要方式有两种：一是银行贷款。银行贷款是地方政府债务融资的常见方式，主要是商业银行贷款，也可以进行国际性银行贷款等，属于地方政府的间接融资方式。地方政府通过银行贷款，一般不需要提供担保物，通常以自身的信用作担保。地方政府通过银行贷款获得的资金一般手续比较简单，融资数额较大，在大型的基础设施建设中，地方政府通常采用银行贷款的方式融入资金。在一些欧洲国家，地方政府融资主要是通过银行贷款；二是发行地方政府债券。在金融市场较为发达的国家，地方政府为解决资金不足问题，通常会在资本市场发行市政债券，属于地方政府的直接融资方式。地方政府债券偿债资金来源主要是当地税收收入，也可能是公共项目收益，通常不存在违约风险，二级市场也比较发达，而且地方政府债券的利率比银行同期贷款利率要低。因此，在发达国家，地方各类城市公共基础设施建设，通常采用发行地方政府债券的方式筹集资金。

比较两种融资方式，地方政府的债务融资方式与各国的金融体系发展状况有关。在欧洲部分国家，金融体系的主体是银行，银行借款是地方政府债务的主要资金来源；而在美国，资本市场比较发达，银行借款在地方政府债务中所占比重极小，地方政府主要通过发行债券的方式融入资金。相比银行贷款，发行地方政府债券由于透明度高、有专业的评级机构进行评级、资金使用效率高等特点，更有助于控制地方政府债务的风险。

二、我国地方政府债务融资现状及存在的问题

近年来，我国地方政府债务呈上升趋势。2012年底，地方政府债务约9.62万亿元，到2013年上半年，地方政府债务达10.89万亿元，半年增加1.27万亿元，2014年末，地方政府债务增长迅速，达到15.4万亿元，2015年末约16万亿元。从2012年到2015年三年间，地方政府债务增加6.38万亿元。如果以债务率衡量地方政府债务水平，2015年地方政府债务率为89.2%，低于国际标准。面对逐渐增大的债务规模，国家也相应出台了一些政策以减轻地方政府的债务规模，加强对地方政府债务融资的监管，不断规范地方政府债务融资机制，但仍然存在很多问题。

（一）债务管理制度不完善

目前，虽然国家已出台多项债务管理制度来约束地方政府的融资行为，但由于方法不够科学，对地方政府债务的风险不能很好的量化管理。由于对地方政府债务融资的投向缺乏整体的规划，没能很好地对债务资金去向进行监控，致使存在部分面子工程，缺乏全面考虑重复建设问题，一些地方政府领导基本都不考虑债务的偿还能力，使得债务规模远远超过当地政府的财政承受能力。

（二）债务规模过大，个别地区超过了警戒线

新形势下，经济增速放缓，地方政府财政收入增幅下降，而地方经济的发展需要大量资金，政府支出压力增加，债务增速较快，地方政府债务融资规模也越来越大。从全国范围看，地方政府债务还存在于安全区内，但个别地方政府债务的规模大于地方政府的偿还能力，甚至个别省份举债规模已超过了警戒线水平，存在发生局部风险的可能性。

（三）债务信息不透明

目前，我国对地方政府的债务尚未建立完善的信息披露制度。地方政府向外披露的信息主要是通过资产负债表的形式来呈现，信息内容非常有限，地方政府的或有负债并没有在表中反映出来，更缺少债务资金支出的详细内容。我国地级及以上市政府中只有三分之一的政府公布了政府债务和举债资金使用情况，县级市政府公布举债情况的不足四分之一。

（四）债务风险预警机制不完善

风险预警体系是通过对各种债务风险因素进行识别、分析、汇总和判断，对相关部门和机构发出警吿并提出相应化解措施。我国大多数地方政府自行开展地方政府债务风险预警，仅有少数省、市对下级政府债务风险进行综合评价。从开展情况看，地方政府债务风险预警基本属于“内部预警”，预警准确性难以保证，并且预警指标较为单一，缺乏量化的对地方政府债务融资限额的指标体系，难以全面、准确、客观反映我国地方政府债务实际状况。

三、地方政府债务融资的国际经验

（一）法律方面

在国外，为保障地方政府债务融资的合法性及有效控制风险，各国都有健全的法规以约束地方政府的举债行为。如美国，国家政府及州政府都有相关法规，严格管理地方政府债务行为。为了防范地方政府隐瞒债务信息，避免地方政府盲目扩大债务规模，要求美国州政府和地方政府必须遵循政府债务报告基本准则，利用强有力的执行机制来控制债务风险的发生；在日本，地方政府债务融资也有明确的法规要求，并且日本已形成一套比较规范的地方债预算制度，中央政府每年都要为地方政府编制债务计划，有效控制地方债规模；在巴西，为加强对财政及债务管理，《财政责任法》量化了政府举债的相关指标，并对不履行法律的政府提出了严格的处罚措施。

（二）市场约束与监管方面

从各国经验看，加强市场约束机制有利于地方政府有效地控制举债规模、合理安排资金投向。如墨西哥，1990年通过对地方政府融资体制的改革，地方政府成为风险自担的债务主体，中央不再给地方政府的风险买单，没有了中央政府的担保，地方政府要获得商业银行的贷款，就必须披露相关信息，由此市场机制发挥了作用。另外，发达国家一般都有专门的风险监管机构来约束地方政府的融资行为。如美国设立了市政债券办公室和市政债券规则委员会两个专业机构来负责地方政府债券监管；加拿大财政部也设有专门的金融市场处来监管地方政府债务，当然还有完善的信息披露制度。

（三）地方政府债务信用评级方面

在发达国家，发行地方政府债券是地方政府债务融资的主要方式，而信用评级是地方政府发行债券的重要环节，评级结果不同，地方政府筹资成本不同。信用评级越高，地方政府就可以以较低的成本融通资金，同样，评级结果也影响债权人对地方政府债券的投资意向。在美国，有著名的评级机构，如穆迪、标普等。美国地方政府债券的发行要求至少其中一家评级机构来评定，只有评级合格，才有资格发行地方政府债券；在印度，信用评级体系比较完善，评级机构主要对地方经济发展状况、地方政府的偿债能力进行综合考量，综合评判地方政府在进行债务融资时可能存在的违约风险；在澳大利亚，评级机构通过对地方政府的财政收入、债务余额等指标进行信用评级，以此来决定地方政府的融资数额。

（四）地方政府发债预警机制方面

地方政府债务风险预警机制是指根据风险管理要求，通过识别各种债务风险，采取定性与定量分析，总结分析结果，然后依据风险控制指标进行筛查，如果出现问题，地方政府会被警告，这就要求对方政府必须寻找风险根源，依据要求进行纠正与解决，以此规范地方政府举债行为。纵观发达国家，对地方政府债务融资管理的较好办法是建立债务风险预警。债务风险评价指标一般包括：负债率、债务率、新增债务率、资产负债率、偿债率等（见表1）。

表1 债务风险指标及经济含义

通过计量风险指标，评估和预警地方政府债务风险率，进一步规范地方政府债务融资行为。在美国，联邦政府控制地方政府债券发行规模的办法是以债务率为标准，当债务率超过90%-120%区间的上限，或负债率超过13%-16%区间上限即进行预警，并警示该地方政府防范债务风险。

（五）地方政府举债方式及用途方面

从国际经验看，各国地方政府举债融资方式主要是银行贷款和发行地方政府债券。与银行贷款相比地方政府债券大多采用公开竞价方式发行，成本较低，发行期限普遍较长，能充分满足项目建设需求，但信息披露要求较高。如美国大多采用发债方式解决资金不足，日本、德国债券融资和银行贷款并重，英国、法国则主要依靠银行贷款。在债务资金用途上，各国有严格的限定，如日本要求地方政府举债只能用于基础性和公益性资本支出。

四、完善我国地方政府债务融资机制的建议

（一）选择符合我国国情的管理模式

从世界范围看，大致有四种模式对地方政府债务进行管理，分别是：市场约束型、行政限制型、规则调控型和协商混合型。美国、芬兰等国主要通过资本市场的市场约束来限定地方政府的借债行为，属于市场约束型管理模式；印度、玻利维亚、印度尼西亚等国，对地方政府的举债行为，中央政府对地方政府的每笔债务都进行严格审批，审批合格方可发债融资，属于行政限制型管理模式；南美巴西等国，对地方政府融资的管理是依据法律来实现的，属于规则调控型模式；澳大利亚和欧洲丹麦等国对地方政府债务的管理是由中央政府与地方政府经过共同协商而实现的，属于协商混合型。四种模式各有利弊，一国究竟采用何种模式，主要与国情有关。我国目前由于金融市场不发达，地方政府自行发债时间较短，再加上地方政府对债务风险的控制能力有限，因此，现阶段对地方政府债务管理的模式可采用行政限制型，中央政府运用行政手段对地方政府的发债审批、使用、偿还等进行管理，以降低地方债务风险。

（二）建立多层次的监管体制

1.完善法规。从国外经验看，完善的法规有利于将地方政府的债务融资行为引入法制化轨道。因此，我国应不断完善地方政府债务融资的相关法律，通过法制手段来预防地方政府债务的风险，制定符合我国国情的财政责任法律体系，一旦出现违法违规的行为要及时做出处理，让地方政府举债法制化。

2.健全监管体系。借鉴国外经验，强化中央政府对地方政府债务的统一管理，对地方政府负债的资金规模、融资途径、还款来源、建设项目等具体情况进行审查，加大对地方政府违规举债及债务风险的监控力度。严格财政纪律约束，加强中央、债权人、公众三方监督。审计部门要依法加强债务审计监督。建立专门的风险监测机构，实时监控地方政府的举债行为。

3.强化市场约束机制。强化市场对政府债务管理的约束作用，有利于地方政府理性、自主地进行融资决策。扩大地方政府发行地方债券的范围，使地方政府成为风险自担的债务主体，实现债务硬约束。

（三）提高地方政府债务融资的透明度

地方政府债务的公开，有利于督促地方政府改善财政收支状况、提高债务管理水平，以确保地方政府融资具有可持续性。几乎所有的市场经济国家都要求地方政府定期公开财政状况及负债情况，有的还要求披露或有债务等情况。提高地方政府债务融资的透明化程度，严格要求政府要定期公开财政状况，提高资金的使用效率。可借鉴巴西经验，地方政府定时向外公布地方债务情况，接受市场监督。在资金使用和偿还过程中，建立信息集中披露机制，建立全国统一的政府债务信息管理系统，进一步明确、细化债务信息披露内容的标准，并要求地方政府在发生借贷交易行为时在系统中备案，信息系统公开，社会各方都可以查询，对政府举债起到监督的作用。

（四）完善地方政府债务风险预警机制

在国外，对地方政府债务采取的较为普遍的手段是采取风险预警机制。根据2016年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》，财政部依据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标评估各地的债务风险，但指标缺乏一个明确的判断标准。我国可借鉴国外交通信号灯控制模式，建立切实可行的指标体系，包括收支缺口率、地方财政赤字率、债务利息偿还率、地方债负担率、债务依存度等，并明确给出确定的参考标准值，对出现问题的地方政府予以警告，对于拖欠债务或偿还能力比较弱的地方政府禁止举债并追责，而对财政状况和经济发展较好的地方政府允许其量力举债。根据地方政府的实际财力及债务情况，对财政收入偿债率、财政赤字率以及偿债负担比等指标进行选择和合理利用，构建预警指标体系，促使政府债务和经济发展水平、财政承受能力能够相统一。同时，要设定各指标的合理范围，如果各个指标值超出合理范围，交由相关部门来严格监控其债务情况，直至有效化解掉债务风险。

（五）不断创新地方政府债务融资方式，积极利用社会资本

目前，我国经济增长速度下滑，地方政府财政收入增速下降，而地方公益项目、基础设施的建设需要投入大量资金，因此，可借鉴国外经验，创新多元化的融资方式，大力发展公共项目投资基金、金融租赁、基础设施收费证券化等融资方式，拓宽地方政府融资的选择范围。大力发展BOT、PPP等项目融资模式，积极引导民间资本和外国资本投资地方基础设施项目，扩大民间资本对公用设施的投资力度，建立公共资金与民间资金高效配合机制，分散项目风险，提高项目运作效率，减少地方政府债务的积累，降低地方政府债务融资的风险。

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◇作者信息：内蒙古财经大学金融学院教授

◇责任编辑：何 眉

◇责任校对：何 眉

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