重建政府信任：属性、类型及其关系

李兆友，胡晓利,2

(1.东北大学，辽宁 沈阳 110819 ；2.吉林师范大学，吉林 四平 136000)

重建政府信任：属性、类型及其关系

李兆友1，胡晓利1,2

(1.东北大学，辽宁 沈阳 110819 ；2.吉林师范大学，吉林 四平 136000)

在事实与价值融合视域下，政府信任的基本属性被依次界定为事实性、正当性与应然性。与这三种属性相对应，政府信任的三种类型被描述为基础互动型政府信任、善意工具型政府信任和终极价值型政府信任。在不断提升政府信任品质的过程中，这三种属性及类型之间呈现着总体上的循序渐进关系、事实与价值上的互为依赖关系和价值上的适度平衡关系，实现了事实与价值、工具理性与价值理性的有机统一，从而保证了政府信任重建的良性方向和渐进策略。

政府信任；事实性；正当性

近年来，为回应政府信任下降的国际化潮流和中国地方政府信任流失的严峻现实，学者们就政府信任的概念、价值、生成机理、流失现状、影响因素和增进策略等问题进行了理论阐释和实证分析，基本涵盖了政府信任研究的主要论域。国内很多学者还特别关注了当代中国所特有的“央强地弱”型差序政府信任并在上述论域内展开了持续研究。梳理近年来的政府信任文献不难发现，有一个重要的理论问题较少受到关注，就是政府信任的属性、类型及关系问题。这一问题涉及政府信任重建的基本方向和渐进维度，直接影响到政府信任增进策略的统筹与选择，若缺乏理性定位与合理前瞻，就会价值不明，方向不准。已有的研究中，多数学者仅仅指出政府信任“是一个动态、发展的概念”，“具有互动过程建构的动态特征”[1]，“是民众在与政府长期互动过程中逐渐形成的”[2]，“是一个历史的、动态演变的、不断调试的过程”[3]，而并没有揭示政府信任“动态演变”的应有维度与基本过程。少数学者从历史发展的角度描述了信任及政府信任的历史类型。早在2005年，张康之教授根据人类社会的历史类型和政府行政模式，提炼出信任的三种历史类型：习俗型信任，对应农业社会中的统治行政模式；契约型信任，对应工业社会的管理行政模式；合作型信任，对应后工业社会的服务行政模式[4]。他超出了本土化研究的范围，以历史叙事的方式，对于信任的历史类型进行了纵向梳理与预测。这是一个新颖的解释框架，也意味着一种新的信任方案的提出。程倩运用这一解释框架将政府信任关系概括为习俗型、契约型和合作型三种类型[5]。此后，国内学术界在探讨政府信任的类型时，基本上在上述话语和范畴体系内展开。直到2016年，余曙光等以信任关系的构建为核心要素，指出建国以来中国政府信任经历了依赖型、松散型和互动型的类型变迁，并认为互动型政府信任应通过系统的对策建构从当前的初步互动发展到未来的良性互动[6]。政府信任类型作为“政府信任在一定历史时期所具有的相对稳定的存在形式与结构特征”[6]，切近当前及延及未来的信任类型就是政府信任的理想类型。合作型信任或互动型信任就是学者对政府信任的理想类型的憧憬。首先，政府信任的理想类型的确定应考虑前瞻性和最优化，而互动型政府信任界定中所呈现的高低两重阶段性使得其不宜作为政府信任的理想类型。其次，信任关系主客体及两者关系的建构是政府信任类型的关键构成要素之一[6]。也就是说，政府信任的类重建不仅要考虑主客体双方的互动及合作关系，更要考虑主客体双方的道德意愿及动机，而在已有的研究中更强调了政府及公务员的道德化而忽视了公众的道德化。其次，在公共行政的发展过程中，“人的尊严、信任、归属感、关心他人、服务，以及基于共同理想和公共利益的公民意识”日益处于核心地位[7]。即便是合作型信任，作为高度概括而又理想化的政府信任类型，凭依何种价值理念，经由怎样的循序渐进的路径才能达致，也是需要进一步探讨及指明的。最后，政府信任的基本属性是厘定政府信任类型的理论前提，而在以往的研究中往往是分而论之，没有将二者有机结合在一起。这就为本文的研究预留了一定的探讨空间。

就政府信任的结构而言，国内外学者根据不同的标准形成了不同的分类。其中，布兰登从信任的结构层次出发，认为政府信任既包括宏观或组织层面的民众对政府绩效、政治体制与制度的信任，又包括微观或个人层面的民众对政府官员或政治领导人的信任[8]。国内有学者在此基础上将政府信任区分为制度信任与个体信任。制度信任以抽象化的制度为载体，是公众对于抽象的制度系统的信任。个体信任以人格化的公务员为载体，是公众对于具体的公务员群体或个体的信任[1]。并由此认为，政府信任的个体信任属性是“与生俱来的”，“相比较来看，作为一种互动关系，制度是一般化的交往载体，而公民与政府公务人员的真实的交往行为才是互动的具体呈现”[1]。个体信任作为政府信任的重要构成，对其忽视或淡化会直接侵蚀制度信任，使制度信任缺失情感认同和道德基础而变得冷漠、脆弱，进而影响政府信任的整体水平。并且，随着以信任与合作为基础的善治理念的普及和践行，公众与政府的互动将更加频繁，“针对不同需求、不同价值观的公民采取不同的互动模式与信任构建策略是十分必要的”[1]。因此，本文主要从个体信任的角度，以主客体双方的道德动机为切入点，在厘定政府信任基本属性的基础上探讨政府信任的类型及其辩证关系。

一、重建政府信任的理论基础

探讨政府信任的属性、类型及关系，目的是确定政府信任重建的方向与渐进策略。这一问题的相关理论基础包括两个方面：一是信任的多元认知及政府信任的内涵。政府信任的概念关乎政府信任的主体、客体和结构，是政府信任的起点。政府信任则是信任在公共行政领域的特殊表现形态，不同学科对信任的多元认知又构成理解政府信任的基础。二是在上述基础上，考察政府信任本身是否具有事实与价值因素，以确定适合此问题的科学研究方法。

(一)信任的多元认知及政府信任的内涵诠释

信任是心理学、生物学、经济学、管理学、社会学、伦理学等诸多学科的共有概念[9]。不同的学科提供了理解信任的多元视角，就政府信任而言，同样既具有公众心理上的个体差异，也表现为基于安全和互惠的理性选择；既影响着政府的合法性和社会治理的水平，又关乎社会生活的稳定有序和人际关系的温良和谐。

在国内学术界关于政府信任内涵的界定中，主要有心理期待说、评价说、资源说和互动关系说四类代表性观点。心理期待说将政府信任理解为公众对政府及其行为“抱有可信赖型的正面期望状态”[10]。评价说将政府信任理解为“公众对于政府及其行为是否符合民众规范性预期所做出的基本评价”[11]。资源说主张政府信任是“公民对政府是否满足其利益需求心理预期的动态性资源集合体”[12]。互动关系说认为政府信任是“建立在公民对政府的合理期待以及政府回应基础上的一种互动、合作关系”，并由此认定“公民与政府的交互关系”就是政府信任的本质[1]。其中，互动关系说为多数学者所坚持，影响较大，被广泛引用[13]。并且，即使是秉持心理期待说、评价说或资源说的学者，一般也是基于公众期待和政府回应的互动交往结构与过程来界定政府信任的。可以说，互动关系说已经成为国内学者关于政府信任内涵界定的主流观点。

(二)政府信任的“事实与价值”层面

按照互动关系说，政府信任是发生在公众和政府之间的交互性社会关系，是由公众期待和政府回应所构成的完整的互动结构。至于公众的期待和政府的回应是否基于善良意愿，以及是否在此基础上形成良性互动，并没有直接指明。也就是说，互动关系说首先在事实层面客观而又完整地为我们呈现了政府信任的主体、客体和结构，政府信任的价值层面尚需要进一步探讨与指明。

在生物学、经济学、管理学和伦理学的信任视野中，超越了事实层面，从价值层面来分析信任的内涵与功能。所不同的是，生物学、经济学、管理学把信任作为保障个体安全、实现个体和组织利益的手段，具有工具理性的价值属性。伦理学则将信任理解为一种伦理德性和社会善。如贝尔、戈薇尔强调了信任所包含的脆弱性和他人的善良意志[14]。在这里，我们应当注意善良意愿与“善良意志”是存在根本差别的。在德国古典哲学家康德看来，“善良意志，并不因它所促成的事物而善，并不因它期望的事物而善，也不因它善于达到预定的目标而善，而仅仅由于意愿而善，它是自在的善”[15]。至于说到善良意愿，是就广义而言的，只要具备有益于对方的善良动机，从底线伦理的手段善，到高端伦理的目的善(“善良意志”)，都可以包括其中。由此我们可以看出，伦理学视野中的信任具有鲜明的价值理性色彩。根据以上的分析，工具理性与价值理性涉及善与恶以及善的层次的划分，涉及政府信任主客体的道德动机与价值观，且在二者之间存在冲突的可能与取舍的选择。因此，要解决本文所提出的问题，我们还需要从价值层面对政府信任进行深度考量。而“如何权衡和诠释基于工具理性的信任与基于价值理性的信任”是在考量“信任的原因”时所遇到的“核心的管理伦理难题”[16]。所以，我们只有将事实与价值上升到研究方法论的高度，才能进一步厘清工具理性与价值理性的关系，才能得出令人信服的结论。

二、政府信任的基本属性

事实与价值分别代表了现代西方哲学中科学主义和人文主义的两种主流范式，始终是哲学史上的永恒主题。以此为根基，事实与价值就成为人文社会科学研究的两种基本方法论。基于事实与价值方法论的分析，不同学科视角下的信任呈现出不同的事实归属与价值归属，从中我们可以梳理出政府信任的三种基本属性。

(一)政府信任的事实性

事实代表“物的尺度”，是指客观存在的一切事件、属性、关系及其变化过程的总和。在社会学奠基人、法国社会学家迪尔凯姆看来，社会事实方能成为社会学的独立研究对象。社会事实既非个体内在的纯心理现象，也非通常意义上的社会现象，而是具有外部性和强制性的社会现象。它“存在于个人之身外，但又具有使个人不能不服从的强制力的行为方式、思维方式和感觉方式”[17]。强制性，并不是一般的物理意义上的强制性，而是包括规范、价值观和社会潮流等在内的不以个体意志为转移的强制性力量，是一种行为方式。出于表述方便的原因，我们在本文中，把社会事实的外部性和强制性统称为事实性。

如前文所述，心理学和社会学视角的信任，均是基于“物的尺度”的“事实”描述。所不同的是，心理学将信任作为个体内在的心理学事实，社会学将信任作为具有外部性和强制性的社会事实。据此，政府信任首先是一种心理现象，是公众获得政府回应的一种心理期待。但发生于社会之中的，由公众的心理期待和政府的回应所构成的政府信任，显然不仅仅是一种心理现象，更是一种具有外部性和强制性的社会现象，是一种社会事实。这样，我们前文所揭示的社会学视角的信任以及事实层面的互动型政府信任，相对于心理学视角的信任，更具客观性和完整性，完全符合了迪尔凯姆的事实方法论。因此，我们在事实方法论的层面揭示了政府信任的事实性。

(三)政府信任的应然性

价值代表“人的尺度”，反映的是人的需要以及人的需要的满足。与迪尔凯姆不同，德国社会学家马克斯·韦伯认为仅仅看到社会事实是不够的，因为同一社会事实对于不同的人具有不同的意义。因此，他主张社会学应当以个体的社会行动为依归，即从人的行动动机入手来理解社会现象背后的人的目的和意义。他将人的理性行为分为有目的的理性行为和有价值的理性行为两种，而这两者恰恰构成了工具理性和价值理性的基础。在他看来，工具理性是“通过对周围环境和他人客观行为的期待所决定的行动，这种期待被当作行动者本人所追求的和经过理性计算的目的的‘条件’或‘手段’”[18]31-32。价值理性是“通过有意识地坚信某些特定行为的——伦理的、审美的、宗教的或其他形式的——自身价值，无关于能否成功，纯由其信仰所决定的行动”[18]32。对于二者可以有不同层面的解读，就人文社会科学研究的方法论而言，二者作为研究社会实践的基本方法，实际上就是手段和目的的“聚合式表达”[19]。客观来讲，排除极端性的非理性情形，就通识意义上的道德倾向而言，工具理性以手段性的最佳效用作为理性需要，价值理性以目的性的价值理想为最高追求；在主体的理性需要上，前者会呈现手段善和手段恶两种状态，后者则是纯善无恶的。

已有学者指出，“信任是包含于真实和真诚的交流之中的，也恰恰是有了真实和真诚的交流，人们之间、组织之间才包含了信任关系”[20]。而“一直以来，政府信任研究对其假设还不够：信任关系的前提条件，要立足于主客体之间真心诚意的心态”[21]。而这样一种目的性追求因为具足善良意志的前提而与政府信任建构所欠缺的“主客体之间真心诚意的心态”相契合，因而是归属于价值理性的。以此理念来审视，公众和政府都是基于目的性的价值理想去谋求良性互动的政府信任关系，是真正意义上的理想状态的政府信任。我们将其称为政府信任的应然性。

(三)政府信任的正当性

应然性把信任善作为人之为人的本性需求和实现社会认同的本质规定性，是“对信任的信任”，居于信任善的最高层次，属于高端伦理，其作为一种至善的崇高价值追求是必须提倡的。但在失德失信行为泛滥、公民诉求个性化和多元化的社会情势之下，是无法实现从事实性向应然性的跨越的，并且就应然性本身而言，也会因为缺失底线伦理难以为社会大众所普遍认同而流于意识形态宣传。因此，在事实性和应然性之间，我们还应寻找一种属性作为中介方能完成政府信任重建的渐进之路。很显然，这一中介应该优于事实性而次于应然性。

三、政府信任的三种类型

在揭示政府信任属性的过程中，我们既在研究方法上实现了事实与价值以及工具理性和价值理性的适度融合，又契合了“价值理性和工具理性合理地有机结合”这一“公共行政学者前进的方向和公共行政学的发展趋势”[22]。事实性、正当性和应然性既明确了政府信任的基本属性，又保证了政府信任重建的渐进导向。而政府信任三种类型的确定则是对政府信任三种属性的延展与升华。

(一)基础互动型政府信任

基于政府信任的事实性，基础互动型政府信任表征着公众和政府之间的交互性社会关系，是由公众心理期待和政府回应所构成的完整的互动结构。基础互动型政府信任并不考虑公众期待与政府回应是否出于善良意愿。这里需要指出的是，政府信任作为公众和政府之间的双向互动关系，既包括公众对政府的信任，也包括政府对公众的信任。但就一般情况而言，在讨论政府信任的时候，所要考察的往往是公众对政府的信任。“政府对公众是否信任在学理上有一定的意义，但在实践上，是很难成为人们关心的主题的”[23]189。基于此现状及表述方便的原因，本文是从公众对政府的信任角度来理解政府信任的。

对于基础互动型政府信任，就政府是否回应的风险性而言，基于恶意心理期待的公众，得不到政府回应的风险性最大；而政府的恶意回应同样会招致公众的愈加不信任，由此形成恶性循环，因而信任关系最终形成的确定性最低。就概率来讲，从整体上看亦如是。显然，基础互动型政府信任并不能作为政府信任建构的理想类型，因为“政府信任在本质上是一种公众与政府之间的良性互动”[24]，只有“通过双方的良性互动满足民众对于公共利益的预期”[25]，才能提高民众对政府的信任度。因此，我们还需要从价值层面进一步探讨政府信任的类型问题。

(二)善意工具型政府信任

基于政府信任的正当性，善意工具型政府信任表征着公众与政府之间的善意手段性社会关系。相对于基础互动型政府信任，善意工具型政府信任的优点在于，在具备公众和政府互动交往关系这一事实性基础上，开始触及价值层面的内容，将善意的价值导向引入了政府信任，公众和政府必须基于服从规范和习俗的善意来建构信任关系，从而摒弃了由恶意期待和恶意回应构成的政府信任。同时，这种善意的价值导向在当前价值多元的社会里能够为公众和社会体制所认同，因而可以作为政府信任重建的基本方向。

相对于基础互动型政府信任，对于善意工具型政府信任，就政府是否回应的风险性而言，由于明确了公众心理期待和政府回应的善意方向，得不到政府回应的风险性相对变小，因而信任关系最终形成的确定性相对提高。从心理学角度来讲，公众对政府的信任是有着鲜明的个体差异和人格特征的，政府是否回应，既可能出于管理方便的考量，也可能出于公共利益的考量，这和公众个性化的心理期待往往会存在着较大的差异，因而得不到政府回应的风险性仍然较大。因此，从基础互动型政府信任到善意工具型政府信任，虽然实现了从事实到价值的跨越，但是这种跨越仍然是初级性质的。“信任一旦成为一种策略，也就失去了信任所应有的性质，转化成制造不信任的因素。……一旦这种信任的策略性动机被识破，就会立即陷入破坏性的信任危机状态”[26]。因此，善意工具型政府信任也不能作为政府信任的理想类型，我们仍然需要深入挖掘政府信任的价值因素。

(三)终极价值型政府信任

基于政府信任的应然性，终极价值型政府信任表征着公众与政府之间的目的性社会关系。相对于善意工具型政府信任，终极价值型政府信任的最大优点在于，公众和政府都是把信任作为一种内在价值或信仰来追求的，信任内化为公众自身价值和政府治理目标的有机组成部分。公众的期待和政府的回应能够避免狭隘的工具性动机，克服了公共行政实践中政府缺失公共性立场和公众缺失责任心的弊端。公众和政府之间的信任关系因而表现出真诚性、至善性和持续性，处于信任善的最高层次。因此，终极价值型政府信任是政府信任的理想类型。

上文所述政府信任的三种属性、类型及基本特性可以列表简要梳理如下(见表1)。

表1 政府信任的属性、类型及基本特性

四、政府信任属性及类型间的辩证关系

综合前文的分析，政府信任的属性及类型可以依次表述为事实性的基础互动型政府信任、正当性的善意工具型政府信任和应然性的终极价值型政府信任(为行文方便，以下将其分别简称为事实性、正当性和应然性)。在不断提升政府信任品质的过程中，这三种属性及类型之间呈现着总体上的循序渐进关系、事实与价值上的互为依赖关系和价值上的适度平衡关系。

(一)总体上的循序渐进关系

从总体上看，事实性明确了政府信任要在公众与政府的互动性社会关系中去建构；正当性将工具性的伦理视角引入政府信任，但这种工具理性的基础仅限于善良意愿，即在最低限度上满足服从规则和习俗的正当性；应然性则在政府信任关系中植入目的性的伦理视角，确定了政府信任的理想类型。

(二)事实与价值上的互为依赖关系

从事实与价值层面看，事实性所表征的由公众期待和政府回应构成的完整互动是正当性和应然性的基础和前提，缺失其中任何一方都不能称其为基础互动型政府信任，更无法升华为正当性和应然性；正当性和应然性则明确了事实性的善意手段性和目的性价值导向，从而保证了政府信任重建的良性方向。

(三)价值上的适度平衡关系

从正当性与应然性的关系来看，二者之间既存在着显著的差别，又存在着密切的联系。一般认为，正当性是建立在对客观必然性的认识基础上的，符合一定的道德、法律和政策的思想和行为。从道德境界的角度看，正当性只是较为基本的道德要求，应然性则要求人们的道德行为不仅合于现实的道德规范，而且具有对理想的价值追求，因而属于更高的道德层次[27]。因此，本文将正当性归属于手段善的工具理性，将应然性归属于目的善的价值理性，是符合上述主旨的。

需要注意的是，在谋求政府信任良性建构的历史进程中，正当性作为手段善的存在，可以作为起点，但不可以作为终点。应然性作为目的善的存在，明确了政府信任重建的终极方向，因而可以防止正当性滑向手段恶的信任泥沼之中。客观来看，公众的期待和政府的回应既可能是工具性的视角，也可能是价值性的视角。在公共行政实践中，公众和政府思考信任关系的出发点，往往是工具性因素和价值性因素交织在一起，只是程度不同而已。因此，我们在肯定应然性的同时，也应承认正当性。从社会发展及政治发展的角度讲，能够为社会上绝大多数人所普遍接受的政府信任尺度，就是要在正当性和应然性之间谋求适度的平衡。不过，就理想的发展状态讲，这种平衡应当是工具性成分越来越少，价值性成分越来越多，不断趋向终极价值型政府信任。

上文所述政府信任三种属性及类型之间的关系可以用下图简要说明(见图1)。

结语

“当前，无论是在理论上还是实践上，尚缺乏一个理解和建构政府信任的一般框架”[1]。在本文中，我们运用事实与价值融合的研究方法，从政府信任主客体道德进步的角度，在揭示政府信任属性及类型的过程中厘定了政府信任重建的基本框架，从而确保了政府信任重建的良性方向与渐进策略。已有学者指出，政府的道德化是政府信任关系的基点[23]190。而现代社会，基于不同的生活背景、教育经历、经济状况和日益开放的媒体环境，使得公众对政府的心理期待及评价呈现出日益复杂化、多样化乃至批判的非理性化倾向。公众的道德化同样应该成为建构良性政府信任关系的重要方面。因为，政府信任既然体现的是公众和政府的一种良性互动关系，那么，公众和政府作为信任的双方都有责任共同守望与呵护。

道德进步是社会进步的重要尺度之一，合作是人与人之间普遍联结的必然结果。“而这种共同联结的基础是对人的本性的设定：世界是一个仁慈之地，组成这个世界的人们因此都有着良好的意愿(因此是值得信任的)”[28]。因而，本文的研究视角和结论具有一定的普适性。政府信任三种属性及类型的揭示，为我们重建政府信任提供了渐进的、动态的、立体的思考空间。“信任问题颇为复杂，它不仅是制度设置问题，还更深地关联着社会文化和道德生态问题”[29]。在重建政府信任的历史进程中，我们可以根据不同的建构视域选取相应的属性及类型，也可以在确定基本属性及类型的基础上进行多元的有机整合，从而明确政府信任的建构策略。

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[责任编辑 陈浩天]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.02.003

李兆友(1965—)，男，山东安丘人，东北大学教授、博士生导师，主要从事公共政策与科技政策研究；胡晓利(1970—)，男，吉林舒兰人，东北大学博士研究生，吉林师范大学政法学院副教授，主要从事公共行政学和行政法学研究。

国家社会科学基金项目(15BZX088)

D035-0

A

1000-2359(2017)02-0013-06

2016-12-08