加强国际财税政策协调推进“一带一路”战略

●温来成

加强国际财税政策协调推进“一带一路”战略

●温来成

本文从核心经济利益、投资贸易活动环境、政府新时期重要职能等方面，论述了国际财税政策协调的重要性，从“一带一路”沿线国家众多，税制复杂，协调难度高；部分国家政局复杂、民族宗教问题突出，社会环境不稳，财税政策协调困难等角度，分析了国际财税政策协调所面临的困难。在此基础上，提出与“一带一路”沿线有关国家进行发展战略的协调，宏观经济政策的协调，企业所得税政策协调，关税、反补贴税、反倾销税政策协调，以及我国与国际社会的财税政策协调，以修改或签订国际税收协定、投资保护协定，解决我国与“一带一路”国家在投资和贸易活动中的重复课税、税收优惠、税收争议处理等问题，促进投资贸易的自由化、便利化等政策建议。

“一带一路”财税政策国际协调

我国政府提出“一带一路”倡议后，以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等内容为重点，积极推进项目建设，得到“一带一路”沿线国家的热烈响应，以及国际社会的高度关注。其中，财税政策是国家公共政策的重要内容，涉及我国与“一带一路”沿线国家投资贸易活动的各个方面，在政策沟通中有重要地位，本文就加强我国与相关国家开展国际财税政策协调，推进“一带一路”战略问题进行探讨。

一、国际财税政策协调的重要性

在我国推行“一带一路”战略中，与沿线国家开展政策沟通涉及诸多方面，其中，发展投资贸易关系，是优先考虑的内容。而财税政策是国家治理和宏观经济管理的重要政策工具，是企业和个人开展投资贸易活动必须遵循的政策规范，因而在政策沟通中具有重要的地位，主要体现在：

（一）国际财税政策协调涉及双方核心经济利益

在我国和“一带一路”沿线国家开展投资、贸易活动中，就必然涉及税收、政府采购、财政补贴、政府债券等财税政策工具的使用，关系到两个国家的核心经济利益。对跨国纳税人生产经营过程的收入和所得征税，不仅关系到纳税人的税收负担,也涉及收入来源国的利益，以及居民企业所在国的利益；关税税率的高低，关系到两国进出口贸易的平衡和国际支付能力；政府采购市场的开放程度，涉及本国企业和外国企业间公平竞争环境的形成，等等。而在目前的国际政治经济秩序中,各国外交、经济政策都奉行本国利益最大化的原则，甚至国家利益超越了意识形态的差异。能否得到合理的经济利益，也是沿线国家是否愿意参加我国政府“一带一路”建设的重要动因。我国政府推行“一带一路”战略，就是要达到合作共赢的目的,而通过上述财税政策的协调，兼顾“一带一路”沿线国家和我国的经济利益，使双方在投资和贸易中都能得到收益，互惠互利，公平交易，促进双方经济社会发展。这样，“一带一路”建设就有持久的动力，实现可持续发展。因此，“一带一路”建设需要有效的财税政策协调。

（二）财税制度是投资和贸易活动的重要环境，国际财税政策协调承担着优化“一带一路”建设环境的繁重任务

我国和“一带一路”沿线国家开展投资贸易活动，需要遵守双方国家的法律制度和国际法，这些法律制度构成了投资和贸易活动的重要环境，其中，财税法律制度是一个重要方面。由于我国和“一带一路”沿线国家政治制度、行政管理体制、历史文化等方面存在较大差异，因此，各国财税制度也有较大差异，需要通过政策协调，通过国际税收协定、投资保护协定、经济社会战略定期对话等形式，解决企业、个人在投资和贸易活动中出现的各种矛盾和问题，为双方的投资和贸易活动创造良好的外部环境，有利于双方企业之间的经济技术交流和人员往来。特别是在目前国际上贸易保护主义抬头，一些发达国家在国际投资和贸易中设置重重障碍，世界贸易组织新一轮谈判尚未取得实质性进展的情况下，又增加了这种政策协调的难度。而良好的投资贸易环境，能够减轻企业的负担、稳定企业未来预期，鼓励企业开展技术管理创新，扩大投资和贸易规模，提高市场竞争力，提升经济效益，从而在整体上促进我国和“一带一路”沿线国家的经济技术交流，实现合作共赢的目标。

（三）国际财税政策协调是政府新时期的重要职能

推行“一带一路”战略，是我国现阶段经济社会发展战略的重要内容，而同沿线国家开展税收、政府采购、财政补贴、政府债券等财税政策的协调，是我国政府在发展社会主义市场经济，进一步扩大改革开放时期的重要职责。在世界各国，财税制度及政策都是国家治理的重要工具，这些方面属典型的市场失灵领域，是企业和个人无能为力的领域。为有效实施“一带一路”战略，需要我国财税、外交主管部门积极开展与“一带一路”沿线国家，以及国际社会及时开展政策协调，为企业和个人开展投资贸易活动创造良好的条件。如前所述，财税政策协调涉及各国主权和利益，需要我国政府与“一带一路”沿线国家政府，主要是中央政府，就相关问题开展协调。首先，国际财税政策协调需要有适当的超前性。根据我国推进“一带一路”的战略重点，以及我国和沿线国家投资贸易的状况，优先选择一些国家开展财税政策协调，为两国企业和个人大规模开展投资贸易活动，创造良好的条件。这种政策协调如滞后于企业、个人的投资贸易活动，则往往给企业和个人造成负担和损失，成为投资贸易活动的障碍。其次，政府需要增强国际财税政策调节的主动性。政府需要根据我国与“一带一路”沿线国家投资贸易活动的发展趋势，以及目前企业生产经营的实际情况，积极主动与相关国家开展财税政策协调，而不能等到有关国家财税政策已严重制约企业投资贸易活动时，才着手协调。再次，国际财税政策协调的实效性。和其他地区相比，“一带一路”沿线国家大多为发展中国家，经济社会发展水平较低，基础设施较差，开展投资贸易活动的环境风险较大，因此，对财税政策协调的要求较高，需要达到较好的实际效果，即能有效减轻企业税费，降低投资和贸易成本，简化办事程序，促进投资贸易活动便利化，实现我国和“一带一路”沿线国家经济社会共同繁荣发展。

二、国际财税政策协调的现实困难

我国政府和领导人提出“一带一路”倡议后，得到沿线国家和国际社会大部分国家的积极响应。2017年5月14日、15日，我国政府举办了“一带一路”国际合作高峰论坛，29位外国元首、政府首脑及联合国秘书长等国家领导和重要国际组织负责人出席。来自130多个国家的约1500名各界贵宾作为正式代表出席论坛，来自全球的4000余名记者注册报道此次论坛，可以说盛况空前。会议期间，我国政府和有关国家签署了一系列的合作协议、合作备忘录，以及具体投资项目协议，会议取得了丰硕成果。但从我国与“一带一路”沿线国家的投资、贸易活动实际情况看，开展国际财税政策协调还存在不少的实际困难，主要体现在以下几方面：

（一）“一带一路”沿线国家众多，税制复杂，协调难度高

据统计，“一带一路”沿线国家有六十多个，这些国家政治体制、法律制度复杂，给财税政策的协调带来了较大困难。从企业所得税制度看，有的国家实行累进税率，大部分国家实行比例税率，有的税率高于我国，有的低于我国，各国税收优惠等也有较大差异。从政治体制上来看，有议会民主体制、总统制、君主立宪制、君主制等诸多体制。在改革开放初期，我国将财税政策研究和协调的重点，放在美国、欧洲、日本等发达国家和地区，对发展中国家相对投入有限。因此，在开展国际财税政策协调的过程中，首先，需要按照轻重缓急、重点突出的原则，研究有关需要重点协调国家的财税制度与政策，加强双方的相互理解。其次，做好财税政策协调的各项准备工作，提出我国企业需要解决的问题和需要，预计对方的意见和诉求。再次，财税政策协调达成一致意见，形成国际税收协定或投资保护协定等成果，往往需要经过十分艰苦的谈判、博弈，甚至是旷日持久的等待和讨价还价，财税政策协调充满了变数和困难，需要一定的时间，其困难、复杂程度较大。

（二）“一带一路”沿线部分国家政局复杂、民族宗教问题突出，社会环境不稳，财税政策协调困难

从目前“一带一路”沿线国家政治、经济和社会状况看，有些国家政局不太稳定。如有的国家长期存在复杂的党派斗争，缺乏合作和团结，政权更替频繁，甚至反复出现军事政变的情况，国内政局经常处于动荡不安的状态；有的国家存在复杂的民族宗教矛盾，冲突不断，缺乏和解，影响政局和社会的稳定。从沿线国家宗教信仰来看，有伊斯兰教、佛教、天主教等多种宗教。有些国家如阿富汗、伊拉克、黎巴嫩、叙利亚、以色列等，基本处于战争状态，投资贸易环境较差。因此，在开展财税政策协调的过程中，需要对沿线国家的政局风险、政权风险进行评估，优先选择政局社会稳定的国家进行协调，降低有关国家政权更替和社会不稳给投资和贸易造成的损失。对高政局风险国家的政策协调需持谨慎态度。

（三）开展国际财税政策协调需要重新修改国内财税法律和政策

我国现行的财税制度和政策，主要是在改革开放后，为适应社会主义市场经济发展需要而建立的，但是，在改革开放初期，在投资和贸易方面，各项财税制度和政策的主要导向，是吸引外商到我国投资，兴办三资企业，发展对外贸易，而当时我国企业到国外投资较少，因而制定相应的财税制度和政策较少。而目前经过改革开放三十多年的发展，我国经济技术实力大大增强，传统产业普遍产能过剩，在某些技术领域相对领先，已基本具备鼓励企业走出去到其他国家投资，输出过剩产能，扩大经济发展空间的时机，“一带一路”倡议也是在这个大背景下提出的。因此，开展国际财税政策协调，推进“一带一路”建设项目，就需要进一步修改我国现行财税制度和政策，以适应新的形势需要。主要包括：建立我国居民企业、个人在国外投资所得纳税的抵扣制度与政策，企业和个人所得税的税收饶让制度与政策，财产税的制度与政策等。但我国《企业所得税法》、《个人所得税法》等法律制度是经全国人大批准的，其修改需要履行相应的法律程序，需要一定的社会共识和时间，也存在一定的困难和障碍。同时、国务院行政法规，以及财政部、国家税务总局发布的大量部门规章，也需要清理和修改，需要消耗一定的人力、物力和财力。

（四）部分发达国家对“一带一路”倡议的干扰

在我国政府提出“一带一路”倡议后，得到绝大多数沿线国家和国际社会的支持，2017年“一带一路”国际合作高峰论坛的成功举办就是例证。但是，也有一些国家出于霸权主义和地缘政治的考量，不愿意看到中国的和平崛起，对“一带一路”倡议有异议和干扰，认为“一带一路”倡议是新版“马歇尔计划”，是中国争取世界话语权、扩大势力范围，甚至夺取世界霸权的举动等，不一而论。面对这种情况，一方面，需要对这种言论及时进行批驳，揭露其不良用心，以正视听，排除各种干扰。另一方面，通过与“一带一路”沿线国家的真诚合作，用实际行动证明中国倡导的“一带一路”战略，是新时期国际互惠互利的投资贸易政策，更多的是发展中国家南南合作的典范。

三、我国开展国际财税政策协调的政策选择

根据我国“一带一路”战略实施的需要和目前同沿线国家投资贸易的具体情况，以及存在的上述问题，我们认为，在近期内需要采取以下措施，积极开展国际财税政策协调，为我国与沿线国家开展投资贸易活动创造良好的环境。

（一）我国与“一带一路”沿线国家的财税政策协调

在我国和“一带一路”沿线国家财税政策协调的过程中，主要包括以下内容：

1、与“一带一路”沿线有关国家发展战略的协调。发展战略是各个国家在一定时期经济社会发展的重点，具有前瞻性、战略性、长期性的特点。一个国家战略的制定和实施，会对本国经济社会发展产生深远的影响，财税制度和政策也要服从和支持国家战略。在“一带一路”沿线国家中，不少国家已有明确的国家战略和区域发展战略，如哈萨克斯坦的“光明大道”新经济计划，其核心内容是推动基础设施，尤其是交通基础设施的大规模建设，目的在于激发经济活力、确保经济稳定增长和创造就业机会；蒙古国“草原之路”倡议；俄罗斯大力倡导跨欧亚大通道建设；文莱提出“2035年愿景”；欧盟提出“欧洲投资计划”；英国提出英格兰北部振兴计划；埃及提出“苏伊斯运河经济带”等。我国在与上述国家进行财税政策协调时，能够努力与这些国家战略中的重点内容和项目进行对接，就能找到双方的共同点，有效兼顾双方的利益，得到所在国政府、企业和居民的大力欢迎和支持，大大提高政策协调的效果，加快政策协调的速度，实现“一带一路”战略发展目标。

2、与“一带一路”沿线有关国家宏观经济政策的协调。财税政策是一个国家宏观经济政策的重要组成部分。由于各个国家经济发展过程中存在不同的运行周期，如经济处于衰退阶段，或者处于繁荣阶段等，在不同的经济运行阶段，政府采用不用的宏观政策进行调节，包括财税政策。因此，在我国和“一带一路”沿线有关国家进行财税政策协调时，也需要注意与该国当时实施的宏观经济政策相配合，例如扩张性财政政策、紧缩性财政政策，或者中性财政政策，以更好地开展投资贸易活动。如一国处于经济衰退时期，为了刺激政策增长，就会鼓励投资，实行扩张性财政政策，则有利于我国企业到该国投资。通过两国财税政策协调，解决企业投资过程中存在的困难，增加和扩大我国企业在该国的投资，既有利于促进该国经济增长，又有利于我国企业开拓国际市场，扩大投资，提高经济效益和市场竞争力，达到互利共赢的效果。反之，如果我国财税协调的方向和投资所在的宏观经济政策相反，与其实际需求不相吻合，则协调很难打开局面，或者难以达到预期效果。

3、与“一带一路”沿线有关国家进行企业所得税政策协调，修改或签订国际税收协定、投资保护，以解决在投资和贸易活动中的重复课税、税收优惠、税收争议处理等问题。在我国与“一带一路”沿线有关国家开展投资贸易活动中，企业所得税是重要问题之一，涉及重复课税、税收优惠、税收争议处理等诸多方面。目前我国已与“一带一路”沿线54个国家签订了税收协定，还有十多个国家没有签署。就已签订税收协定国家的具体情况来看，大部分税收协定签订于20世纪80、90年代，相关内容较为陈旧，和目前开展“一带一路”建设的需求有一定地差距。因此，企业所得税协调是税收政策协调的重要内容之一，主要包括：（1）企业生产经营常设机构的认定。是按照注册登记，还按照实际生产经营的场所等。其关系到居民企业和非居民企业的认定，以及相应权利义务的确定。（2）税收管辖权的协调。即对税收来源地管辖权、居民税收管辖权或公民税收管辖权的协调。我国企业到“一带一路”沿线国家投资，在承认所在国来源地税收管辖权优先的前提下，我国政府也要行使居民或公民税收管辖权，以维护我国的主权和利益。但可以通过税收协调，尽可能消除或重复课税，减轻企业负担，鼓励企业对外投资。（3）收入、资产、成本费用、关联交易等所得税要素的界定。需要根据“一带一路”项目建设的需要，对于所得税征收过程中的收入、资产、成本费用、关联交易等要素等进行重新界定，既能消除重复课税，减轻纳税人负担，鼓励投资贸易活动发展，又能防范和打击各类避税、偷逃税行为，维护各方利益。（4）税收优惠政策协调。一般而言，各国为了吸引投资，制定了一定的税收减免等优惠政策，为了企业得到优惠政策的好处，需要在国际税收政策协调中，以税收协定等形式规定，企业在回到本国纳税时能享受税收饶让待遇，即视同已纳税。（5）税收情报交换。从国际税收实践看，有关国家情报交换，是防范和打击各类避税、偷逃税行为的有效手段之一，在“一带一路”所得税协调中需要进一步完善。（6）纳税争议处理机制。由于各种财税法律制度的差异，在财税制度和政策执行过程中，容易出现双方有争议的问题，需要通过争议处理机制，及时解决“一带一路”建设中企业所得税执行中存在的问题。

4、与“一带一路”沿线有关国家关税、反补贴税、反倾销税政策协调，促进贸易的自由化。加入世界贸易组织后，我国按照入世承诺，将关税降到了发展中国家的一般水平。近年来，世贸组织在开展新一轮关税谈判方面没有取得实质性进展，于是各国又转向通过双边谈判，建立各类自由贸易区，以降低关税、减少壁垒，扩大投资与贸易。近年来，我国与一些国家和区域组织签订了自由贸易区协定，如和澳大利亚签订的自由贸易区协定，与东盟国家签订的中国-东盟自由贸易区协定等。据统计，我国已签订15个自贸区协定，涉及23个国家或地区。从上述情况看，我国与绝大多数“一带一路”沿线国家没有签署自由贸易协定，存在很大的潜力。通过财税政策协调，条件成熟时，与更多的国家和地区签署自由贸易协定，大幅度降低关税，促进我国和“一带一路”沿线国家的贸易发展，服务各国经济社会进步。即使不能签署自由贸易协定，但通过财税政策协调，能在一定程度上争取优惠政策，降低关税税率，也有利于我国和相关国家发展贸易关系。同时，有些国家有反补贴税、反倾销税制度与政策，通过财税政策协调，相互沟通信息，尽可能消除有关国家对我国商品发起反补贴、反倾销调查，以及征收高额反补贴税、反倾销税的可能性，为我国商品在国际市场上争取公平的竞争环境，促进我国和“一带一路”沿线国家的投资和贸易发展。

（二）我国与国际社会的财税政策协调

除和“一带一路”沿线国家协调财税政策外，在实施“一带一路”战略过程中，我国政府还有一项重要任务，就是在国际上与国际社会进行整体财税政策协调,为“一带一路”战略创造良好的条件。即利用联合国、世界银行、国际货币基金组织等国际组织的会议，以及我国参加的“G20峰会”、“77国集团”、“亚太经合组织”、“上海合作组织”等国际组织的会议等契机，宣传我国的财税政策主张，以及对国际政治经济的意见，为“一带一路”战略的实施，创造良好的国际环境。

1、向国际社会准确宣传、解读我国“一带一路”战略政策的具体内容，消除误解、驳斥歪曲报道，争取国际社会对“一带一路”更多的支持。在我国政府提出“一带一路”倡议后，有些国家有意解读为“新版马歇尔计划”，认为是中国扩张势力范围、甚至是新型的霸权主义等等，大体和以前形形色色的“中国威胁论”一致。特别是美国、日本等国对“一带一路”倡议心态复杂，对中国的和平崛起怀有戒心。因此，通过各种国际场合宣讲我国“一带一路”倡议的真实含义，说明政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的具体内容,表明我国政府态度，赢得国际社会大多数国家的理解和支持，可为财税政策协调创造良好的国际环境。

2、在各种国际场合，积极参与国际政治、经济规则的制定，逐步使我国的财税政策主张得到国际社会的认可，成为国际规则的组成部分，可以大大降低我国与“一带一路”沿线具体国家财税政策协调的难度。二战后，国际政治经济秩序一直由美国等西方国家主导，尽管发展中国家在国际舞台上逐步崛起，成为国际政治经济秩序运行不可忽略的影响,但发言权有限。改革开放以来，随着我国经济技术实力的增强，特别是我国成为世界第二大经济体、第一货物贸易大国、发展中国家吸收直接投资最多的国家，以及人民币成为国际货币基金组织一揽子货币后，我国在联合国、世界银行、国际货币基金组织等国际组织中的地位有所提高，在“G20”峰会、亚太经合组织、上海合作组织等场合的话语权有所增强，因此，需要利用各种国际场合和机会，推广我国的财税政策等主张，参与或主持国际政治经济规则的制定，尽可能使我国的财税理论主张、财税政策设计、财税管理制度等逐步为国际社会所接受，成为国际政治经济规则的一部分，维护中国等发展中国家利益，逐步改革二战后形成的国际政治、经济格局，为“一带一路”战略的实施，创造良好的条件。■

（本文为国家社会科学基金一般项目“公私合作特许经营项目全生命周期财政风险监管技术研究”〈批准号15BZZ058〉、中财-鹏元地方财政投融资研究所2015年度课题的阶段性成果）

[1]温来成.完善财税政策服务“一带一路”建设[J].中国财政，2017，（12）.

[2]习近平.携手“一带一路”建设——在“一带一路”国际合作高峰论坛上的演讲[N].新华社.2017-5-14.

[3]杨志勇.实施“一带一路”战略的财税政策研究[J].税务研究，2015,（06）.

中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所）

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