县区财政监督助力共享发展的路径探讨——以湖南“雁过拔毛”专项整治为例

●谢助民

县区财政监督助力共享发展的路径探讨
——以湖南“雁过拔毛”专项整治为例

●谢助民

财政监督是对财政资金收支以及财政活动开展进行的法律监管，为践行共享发展理念提供有力的保障支撑。县区、乡村作为实现共享发展目标的薄弱领域，是实现共建共享发展中的短板，需要将民生改善、民生保障与民生发展放在财政监督支持共享发展的重要位置。本文从分析县区“雁过拔毛”式腐败问题入手，探讨县区财政监督助力基层共享发展的路径。

共享发展县区财政监督专项整治

在党的十八届五中全会上，习近平总书记明确提出“共享发展”这一科学理念，而践行共享发展理念，实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享必须要作出有效的制度安排，财政作为国家治理的基础和重要支柱，是国家为满足公共需求而提供公共商品或公共服务的活动，财政监督则是对财政资金收支以及财政活动开展进行的法律监管，理应为践行共享发展理念提供有力的保障支撑。

财政监督是财税体制改革的重要组成部分，也是贯彻中央十八届五中全会精神，实现发展成果由人民共享，使全体人民在共建共享中拥有更多获得感的保障性支撑。从中央到地方，各级政府将民生发展、民生改善、民生保障作为执政理念的重要导向，县区、乡村作为实现共享发展目标的薄弱领域，是实现共建共享发展中的短板，更需要将民生改善、民生保障与民生发展优先放在财政监督支持共享发展的重要位置。本文从分析县区“雁过拔毛”式腐败问题入手，探讨县区财政监督助力基层共享发展的路径。

一、县区财政监督助力共享发展，发挥了重要的职能作用

2016年湖南省各县区财政监督机构紧紧围绕财政改革发展大局，强化责任担当，较好地发挥了财政监督在保障政令畅通、维护公平正义、促进源头治理、推进共享发展等方面的职能作用。

（一）服务共享发展，保障重大财税政策落实

一是落实国家宏观调控部署，开展收入监督。组织开展关于国土收入、财政收入质量、“营改增”等多项监督检查。特别是开展全省国土收入检查，全省县区财政监督组织力量，发现违法违规问题金额800余亿元，有力促进规范国土收支管理。二是落实重大惠民政策，开展支出监督。围绕民生重点、社会热点、改革难点加大监督检查力度，县区财政监督机构先后派出上百个检查组，累计对30余项重大财政专项资金进行了重点检查，配合参与重大专项检查10余项，查处违法违规资金上百亿元。县区财政监督机构共对新型农村合作医疗基金和城镇居民医疗保险基金开展了监督检查，其中重点检查的24个县市查处违法违规问题金额超过十亿元，并提出了完善建议，促进了“两项基金”的统筹整合。三是落实财税体制改革任务，开展预算监督，积极探索建立全口径全过程预算监督机制。

（二）严肃财经纪律，扎实推进专项治理工作

全省县区财政监督机构认真履职，以源头治理推进共享发展，营造正风肃纪的常态格局。一是开展严肃财经纪律和巩固“小金库”专项整治。据不完全统计，县区监督机构共查处违法违纪违规金额8.3亿元，其中清理纠正“小金库”98个，处理处罚责任人110人。将监督的触角进一步延伸到乡镇村基层末端，扩大了治理覆盖面，增强了效果效力。二是开展机关运行经费专项整治。县区财政监督机构重点检查2010个预算单位，查处违纪违规金额2300余万元，有效发挥了财政监督震慑警示作用，进一步规范了机关运行经费管理，提升了专项治理工作成效。

（三）推进机制创新，致力提高财政监督服务共享发展工作水平

一是县区财政监督机构开展财政监督机制创新活动，参与省、市、县三级财政监督机构创新联动；二是部分县区财政监督探索构建全过程监督机制，积极推进财政监督工作机制创新，着力构建预算编制同步监督、预算执行动态监控、决算审查评价相结合的全过程财政监督机制。

由于多种原因，县区财政监督在支持基层共享发展，解决与群众利益息息相关的就业、收入、社保、教育、卫生等诸多领域中的问题成效明显，但还不同程度存在一些突出问题。从湖南省2016年开展“雁过拔毛”式专项整治工作实践看，惠农政策、惠民资金在执行过程中，还存在被钻空子，被下套子等损害群众切身利益的“雁过拔毛”式腐败行为，有的地方存量不小，个别地方还呈蔓延发展态势，尤以个别县区、乡村为盛。“雁过拔毛”式腐败损害了群众的切身利益，蚕食了群众的获得感，破坏了共享发展的良好人文氛围，急需规范党员干部行为和边界，强化其支持共享发展的职责。

二、县区、乡村“雁过拔毛”式腐败的主要表现形式

通过对省纪委、省住建厅、省移民局、省水利厅、省教育厅、省交通厅、省国土资源厅、省财政厅公开通报的357起典型案例分析，据不完全统计，县区、乡村“雁过拔毛”式腐败主要有以下八种类型：

（一）“借机刮油”型拔毛

这类拔毛的主要特征是一些县区、乡村党员干部趁机“权为我所用，利为我所谋，毛为我所拔”，利用手中权力，将基层涉农项目资金、惠民资金在项目设施建设，强农惠农资金分配、低保五保报批，危房、廉租房改造建设，村级集体资金资产资源租赁分配等方面，巧立名目搭车收费，借用职务便利收费，各种“配合费”、“辛苦费”、“协调费”、“盖章费”、“申报费”、“指标费”、“感谢费”等繁多名目，老百姓该得的被刮走，国家利益、集体利益、群众利益被吞食。

（二）“无中生有”型拔毛

这类拔毛主要特征是“无中生有”，虚构项目虚报冒领，以假乱真，一些县区、乡村党员干部为了个人利益，采取“无中生有”等方式，套取、虚报、冒领惠农项目资金、社会保障资金、救灾救济资金等，或以单位名义搞虚假配套，或以虚开发票套取等。主要表现：少数村干部以各种方式冒领退耕还林资金、生态公益林补助资金等；有少数行政村以一个项目多头申报套取项目资金；少数村干部在优抚款、低保款发放中吃空饷；更有极少数乡镇县直部门虚构项目、虚构合同套取国家项目资金，有的在县内财政报账制的专项资金项目中虚开发票套取资金，有的假配套、真套钱等，其行为严重损害了国家和群众利益。

（三）“顺手牵羊”型拔毛

此类拔毛主要特征是少数县区部门乡村党员干部利用职务便利，“顺手牵羊”，收礼收贿等。主要表现：有的将集体开支与个人经营混为一体，公私不分；有的县区农业、水利等职能部门党员干部以帮助争取项目资金或补贴资金为名索取钱财；有的以转包工程收受贿赂；有的乡村党员干部“不给好处不办事”，在资金分配、项目申报和资金拨付中索取回扣；有的在政府采购、招投标中收受投标方、货物供应商贿赂。

（四）“搭伙求财”型拔毛

其主要特征是少数县区、乡村干部与村民或商人相互勾结，在征地拆迁、棚户区改造项目、企业改制中合伙套取、骗取国家征地补偿款、项目改造资金等，以征地拆迁领域居多，且内外勾结，搭伙求财。主要表现：有的基层干部伙同他人内外勾结，贪污征地拆迁款；有的虚增征地拆迁面积炮制地块，有的虚列征地项目附属物；有的谎报拆迁户口信息虚报户数，故意错报瞒报户口变动，虚报无房、无户的“空挂户”为拆迁对象；有的虚增棚户区改造安置户口信息等。

（五）“借鸡下蛋”型拔毛

此类拔毛主要特征是依仗村里各项资金收入来源的特殊性，资金来源渠道各式各样，既有上级各部门拨款，也有相关后盾单位资助帮扶款，村民建房押金款，资源出租款、贷款、借款等。由于来源五花八门，渠道复杂多样，给一些怀有不良之心的乡村干部截留资金提供了方便。主要表现有：有的将应发村民的钱款截留私分；有的将村里收取的各种费用、借款等挪为己用；有的借群众解困名义，捞取个人利益等。

（六）“趁火打劫”型拔毛

其主要特征是：少数县区、乡村党员干部只从本单位本村局部利益或个人私利出发，罔顾全局利益、集体利益和群众利益，与民争利，趁火打劫，为所欲为。主要表现：有的单位以各种名义套取国家项目资金，用于发放干部职工福利；有的不按上级规定收费，超标准收费用于单位或个人开支；有的巧立名目乱摊派；有的借各种名义拉赞助等，增加服象对象或群众的负担；有的乱罚款，违规罚款；有的连上级下拨的救灾救济款都不放过；有的甚至对小学生营养改善计划资金都要染指等。老百姓的“保命钱”、“救命钱”、下一代的营养款等都成了“唐僧肉”。

（七）“铺张浪费”型拔毛

其主要特征是：县区、乡村党员干部铺张浪费行为，具有长期性、易发多发性、隐蔽性等特点，主要表现为铺张浪费、吃吃喝喝、收收送送等，有的绞尽脑汁，钻尽空子，套取资金用于吃喝玩乐，请客送礼；有的借各种名义用公款请客送礼；有的基层干部利用各种名目，向服务对象和其他群众热情“邀请”，借机请客收礼，肆意敛财；有的打着协调关系、联络感情的幌子，请客送礼，仍然抱着“不贪不占，吃点喝点，送点不算”等习惯思维，违背中央八项规定，引发群众上访，损害党和政府的公信力。

（八）“失职渎职”型拔毛

其主要特征是县区、乡村少数单位负责人对党风廉政主体责任意识不强，履职不到位，致使在实际工作中默许、放任，甚至纵容党员干部对群众实施拔毛。主要表现为有的单位负责人长期不在状态，不履行职责，有的纵容、默许，有的放任自流，有的只做和尚不撞钟，该做的事不做，对单位集体、老百姓的事漠不关心，不履职不负责，不尽责。

三、从财政监督视角分析“雁过拔毛”式腐败问题产生的原因

聚焦解决老百姓反映强烈的财经领域突出民生问题是财政监督支持共享发展的重要内容。县区、乡村“雁过拔毛”式腐败问题，蚕食了老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题，其产生的原因很多，既有人为主观的原因，也有制度体制上的漏洞等客观因素；既有县区、乡村经费保障不足、法制意识淡薄的因素；也有县区、乡村惠农项目管理、惠民补贴基础管理不到位的问题；更有制度执行不够彻底的原因。从财政监督角度分析，主要是少数县区、乡村财政监督缺乏、监管乏力。具体体现在：

（一）县区、乡村财政监督意识淡薄

在基层，社会各界对财政监督的认识普遍缺位，简单认同财政监督就是查账罚款，基层党员干部主动配合财政监督的意识缺乏，自觉接受监督的意识普遍不强，少数基层党员干部甚至认为财政监督仅仅是财政部门牵头组织的，没有什么可怕的。为保运转，不惜违纪搞“雁过拔毛”，为应付配套，弄虚作假、套取挪用，认为没有损害他人利益，虚报冒领套取算得了什么。

（二）县区、乡村财政监督机制不健全

主要原因是基层还没有构建起以预算编制为基础，以事中过程即时监控为核心，以事后抽查和专项检查为补充的预算动态监控机制。具体表现为财政收入监督机制不健全，财政支出监督机制不完备，财政内部监督机制不顺畅、会计监督机制不到位，导致对公共投资项目和惠农项目、惠民资金全程监管缺位，容易引发少数基层党员干部逃避监督，伺机套取侵占、私存贪污、截留挪用。

（三）财政监督制约缺乏震慑力

在基层，开展财政监督工作主要是依据《财政违法行为处罚处分条例》和《湖南省财政监督条例》，由于前者是以国务院令形式颁布，后者是省人大常委颁布，离成文法律还有较远的距离，在处理违法违纪问题上还存在层次不够、效力不足的问题，既影响了基层财政监督工作的开展，也削弱了财政监督的权威性，无法从根本上触动财政违法违纪责任人的切身利益，导致震慑力欠缺，普遍认为在财政资金上搞点“雁过拔毛”成本不高，不足为惧。

（四）财政监督方式手段落后

目前，县区、乡村财政监督工作是整个财政监督体系中的短板，在方式上部分县区财政监督仍然停留在单一性、突击性、事后性的检查，日常监督缺位，没有及时对财政经济活动进行实行预警、监测、分析和矫正，在手段上，纯手工查账的较多，运用现代信息技术综合管控的少，财政监督信息化程度严重滞后，目前各类财政信息化管理平台没有实现互联互通，已有的管理平台对财政监督开放的端口屈指可数，嵌于财政预算执行决算业务的监督机制没有形成，部分县区财政监督是“孤掌难鸣”，加之各级职能部门下达的专项资金名目不少，数额较多，县区、乡村财政监督是有心无力，无法有效监管。

（五）财政监督检查专业队伍素质堪忧，从事基层财政监督是疲于应付

目前，由于多方因素，财政监督队伍建设，在财政体制外，很难从相关领域选拔优秀人才加入到县区财政监督队伍；在财政体制内，由于机构改革和财政部门编制的限制，局内调剂安排工作人员到监督队伍比较困难，加之改革后县区财政监督检查机构降格，普遍缺乏吸引力，监督队伍是难以为继，青黄不接，加之年龄、知识结构老化，很难做到既懂业务又懂技术，既懂法律又懂财政，既懂政治又精管理，监督队伍无法适应财政改革和管理新要求，与现行财政监督新形势渐行渐远，无法在财政资金易发多发违纪违法的土地征用补偿环节、涉农项目专项资金的实施环节、各项惠农政策的具体操作实施环节、专项资金申请下拨环节等，主动监督、实时监督、深入监督。

财政监督保障发展成果共享，就是要对发生在群众身边的虚报冒领，私存贪污，吃拿卡要，截留挪用等行为进行纠偏，保障基本民生这个最大公约数；确保民生投入、公共财政支出等重点领域不受染指，针对新形势下财政监督促进基层共享发展所暴露的问题，建议多措并举，综合施策，加以解决。

四、财政监督助力共享发展的建议

县区财政监督不仅有助于提高基层财政资金的使用效率，促进公平正义，更重要的是其对促进基层共享发展有着深刻的意义，建议从“四个一”入手，即完善一个体系，强化一个重点，实现一个转型，打造一支队伍，加强和改进县区财政监督，打击各类违纪违法行为，严肃财政纪律，强化财政监管，促进共享发展理念在基层各个领域落地生根。

（一）构建一个完整的财政法律体系，提升财政监督的地位和权威

法治化是建设现代财政的重要目标，亦是国家治理体系的重要内容；促进共享发展，离不开法治财政建设。但我国现行财政监督法律体系非常不健全。一是涉及财政监督的针对性不强，无论是《预算法》《会计法》《预算法实施条例》，还是《财政违法行为处罚处分条例》，其相关条款多是原则性、笼统性的内容，无法在财政监督职能分工、监督任务、监督方式、监督结果运用等方面予以全面、明确地规定，缺乏财政监督方面的专门法律。二是新形势赋予财政监督新的任务，共享发展理念要求规范的财政资金范围广、标准高、要求严、可持续，但现行有关财政监督法律所规范的内容，无法满足现代财政监督的需求。三是现行财政监督所依据的法律主要是国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》，其层次不高，造成基层对财政违法违纪问题的处理难度较大，客观上削弱了财政监督的地位和权威。建议加快财政法制化进程，构建一个完整的财政法律体系，明晰财政监督的权力义务、主体责任、监督内容、监督职能等，提升财政监督应有的法律地位和权威。

（二）抓牢合规性监督这个财政监督重点不放松，确保资金安全

在基层财政监督工作实践中，不能一强调创新，就把财政监督的优良传统置之一边，新形势下围绕贯彻新《预算法》和全面从严治党、严肃财经纪律的新要求，客观上要强化对推进财税体制等诸多领域改革，促进经济社会创新、协调、绿色、开放、共享发展，惠及民生领域等政府性资金投入领域的监督检查，确保中央各项财税政策和其他惠农惠民改策落到实处。必须要牢牢抓住传统的合规性监督这个重点不放松，按照财政监督的法定程序，严格认真地组织实施，把国家惠民资金、财政支农资金等所有投入基层民生民本领域的相关问题，精准地查找出来，对号入座，依据法律法规和纪律条款定量处理，确保国家财税政策落地生根。从当前“雁过拔毛”式腐败专项整治实践看，凡是合规性监督抓得实、抓得细的地方，发生腐败问题的比例大大减少，而合规性监督抓得粗放的地方，无论是虚报冒领、套取财政资金，还是私存贪污、侵占财政资金，抑或是吃拿卡要、截留挪用，其发生的概率大大增加，虽然合规性监督属于事后监督，但就基层现状来看，不仅不可疏忽，反而要抓住不放，一抓到底，抓出成效来，回归财政监督的本职所在。

（三）实现基层财政监督的一次完美转型，构建“大监督”工作格局

为适应共享发展理念的新要求，财政部要求“财政监督工作必须转型”。基于财政改革的不断推进与深化，财政监督的职能也应当随着形势任务的调整而重新界定，虽然现实中基层财政监督大多数仍停留在事后监督，事前审查审核、事中跟踪监控、事后监督检查处理相结合的全过程监督开展得比较少，这种偏重事后结果监督而相对忽视过程监督的模式，为一些违法违纪违规的问题发生留下了隐患，加之基层财政信息化建设推进慢等诸多因素，客观上要求强化财政监督转型。一要解放思想，尽快实现思想观念转型，要从注重结果监督向注重结果监督与过程监督并重思维转型；从注重合规性监督向注重合规性监督与绩效监督并重思维转型；从“秋后算账”落实“最后一公里”向“源头防治”抓实“事前一公里”与落实“最后一公里”并重思维转型。二要找准定位，实现监督职能转型，要在注重发挥财政监督的预警、监控、评价、制裁职能的同时，向跟踪服务经济社会发展职能，保驾护航县区区域经济职能，向服务绿色、创新、协调、开放、共享发展建言献策职能、服务保障财政管理职能转型。三要再造流程，实现监督方式转型，由事后监督检查向事前审核、事中监控、事后监督检查全过程转型；从财政监督专职机构监督检查履行主体责任向监督专职机构履行统筹、协调、组织、审核、再监督的主体责任，各业务股室履行日常监督的主体责任并重转型；从偏重财务结果监督向建立内部控制监督与财务结果监督深度融合转型；由纯手工、人工检查向依托“互联网+监督”等财政信息技术大数据平台预警系统转型。

（四）建设一支高素质的财政监督队伍，为服务共享发展提供人才保障

建设一支牢记使命、坚定信心、主动作为、开拓创新的财政监督队伍，是基层财政监督服务共享发展的人才保障。一要有开拓创新的锐气，要善于适应财政监督支持共享发展的要求和财政改革发展的需要，积极创新工作方法，用创新的成果惠及共享发展。二要增强敢于监督、攻坚克难的勇气，树立不畏困难、迎难而上的信心，面对财政领域违纪违规问题敢打硬仗、敢啃硬骨头，切实发挥好财政监督的职能作用。三要增强较真碰硬的胆气，树立监督无禁区、监管无死角的信念，积极探索全员监督、全过程监督、全覆盖监督的工作机制。四要增强监督工作的智气，善于坚持原则性和灵活性的有机统一，在法定职责范围内结合县区、乡村的实际，因地制宜开展监督。五要自觉树立和维护财政监督干部干净担当的良好形象，攒足动真碰硬的“底气”，开展工作才能硬气，监督对象才能服气。■

（作者单位：湖南省东安县财政局）

[1]湖北省南漳县财政局课题组.县级行政事业单位内部控制研究——基于湖北省南漳县财政系统的分析[J].财政监督，2017，（04）.

[2]李小娇.基层财政支出绩效监督体系建设初探[J].财政监督，2017，（03）.

[3]唐红李.国外立法型财政监督与我国财政监督的完善[J].财政监督，2016，（09）.

[4]熊雁.国家治理现代化下的财政监督创新探索[J].财政监督，2017，（08）.