精准扶贫背景下财政扶贫资金监管探讨——以广西为例

●朱良华

精准扶贫背景下财政扶贫资金监管探讨
——以广西为例

●朱良华

精准扶贫背景下，进一步加强财政扶贫资金监管具有现实必要性。以广西为例，分析发现，在财政扶贫资金投入规模快速增长的同时，资金的脱贫效率却出现了不合理下降，资金的漏损比较严重，监管措施还不够科学和完善。本文建议广西树立以结果为导向的扶贫资金监管理念，围绕多维监管主体建立全方位监管体系，以此强化对财政扶贫资金的监管力度，确保资金运行安全，提升资金脱贫效率。

精准扶贫财政扶贫资金资金监管

自2013年习近平总书记在湖南湘西调研扶贫攻坚时首次提出“精准扶贫”概念以来，精准扶贫正作为我国农村扶贫的基本方略，得到全面贯彻落实。习总书记要求到2020年现有贫困人口要全部脱贫，而实现这一战略目标的时间已经不多，当前正进入脱贫攻坚攻城拔寨的关键阶段。在当前形势下，结合精准扶贫实践中出现的新问题和新挑战，对财政扶贫资金监管问题进行分析探讨，对于确保资金运行安全、进一步提升资金使用绩效具有重要的现实意义。在此，笔者尝试结合广西壮族自治区财政扶贫资金监管的现状，重点讨论强化财政扶贫监管的可行措施，希望能够为相关问题的研究提供些许借鉴。

一、精准扶贫背景下加强财政扶贫资金监管的必要性

财政扶贫资金是国家预算内安排的财政专项资金，一般用于只有社会效益没有直接经济效益的项目，主要实行无偿使用。我国财政扶贫资金来源于中央财政和省级财政，中央财政扶贫资金主要包括支援经济不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、“三西”农业建设专项补助资金(即“三西”扶贫资金)、少数民族发展资金、以工代赈资金、扶贫贷款贴息资金①等。财政扶贫资金是贫困群众的“保命钱”和减贫脱贫的“助推剂”，具有天然的公共性。在精准扶贫背景下，需要进一步加强财政扶贫资金监管的必要性主要体现在三个方面。

（一）加强资金监管是财政扶贫资金规模逐年快速增长的必然要求

在精准扶贫背景下，不管是中央财政扶贫资金还是省级财政扶贫资金增长迅速，规模日益庞大。据报道，在《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》实施期间，中央财政扶贫资金的投入规模为1440.34亿元。到了“十二五”期间，中央财政累计安排财政专项扶贫资金约为1898.22亿元，年均增长14.5%，仅用了五年时间，财政专项扶贫资金投入就超过了2001至2010这十年的投入②。2015年，中央财政预算安排的扶贫资金已经达到467.45亿元，比2014年增长了8%；省级财政扶贫投入预算为284.12亿元，比2014年增长了20.25%③。2016年中央财政安排的扶贫资金进一步增长到660.95亿元，比2015年增长了41.39%④；2017年中央财政安排的扶贫资金则达到860.95亿元，比2016年又增长了30.25%⑤。中央财政扶贫资金规模之大与增速之快可见一斑。

广西壮族自治区是我国贫困人口超过500万（2014年贫困人口规模）的6省份之一，自开展脱贫攻坚以来，努力克服财政收支矛盾突出的困难，不断加大财政支持力度，扶贫资金规模也十分可观。按照财政部《2017年中央财政专项扶贫资金分配情况表》来看，2017年中央财政下达给广西的专项扶贫资金将达到53.3亿元。就在2017年6月27日，广西又下达了2017年第二批自治区财政专项扶贫资金20.3亿元。可以预见，随着脱贫攻坚的深入，中央财政和省级财政的扶贫资金还会进一步增加。确保资金运行安全是发挥资金使用效益的前提，也是践行“真扶贫”“扶真贫”理念的客观要求，事关精准扶贫事业成败。面对基数大、增速快的财政扶贫资金，各方必须高度重视资金的监管工作，保障资金的运行安全。

（二）加强资金监管是进一步提升财政扶贫资金使用效率的现实选择

不论地方财政收入丰沛与否，扶贫资金都属于稀缺资源，是推动贫困地区发展和减少贫困人口的重要因素。做好有限资金资源的监管，提高资金使用效益是确保精准扶贫和精准脱贫目标实现的前提与基础。截至2015年底，全国尚有贫困人口5575万人，贫困发生率为5.7%；广西贫困人口规模为452万人，贫困发生率为10.5%③。而当下距离2020年全部脱贫摘帽的时间已经不足三年，时间紧迫，任务艰巨。在面临时间与任务的双重重压之下，扶贫资金规模越大，意味着各级扶贫部门与主体的支出压力也越大。在现有扶贫资金管理体系下，各种骗取、套取、挪用、违规使用和侵占扶贫资金的行为开始冒头，相关问题日益突出。如何避免出现“萝卜快了不洗泥”行为，减少扶贫资金的“跑冒滴漏”现象，应当成为当前扶贫资金使用与管理的核心与焦点。加强扶贫资金监管则是杜绝扶贫资金被挤占挪用、损失浪费的关键举措，是进一步提升扶贫资金使用效率的重要路径。

（三）加强资金监管是财政涉农资金统筹整合改革提出的新要求

2016年4月，国务院为了贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》精神，出台了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，为贫困县集中有限资金支援，统筹使用财政涉农资金，打赢脱贫攻坚战扫清了制度障碍。该试点意见要求取消限制资金统筹整合使用的相关规定，将所有纳入统筹整合范围的财政涉农资金的项目审批权限完全下放到贫困县。权力下放，在减少资金审批环节的同时，有助于地方政府结合实际需要安排项目、精准施策，提高有限资金的规模效应。但是，权力下授，并不意味着责任下授。在授权过程中，责任恰恰具有不可下授性，这是管理学里强调的授权基本原则。于是，试点意见专门提出要把纳入统筹整合范围的财政涉农资金作为监管重点。涉农资金不仅包括财政扶贫专项资金，还涉及各级财政安排用于农业生产发展、农村基础设施建设，以及教育、医疗、卫生等社会事业方面的资金，相关项目的实施归口于多个职能部门，如何基于现有的部门分工、操作程序、资金用途来创新监管措施，实现“多个渠道引水、一个龙头放水”的蓝图设计，并不是一件容易的事情。可以说，加强资金监管创新是财政涉农资金统筹整合改革试点提出的新要求。

目前，广西已经制定和出台了《自治区支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点实施方案》和《广西财政专项扶贫资金管理办法》等文件，正在深入推进统筹整合使用财政涉农资金试点，提出要在2017年将全区54个贫困县全部纳入整合试点。在下达2017年第二批财政专项扶贫资金时已全部按照因素法切块分配，不再指定具体项目，将项目审批权限完全下放到县一级。这些举措能否取得预期成效，无疑会与资金监管的效果紧密相关。

二、广西财政扶贫资金的投入现状

（一）广西的贫困概况

目前，全国共有14个集中连片特困区、592个国家扶贫开发工作重点县（即国定贫困县），截止到2015年全国农村贫困人口为5575万、贫困发生率为5.7%。而广西作为贫困人口大省，一直是全国精准扶贫、精准脱贫的主战场。2015年，广西有1个集中连片特困区——滇黔桂石漠化地区，54个贫困县（其中国定贫困县28个，21个省定贫困县，3个享受待遇县，2个天窗县）；贫困人口规模为452万，在全国位列第三，仅次于贵州（507万）和云南（471万）；广西农村贫困发生率为10.5%，高出全国平均水平近5个百分点，在全国位列第六。自2010年以来，广西贫困人口规模与贫困发生率变化情况如表1所示：

表1 2010-2016年广西贫困人口规模与贫困发生率变化情况⑥

如表1所示，2010至2016年，广西贫困人口规模大幅减少，由1012万人下降到341万人，累计脱贫671万人；贫困发生率持续下降，由24.3%下降到7.9%；减贫速度自2012年以来一直维持在14%以上。从数据来看，在2013年脱贫人口、脱贫速度均出现了明显的回落。这主要是因为，精准扶贫方略从2013年开始在全国范围内全面实施，对贫困人口进行了精准识别，以及精准政策效益存在时滞，在当年未能全部得以显现。待到2014年之后，精准扶贫政策效益逐步释放，广西脱贫速度开始进入上升通道，到2016年实现了脱贫人口和脱贫速度的同步增长，脱贫速度更是达到了24.5%，差不多增加了10个百分点。据国家统计局核定，2016年广西实现943个贫困村、4个贫困县（邕宁区、龙圩区、陆川县、合山市）脱贫摘帽，减贫人数排全国第一位；减贫速度25%⑦，排全国第二位。2016年，在中央对省级党委和政府扶贫开发工作成效考核中，广西取得精准扶贫成效综合评估得分全国第二名、位居一等的好成绩，是全国获得综合好评的8个省区市之一，这无疑是对广西精准扶贫成效的进一步肯定。广西脱贫攻坚之战可谓首战告捷。

（二）广西财政扶贫资金投入现状

通常将支援经济不发达地区发展资金和新增财政扶贫资金统称为财政扶贫发展资金。在财政扶贫资金结构中，财政扶贫发展资金占据主导地位。以2014年为例，中央财政投入的扶贫资金总额为432.87亿元，发展资金为338.91亿元，占到了78.29%⑧。如前所述，大力实施精准扶贫方略以来，中央财政和广西地方财政不断加大财政扶贫力度，扶贫资金规模快速增长。可惜目前并没有公开对外发布的、权威的广西财政扶贫资金数据，部分网络数据又相互矛盾而不可信。考虑到财政发展资金在财政扶贫资金中占据主导地位，而收集自2014年以来广西下达财政专项扶贫资金的公文相对容易和可行，于是笔者基于相关公文中的数据进行分析和整理，得出了表2所示的数据，尝试尽可能客观真实地反映精准扶贫以来广西财政专项扶贫资金的投入规模。

表2 2014年以来广西财政专项扶贫资金投入规模⑨

如表2所示，自2014年以来，广西累计投入的财政扶贫资金达到了1272636万元，年均增长率达到26.87%。其中2016年的增幅为83.95%，为最大值。2017年与2016年相比虽然增速有所下降，但仍然高达42.53%。2017年财政扶贫资金规模为527685万元，为2014年的3.04倍。广西扶贫资金规模空前、增速也前所未有，这一方面显示了广西打赢脱贫攻坚战的决心，另一方面也再次说明了加强财政扶贫资金监管的必要性。

三、广西财政扶贫资金监管面临的主要问题

随着国家不断加大财政扶贫资金的投入力度，资金使用的安全性与有效性日益受到社会关注。财政部等6部门在2017年3月份专门印发了《中央财政专项扶贫资金管理办法》，进一步明确了中央财政专项扶贫资金使用与管理的有关规定。广西基于相关文件精神，结合具体区情，在4月份出台了新修订的《广西财政专项扶贫资金管理办法》，以此来推进自治区财政扶贫资金的管理体制机制建设。客观而言，广西在财政扶贫资金的使用监管上切实出了不少实招。比如，在财政扶贫资金分配上，主要按因素法切块分配到县，并将财政专项扶贫资金项目审批权限下放到县，充分授予各县在扶贫资金使用管理上的自主权；在财政扶贫资金使用上，创新引入正面清单和负面清单管理制度，将中央的“放管服”理念落到实处；优化扶贫资金报账程序，进一步压缩资金分配、下达、审核、拨付等各个环节的工作时限，缩短扶贫资金运转时间。总体而言，这些政策措施的实施，对于保障广西财政扶贫资金安全运行、发挥脱贫效益起到了积极作用。但不容否认的是，广西财政扶贫资金的监管仍然面临以下主要问题：

（一）财政扶贫资金的脱贫效率并不高

精准扶贫的最终目的是帮助现有贫困人口在规定的时间内实现脱贫。财政扶贫资金的脱贫效率可以作为衡量评价资金使用绩效的关键指标。所谓效率，即产出与投入之比。那么，财政扶贫资金的脱贫效率可以用脱贫人数除以对应的财政扶贫资金总额来反映，也就是单位财政扶贫资金的脱贫人口数。该指标反映的是单位财政扶贫资金可以减少当地贫困人口的数量，这个值越高，表明当地财政扶贫资金的脱贫效果越好。如表3所示，笔者尝试基于表1、表2相关数据对广西财政扶贫资金的脱贫效率进行了计算。

表3 广西财政扶贫资金的脱贫效率

从表3可以看出，从2014年到2016年，随着财政扶贫资金规模的不断扩大，单位资金脱贫效率反而不断下降，每万元的脱贫人数由5.42人下降到了3人，降幅达到了44.6%。一般而言，随着贫困人口的不断减少，剩下的都是“难啃的骨头”，财政扶贫资金的边际脱贫效率会递减。但是，在广西贫困人口仍然有341万之巨、贫困发生率依然高达7.9%的情况下，财政扶贫资金脱贫效率下降如此之快，显然是不正常的。监管是为了更好地达成目标。脱贫效率不断下降，并且下降幅度超出情理，则说明资金运行监管可能存在纰漏。这至少在一定程度上折射出，广西财政扶贫资金可能存在使用投向不够精准（比如“扶富不扶贫”），资金监管不到位，漏损比较严重等问题。随着精准扶贫的进一步推进，广西必须对财政扶贫资金的脱贫效率给予足够重视。

（二）财政扶贫资金漏损比较严重

2015年8月，审计署在跟踪审计广西落实中央扶贫政策情况时发现，马山县在精准扶贫过程中存在工作不到位现象，3119人不符合扶贫建档立卡标准，非贫困对象享受扶贫政策，揭开了问题的“冰山一角”。广西壮族自治区审计厅厅长何小聪先后在《关于2015年度自治区本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》、《关于2016年度自治区本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中，对审计发现的财政扶贫资金挤占、挪用、骗取、贪污等问题进行了更深刻的披露。其中，2015年对全区29个国定贫困县（含享受待遇的合山市）在2013年至2014年财政扶贫资金的分配、管理和使用进行审计发现，有22个县（市）违规向非建档立卡贫困户实施扶贫政策扶持，涉及金额5122.25万元；有7个县11家单位公职人员涉嫌贪污扶贫资金248.77万元；19个县存在企业骗取、套取扶贫资金情况，涉及金额2241.96万元。2016年对大化瑶族自治县等5个国定贫困县扶贫资金分配管理使用情况进行审计发现，有3个县将517名不符合建档立卡条件的人员列为扶贫对象；有4个县向不符合条件对象发放扶贫资助85.17万元；有1个县将扶贫资金用于其他非扶贫项目及扶贫办办公经费751.88万元。这在一定程度上解释了近几年广西财政扶贫资金脱贫效率快速下降的原因。

（三）资金监管措施还不够科学和完善

不管是财政扶贫资金脱贫效率不够高，还是资金漏损严重，归根结蒂就是源于资金的监管措施存在漏洞或者执行还不到位。如前文所述，广西确实在财政扶贫资金监管上下了不小的工夫，但在具体监管措施上还存在不够科学完善的地方。

首先，重资金使用过程监管，轻资金使用效率评价。现有的监管措施着眼于堵塞资金使用各个环节的漏洞，强调资金使用各个环节合法、合规，这无疑是有一定道理的。但是，不能因此而忽视对资金脱贫效果的管控。没有过程何来结果，但是光有过程达不到结果，也是不可取的。

其次，新修订的《广西财政专项扶贫资金管理办法》中关于总投资规模低于100万元的项目不再开展财政评审的约定值得商榷。在资金挪用、套取、挤占，甚至贪污形势比较严峻的当前，为了简化财政、审计评审环节，对于低于100万元的项目“一刀切”，不用开展财政评审的做法不一定科学。财政审批作为前馈控制的一种，相比较于审计评审这种反馈控制手段，对于减少扶贫资金漏损具有更积极的意义。可以考虑结合过去的评审情况进行差别化处理，对于过去资金漏损越严重的地区，财政评审应该执行得越严格。

再次，重视资金的分配、下达，但是对于预算的执行监管还不够严。目前，广西财政扶贫资金下达比较及时，一般自治区财政厅在年底就会提前下达来年的第一批专项资金。但是，资金预算执行进度仍然不够理想，“年底突击花钱”、项目资金的执行进度滞后于时序进度的现象依然比较普遍。笔者在某地级市财政部门调研时，工作人员如是描述预算执行进度的一般规律：为了完成半年支出进度任务，6月份支出金额通常为3、4、5月份平均月支出额的2倍左右；11月份支出金额开始增加，到12月份急剧上升，通常为前11个月平均月支出金额的3至5倍。提前下达预算，是为了给执行预算预留更多的时间，必须要加强对预算执行的监管。

最后，财政扶贫项目和资金信息公开做得还不到位。笔者在写本论文的过程中十分苦恼的就是数据的收集。关于广西财政扶贫资金信息要么苦苦搜寻不到，要么不同信源数据不一致，不知道该采信哪一个。各级政府网站也均未针对财政扶贫资金的来源、投向、使用效果等信息定期发布权威报告。信息公开是最好的监管手段，把权力置于“阳光之下”，就是对权力最好的约束和监督。

四、精准扶贫背景下广西强化财政扶贫资金监管的对策建议

针对精准扶贫背景下，广西财政扶贫资金监管面临的种种问题，笔者建议首先应该树立以结果为导向的扶贫资金监管理念，然后围绕多维监管主体建立全方位监管体系，以此强化对财政扶贫资金的监管力度，确保资金运行安全，提升资金脱贫效率。

（一）树立以结果为导向的财政扶贫资金监管理念

所谓以结果为导向的财政扶贫资金监管理念，就是强调监管并不是单纯的以约束、监督、管理扶贫资金的使用行为和使用过程为目的，它是采取科学手段，对有限的资金资源进行配置，努力达成既定目标——实现现有贫困人口脱贫的过程。对过程进行管控是源于对结果的追求。因此，资金监管制度与措施不能仅仅停留和满足于资金分配、使用、运转过程合规，还应该再向前迈进一步，看看是否实现了“不忘初心”、精准脱贫。以结果为导向的财政扶贫资金监管理念，既强调对资金运动过程的关注，减少和避免资金漏损，同时更强调要以保障精准脱贫目标的实现来构建资金监管体系，提高扶贫资金使用的精准度，避免将手段、过程目标化。

（二）围绕多维监管主体建立全方位监管体系

监管体系是指由监管主体、监管运行机制、信息沟通渠道、监管方式、监管对象等要素共同构成的，既相对独立又相互联系的有机整体。对于财政扶贫资金而言，政府是资金的分配者和使用者，而当前的监管主体又主要来自于政府及相关职能部门，这实际是不完整的。一个完整的监管体系应该“不仅包括对被监督者的监管，也包括对监督者的监管；不仅包括事前事中监管，也包括对事后效果的监管；不仅包括利益相关方的直接监管，也包括非利益相关方的间接监管”，具有多维监管主体、全方位立体闭合监管特征。广西在财政扶贫资金监管上要围绕多维监管主体建立全方位监管体系，具体而言，应该做到如下几点：

1、充分发挥多维监管主体的交叉监管作用。当前财政扶贫资金的监管主体，主要是政府及其职能部门，这是远远不够的，因为政府本身就是扶贫资金的支配主体。财政扶贫资金监管主体除了政府及其职能部门之外，还应该包括利益相关者、社会第三方机构、新闻传播媒介及社会公众等。为此，建议广西在继续充分发挥扶贫主管部门、财政部门、审计部门的行政监管作用的前提下，进一步发挥其他监管主体的监管作用。比如，邀请第三方机构，对扶贫资金使用效果进行客观、独立、理性的评估，形成社会监管力量；发挥新闻媒体监管作用，利用大众传播媒介对扶贫资金分配、使用过程进行跟踪报道；强化公众监管，鼓励直接或间接受益和相关者依法通过各种手段对财政扶贫开发进行全过程监督。

2、建立事前、事中、事后全方位监管体系。事后监管带有亡羊补牢性质，对于已经造成的损失于事无补，而事前监管恰好可以有效减少由于事后监管不及时造成扶贫资金投入的损失和浪费。因此，必须正确认识财政扶贫资金使用前监管。做好事前监管，不仅能够提高资金的安全性，还可以纠正资金的不合理投向，有利于提高资金的使用效率。在事前控制环节建议广西在扶贫项目论证环节引进第三方论证机制，改变传统的体制内封闭论证做法，通过提高第三方评估机构的参与程度来避免扶贫资金使用出现偏离，同时提高项目评审效率。

事中监管是财政扶贫资金安全运行的重要保障，作为财政扶贫资金监管的重要组成部分，是减少资金漏损、保证预期使用绩效达成的有效监管手段。建议广西在财政扶贫资金的事中监管环节，一方面要加强扶贫资金到账的监管，将问责制度实实在在贯穿于财政扶贫资金管理的各个环节；另一方面强化对扶贫项目实施进度的监管，避免项目实施成为“糊涂账”。

事后监管虽然带有亡羊补牢性质，但依然是提升财政扶贫资金使用效率的有效措施。广西不仅需要继续做好传统的审计监管，加大不定期抽查审计工作力度，严处违法违纪行为，还应该努力将财政扶贫资金从支出型管理向绩效型管理转变，将提高扶贫资金使用效率理念贯穿于扶贫项目资金运营的全过程。

3、推动财政扶贫资金使用信息全面公开。获取全面精准的信息是实施有效监管的前提。没有充分的财政扶贫资金信息公开，就不可能建成基于多维监管主体的全方位监管体系。建议广西能够在相关信息公开领域做出表率，一方面是对政府公开信息的义务加强督查执行，完善公众知情权被拒绝后的申诉机制；另一方面是加强扶贫信息大数据平台建设，为社会公众及时、快捷获取财政扶贫资金信息提供便利。■

（本文系2016年度中南财经政法大学博士生科研创新课题“财政精准扶贫的绩效评价研究——基于广西贫困地区的考察”〈编号：2016Y415〉、2017年广西哲学社会科学规划研究课题“广西财政精准扶贫的收入分配效应研究”〈编号：17FJY020〉的阶段性成果）

（作者单位：中南财经政法大学/梧州学院）

注释：

①从2014年起，中央财政不再单独安排扶贫贷款贴息资金，将其统一列入发展资金中按因素法分配切块下达地方，由地方自主安排。

②数据来源：人民网-理论频道，http://theory.people.com.cn/n1/2016/0912/c40531-28708650.htm l## s6，2016年9月12日。

③数据来源：《中国农村贫困监测报告——2016》。

④数据来源：网易-财经频道：http://money.163. com/16/0719/15/BSBKS92200253B0H.htm l，2016年7月19日。

⑤数据来源：国务院扶贫开发领导小组办公室网站：http://nys.mof.gov.cn/ybxzyzf/lsbqdqzyzf/201706 /U020170615348857169852.pdf，2017年6月15日。

⑥2010-2015年数据来源于《中国农村检测报告——2016》，脱贫人口根据公式“当年脱贫人口=上一年贫困人口-当年贫困人口”计算得到。2016年的贫困人口、脱贫人口数据来源于2017年4月18日广西扶贫办在南宁举行的2017年度广西脱贫工作新闻发布会，贫困发生率则是以2015年为参照进行计算得到。减贫速度根据公式“减贫速度=（当年脱贫人口/上一年贫困人口）×100%”计算得到。

⑦这里的减贫速度来源于2017年4月18日广西扶贫办在南宁举行的2017年度广西脱贫工作新闻发布会，略高于笔者计算出来的结果。

⑧数据来源：中国扶贫开发年鉴2015。

⑨数据来源：基于2014年以来广西下达中央财政专项扶贫资金（发展资金）、自治区财政专项扶贫资金（发展资金）公文中的数据进行计算整理得到。如果考虑文件可能被遗漏，其他类型扶贫资金未被统计进来，实际的财政专项扶贫资金有可能大于表中数据。即便如此，并不影响本文的结论。

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