财政资金要为教育均衡发展提供精准供给

■/李连飞 李文杰

财政资金要为教育均衡发展提供精准供给

■/李连飞 李文杰

促进教育均衡发展需要物质基础，但当前难以大幅增加财政投入，这就需要优化财政的教育投入结构，提高财政供给的精准性与有效性，以满足教育均衡发展的需求。

财政投入 教育均衡发展 精准供给 效益

在我国现阶段，教育均衡发展主要指义务教育阶段，它要求各级政府要根据本地具体情况，合理配置教育资源，使区域内义务教育学校在经费投入、硬件设施、师资调配、办学水平和教育质量等方面大体均衡，以最大限度地保障受教育者平等地享受义务教育的机会。

一、财政资金要为教育均衡发展提供精准供给的原因

（一）从教育均衡发展对财政资金的需求来看，农村贫困、边远等薄弱地区对财政资金的需求更大，单纯增加供给总量，并不能真正满足教育均衡发展的需要

改革开放以来，我国一直在加大对教育的投入，但由于经济与社会发展不平衡，教育的发展程度各地不一，东中西地区的资金投入和办学水平、教育质量差距拉大，甚至在全面实施义务教育时期，差距都在扩大。如义务教育生均预算经费就存在省级差异，据统计，1992年小学的极差率（最高为最低的倍数）为5.8，初中为4.1，基尼系数小学为0.2，初中为0.16。到2000年，极差率分别提高到10.6和6.6，基尼系数分别提高到0.28和0.24。小学生均预算内经费的差异达到10倍还多；其次是城乡之间存在差异，农村学校的办学条件，无论硬件、软件均无法与城市学校相比。随着城镇化的推进，农村学校越来越“空心化”，形成大量“麻雀学校”，教师老化，知识陈旧，方法简单，手段落后；再次在校际之间发展也不平衡。层层设置的重点学校集聚了有限的财政资金，拉大了与普通学校的差距。大批农民进城务工、经商，其子女受户籍和学籍限制，不能到城镇学校就读，又产生了大批条件简陋的农民工子女学校，也加剧了城市校际之间的教育发展差距。这种教育发展差距使中西部、农村、边远、贫困地区的学校对财政资金的需求更大，若不加区分地一味增加财政对教育的供给总量，而忽视财政对教育供给结构的调整，不仅不能促进教育均衡化发展，还会带来财政投入的低效与浪费。

（二）从财政资金的供给来看，目前条件下大幅增加财政对教育均衡发展的供给很不现实

财政投入是教育均衡发展的物质基础，要促进教育均衡发展，使义务教育由初步均衡向优质均衡迈进，需要增加更多的投入，但目前要大幅增加财政对教育均衡发展的投入不现实。

1.当前我国经济进入新常态，增速放缓，财政支出又呈现刚性，收支矛盾加剧，这种趋势短期内还难以扭转。虽然中央在加大教育投入，但地方的投入增长乏力，从总体来看，财政性教育投入的增幅已呈下滑态势，短期内状况较难改善。

2.现行的义务教育管理体制、财政体制和干部评介、任用制度不完善，致使教育经费增长乏力。过去"地方负责，分级管理"的义务教育管理体制，由县乡财政承担主要的支出责任。1994年实行分税制，财政收入重心上移，而义务教育学龄人口主要在农村，县乡财政便难以满足其经费需求。2003年实施税费改革还取消了农村教育费附加和教育集资，中央和省级政府虽加大了义务教育转移支付力度，仍不足以弥补缺口。正是这种地方负责、分级管理、以县为主的义务教育管理体制与政府间的事权与支出责任不对等的财政体制，导致了义务教育，尤其是农村义务教育经费短缺。再加上地方官员任期较短，变动频繁，而教育投入短期内不能显现其绩效，还具有明显的外溢性，地方政府即便有财力，也不愿加大投入。

3.教育投入占GDP 4%目标的实现和重点支出与GDP挂钩规定的修改，也削弱了地方财政增加教育投入的动力。1993年国家提出财政性教育经费要占GDP的4%。此后这一比例虽一直下滑到1995年的2.41%，但在19年后的2012年还是实现了目标。此后，各级财政加大教育投入的动力就不足。经济进入新常态后，中央为减轻地方财政压力，提出“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，对这一硬性规定的修改，也削弱了地方财政增加教育投入的动力。

（三）从财政对教育供给的现状看，虽总量增加，但结构不合理，质量不高、效益不佳

1.财政资金对教育的投入偏重硬件建设，忽视软件建设。过去我国财政对教育的投入，除补历史欠账外，偏重名优学校，而普通学校校舍陈旧，设施落后。因为一所学校硬件落后是显性的，软件落后是隐性的，一些地方官员为追求看得见的“政绩”，更愿将资金投入硬件建设。实际上软件建设对提高学校的办学水平和教育质量效果更好。只重硬件建设，虽使薄弱学校的设施改善，外貌改观，但教师素质和待遇提升缓慢，办学水平和教育质量仍难以快速提升，财政投入的效益仍然不佳。

2.财政资金投入高等教育的占比偏高，投入中初等教育的占比偏低。根据人力资本理论，欠发达国家的初等、中等教育能产生最高的利润。但我国过去财政投资偏重高等教育，中央与省级财政的教育资金主要投向高等教育。而当前我国的高校办学无特色，学科设置重复，教学设施闲置，人才培养与社会需求脱节，产学研割裂，有限的财政投入偏重高等教育，不仅效益不高，也影响了教育均衡发展。

3.财政资金偏重于名优、重点学校，忽视一般、薄弱学校。过去财政资金有限，历史欠帐又太多，便偏重于名优、重点学校，而名优、重点学校大都在城市，这更拉大了城乡教育发展差距，影响了教育均衡发展。

4.财政资金偏重于正规学历教育，忽视特殊教育的投入。促进教育均衡发展还要求缩小不同群体间的教育发展差距。过去我国财政偏重于正规学历教育，忽视特殊教育，使聋哑残疾儿童受教育的权利无以保证，不同群体间的教育发展差距越拉越大。

（四）城镇化及人口政策变化使人口结构在时空上发生变化，要求财政对教育的供给既要增加总量，更要注意合理分配与动态调整

改革开放以来，尤其是推行城镇化战略，使我国流动人口迅速增长。2012年，常住人口城镇化率为52.6%，户籍人口城镇化率为35.3%，按“十三五”规划，到2020年，上述两个指标分别达到60%和45%，有约2500万流动儿童到城市学校就读，不少农村学校则日益“空心化”。其次，国家“单独二孩”和“全面二孩”政策使义务教育适龄人口迅速增长，但也有专家认为，义务教育适龄人口的快速增长可能只会持续一两年，然后又一路走低。其影响有多大，未来人口变化在时空上呈现什么状况，既需要财政部门加强研究，又需要在科学预测的基础上对财政的教育投入结构进行动态调整，否则也会导致低效与浪费。

二、财政资金要为教育均衡化发展提供精准供给的建议与要求

（一）既着眼宏观，也关注微观，既立足当前，又考虑长远，既用好增量，也盘活存量

由于义务教育均衡发展表现在不同区域、学校和群体之间，财政投入就要统筹兼顾，既着眼宏观，加大中央、省级财政对中西部、对农村教育转移支付的力度，也关注微观，使各县财政能根据本地实际，合理布局。如东部或城市，人口流入使学校生源爆棚，也需要新建、扩建学校。一些农村、西部学校，生源流失导致资源也在闲置，这就需要合理分配，只有中央财政统筹兼顾，各级政府形成合力，密切配合，才能提高财政投入的精准性与有效性。

其次，教育均衡发展是动态过程，财政投入要根据不同阶段的人口变化合理调整，既立足眼前，也考虑长远。因为校舍、操场等设施一旦建成便难搬迁，财政投入必须有预见性。如贵州遵义县苟江镇白岩村援建的龚李伍希望小学耗资数十万元，建成两年便因生源不足而停办。这种人走校在的现象要求对人口政策调整所带来的影响充分评估，科学分析未来人口变化趋势及其分布状况，再科学测算投入的资金与增速，以提高财政投入的预见性与精准性。

再次，财政资金既用好增量，又盘活存量。过去偏重名优学校，吸引农村生源流向城市。若财政资金加大对农村薄弱学校的投入，既大幅提高农村教师的教学津贴，吸引名优教师回流，又通过教师培训、资源共享等途径，快速提高农村教师的素质与教学水平，使农村学校也有优质师资与设施，学生就会选择就近入学，这既能盘活农村已有的教育资源，节约城市新建扩建学校的费用，也能缩小城乡间的教育发展差距。

（二）深化财政体制和义务教育管理体制改革，使不同层级政府的财政收入与其承担事权财政支出相匹配

要深化财政体制改革，明确界定中央与地方的教育支出责任边界，使不同层级政府的财力与其事权相匹配。其次要深化义务教育管理体制改革，将责任主体由过去“以县为主”调整为“以省为主”，这种责任主体上移，能在更大范围内统筹经费，合理配置教育资源，从而改变低层较低的县级财政承担义务教育支出主要责任力不从心的状况，整体提高财政资源的边际效益。再次，人口流入地城市的政府应承担流动适龄儿童的义务教育财政支出责任，变过去以户籍为依据为以实际居住为依据，构建“以常住人口为基数”的义务教育经费投入机制，并坚持“购租同权”，户籍与非户籍同等待遇；在生均经费拨款上统一标准，这既使流动的适龄儿童在义务教育上能获得均等的受教育机会，也能减少财政资金的低效与浪费。

（三）不断优化财政的教育投入结构，使有限的财政资金能用在刀刃上

首先，适当降低教育硬件建设的投入占比，提高教育软件建设的投入占比。教育发展最关键的因素是人，教师素质没提高，积极性没调动，校舍再好，设施再完善，也中看不中用。随着当前义务教育基础设施的逐步完善，就要改变过去偏重教育硬件投入的倾向，增加教育软件投入。其次，适当降低城市学校的投入占比，提高农村学校的投入占比。教育投资是一种人力资本投资，“依据边际效益递减规律，当资本投入某一地区或行业达到一定程度时，再增加一单位的投入，其效益会减少”。因而财政资金投入城市是“锦上添花”，边际效益会递减；投入农村则是“雪中送炭”，边际效益会提高。作为财政应加大对农村教育的倾斜力度，提高财政投入的边际效益。再次，适当降低名优、重点学校的投入占比，提高薄弱学校的投入占比。过去财政资金偏重于名优学校，既加大了校际的发展差距，也造成财政资金少数学校用不了，多数学校不够花的状况。这就要改变按重点和非重点拨付财政资金的作法，大力推进“标准化学校”建设，并加大对普通、薄弱学校的财政支持力度，以缩小校际间财政资源配置的差别。此外，还要设立上限标准，严控办学条件优越的学校无限制发展，避免出现超标的“豪华学校”，使财政资金真正用在刀刃上。第四，要改变过去财政资金偏爱高等教育，忽视初等教育的状况，适当提高初等教育，尤其是义务教育的投入占比。第五，要加大财政投入特殊教育的力度，特别要重视发展义务教育阶段的特殊教育。要提高特殊教育生均经费标准和特殊教育教师的待遇，办好每所特殊教育学校，使每个义务教育的适龄儿童都能公平地获得受教育的机会，实现群体间的教育均衡发展。第六，要完善我国义务教育贫困生资助制度，为每个学生建档立卡，使农村经济困难学生和城市低保家庭学生都得到补助，使资助做到全覆盖；要提高资助标准，并对补助对象进行动态跟踪，及时根据学生家庭经济状况的变化调整补助对象，防止补助资金被诈骗和挪用。

（四）转换思路，多策并举，有效发挥社会资本的作用，腾出财力用在最紧要的地方

在经济进入新常态，财政增速放缓，很难大幅增加财政投入的背景下，应转换思路，充分发挥民间资本的作用，以腾出财力用在最紧要的地方。一是经济发达地区，财政要“积极作为”，保证教育，特别是义务教育发展所需要的经费；二是在财力有缺口且未来一段时期还难以改变的地区，财政应在高中和义务教育阶段上“有所作为”，义务教育所需经费要全力保证，高中教育则尽力而为，不足部分引入社会资本来弥补；三是“委托作为”，对当下财力虽不足，但过段时期会有好转的地区，可采取委托授权方式，让社会资本发展义务教育，严控收费标准，对其利益缺口可限定期限，若干年后财力得到发展时，再参照公办学校生均经费标准给予补偿；四是“不作为”，对复读、补习之类学校，财政要全部退出，引入竞争机制，政府完善规则和加强监管即可。通过财政有所为有所不为，既引导社会资本投入到教育发展的薄弱地区与学校，也腾出更多财力投入最紧要的地方，更好地弥补教育发展短板。

（五）完善义务教育转移支付制度，使义务教育转移支付的资金更合理有效

1.调整义务教育转移支付制度的主体和对象，促进不同层次财政的纵向均衡。我国现行义务教育转移支付的主体是中央和省级政府，对象是县级政府。由于县级政府统筹财政的层次较低，能力较弱，就需要改革我国教育管理体制和财政体制，将义务教育事权与财政供给责任上移，让省级政府成为主要的财政责任主体。这既能促进不同层次财政的纵向均衡，提高财政资金的边际效用，更符合教育作为公共产品，具有明显外部性的特征，有利于在更大范围共享义务教育的“溢出效应"。

2.建立横向转移支付制度，促进同一层次财政间的横向均衡。财政不平衡包括纵、横两个方面，“纵向不平衡指一级政府出现财政赤字，而其他级次政府却出现盈余的财政状况。横向不平衡是指一部分地方政府出现的财政结余，而另一些地方政府却面临着财政拮据的财政状况。”责任主体上移解决的是纵向不均衡的问题，解决横向不均衡的问题则需要建立横向转移支付制度。因为贫困地区税源有限，而发达地区投入教育的财政资金边际效用递减，并且“发达地区更容易得到其他地区义务教育等公共产品的溢出效应。”这既促进了教育公平，也符合我国幅员辽阔，地区发展差距大的特点。

3.应建立流动人口教育经费转移支付制度，要改变过去依户籍人口规划教育资源的做法，要以常住人口为基数，以就读地为依据来补助财政资金。其次要明确各级政府对义务教育的责任分工，细化各级政府的权限与支出比例，构建以中央财政承担为主、地方政府支持，对流入地实行财政转移支付的流动人口义务教育转移支付制度。再次，在加大义务教育转移支付力度的同时，还要采取有效措施保证资金及时到位，真正做到“钱随人走”。

4.完善义务教育转移支付制度和监督机制，要加强相关法律法规的制订与完善。过去义务教育转移支付依据的是行政法规，立法层级低，缺乏权威性，修订后的《义务教育法》虽增加了义务教育转移支付条款，但内容不具体，操作性不强。为此，首先要制定专门的转移支付法，同时修改相关法律法规，使义务教育转移支付的各个环节都有法可依。其次，财政与教育主管部门要定期向社会公开义务教育转移支付的项目、规模、管理办法和分配结果等，提高透明度。再次，构建包含人大、政协、审计、财政、教育行政、社会等在内的多层次监督体系，形成事前、事中、事后全方位的监督机制，将监督贯彻到全过程。监督结果要定期向人大报告，向社会公开。对违法违纪者严格追究其经济、行政乃至法律责任。

5.要加强对义务教育转移支付经费的管理与使用，提高其科学性与时效性。

一是要加强部门间的信息沟通，使分配资金的财政部门与使用资金的教育部门相互协调，改变过去分配时往往依据主观判断，与实际需求不符，导致资金浪费的现象。二是财政部门要全面掌握情况、统筹安排。使分配资金真正切合各地、各校需求。三是要提高时效。受中央决策程序的影响，有的项目拨付迟滞，甚至在12月31日还收到当年的转移支付。因而要简化程序，严格规范，提高时效。四是要构建多维度的绩效评价体系，加强信息反馈，提高使用效益。

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◇作者信息：湖南省耒阳市财政局

◇责任编辑：焦 岩

◇责任校对：焦 岩

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