重庆市区县城市管理新景象——来自巫溪、酉阳、万盛的例证

文/邹东升、姜宝昌、王彬杰 赵卿云

重庆市区县城市管理新景象
——来自巫溪、酉阳、万盛的例证

文/邹东升、姜宝昌、王彬杰 赵卿云

一、巫溪市政管理的典型案例

巫溪县处于河谷地带，位于渝东北生态涵养发展区，全县幅员面积4030平方公里，辖32个乡镇（街道），289个行政村、41个居委会，总人口54万，其中农业人口41万。巫溪，系大溪文化区域，新石器时代已有先民繁衍。唐虞时期即以“巫”称。巫者，上为天、下为地，喻意通天彻地，天人合一，它敬畏天地，尊重自然，追求和谐，是人与自然最朴素的和谐。

案例一：城市治理中彰显巫溪地域的文化元素

巫溪县市政园林管理局为政府工作部门，县政府直属正科级全额拨款事业单位，主管全县市政基础设施维护、公用、环境卫生管理和城市市容环境整治以及城市管理综合执法工作。巫溪县将具有巫溪地域特色的文化元素纳入到市政管理工作中，以文化精神为导向，实现城市综合发展。

好人馆：城市文明新风尚宣传的发扬光大

巫溪历史悠久，好人辈出。特别是近年来，巫溪受到中央、市级表彰的各类好人达100多人，受到县级和乡镇、村社表彰的更是多达10万多人。我们将具有典型性的126名好人代表的感人事迹集中成列，供人们宣传和学习。好人馆位于巫溪马镇坝逍遥广场，馆中有毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛和习近平五位党和国家领导人关于道德的描述，体现了历代国家领导人对道德模范领袖模范作用的重视。

巫溪好人馆分设“源远流长”、“峥嵘岁月”和“春风化雨”三个篇章，紧紧围绕“巫溪好人·厚德高地”的主题，以巫溪几千年来涌现出的巫咸、黄歇、江竹筠、陈昌秀、李志银、赵世术等先进典型为代表，通过文字、图片、实物、视频等方式，全面展示道德模范、先进典型、感动人物的感人故事与崇高品格，弘扬好人精神，宣传好人德性，为巫溪县培育和践行社会主义核心价值观做出了巨大贡献。

巫文化：本土特色与历史文化的植入

巫溪城市治理中的文化元素主要表现为柏杨河公园导视牌：融入“巫”字和八卦图；中轴广场：融入了太极图，“天人合一”的理念；移民巷：融入巫文化造型和大宁古城、城楼。

治理经：城市管理与社会治理相结合

乐和文化与市政管理相结合是巫溪县管理工作方面的亮点。以构建“乐和”家园为导向，实现乐和文化与城市管理相结合，这是真正能满足老百姓生活需求的创新型社会管理方式。巫溪有81个村和社区推行了名为“乐和家园”的社会管理创新体系后，信访总量下降了一半，老百姓的幸福感得到提升。“乐和家园”是以党的群众工作为支撑，社会建设为基础，生态文明为方向，以快乐与和谐为特质的一套社会管理模式。乐和文化与市政管理相结合的“乐和”治理模式，一改过去农民单纯依附土地生活，大批农民流向城市，群众对社会基层组织如村、镇的依附关系弱化，主人翁意识、集体意识和责任意识淡化，农村基层管理只看到政府在想办法做工作，却看不到群众的反映，与群众难以形成互动的被动局面。乐和治理推动工作和典型示范全面推开，全力打造“党支部为核心、村委会负责、乐和协会协同、公益机构助推、网格单位支持”的乡村治理新模式。

精神魂：匠人精神、为民情怀、岗位担当、市政好人

重庆市市政委在巫溪县召开的《渝东北生态涵养发展区市政管理工作现场推进会》上，结合巫溪及重庆市其他地方的市政管理实际提炼了四句话来概括“重庆市政人的精神”：“匠人精神，为民情怀，岗位担当和市政好人”。这四句话对提升重庆市市政形象以及市政文化的打造都有着积极的作用。巫溪县市政园林局林培森林局长对此做出了诠释：“匠人精神”指脚踏实地，细细研究、琢磨市政管理的一些精细化工作；“为民情怀”指城市管理作为服务性工作，让老百姓满意是市政人的归宿点；“岗位担当”指有为有位，做好分内之事，强化责任意识；“市政好人”指市政人的自我价值的追求，就是在平凡的岗位上做平凡的事情。

案例二：共建共创之“北门沟典范”

北门沟治理是“共建共创”的一种新典范，属于社会治理。为了改变北门沟过去居民身份复杂，管理无序，治安不稳，邻里扯皮的状况，巫溪县政府启动官民齐动手，走出一条通过发动群众参与“共建共创”的创新模式，一改过去干部和群众在治理问题上意识和行动的脱节。在“共建共创”工作中既保留先辈留下的北门沟优良传统，又坚持与时俱进。

一是培育公民参与意识。县级领导紧紧抓住居民对生存环境改变的强烈愿望，唤醒居民的主人翁意识，催生居民参与共治共建的行为；二是共荣理念的弘扬。环境的改变带动了北门沟人民精神层面的改进，反之又促进和谐环境的建设。注重硬环境的同时，加强软环境的建设；三是邻里活动聚人心。通过丰富多彩的文娱活动增加居民彼此的认同感和邻里意识；四是榜样力量造民风。通过星级文明用户的评选发挥居民在创建工作中的模范带头作用；五是组织和发动群众。巫溪居民居住较为分散，不像大城市那种比较成熟的规划社区。群众组织和发动是实现群众参与的重要举措。巫溪县通过凝力量、聚人心，打造了一批具有高度责任感的巫溪民众，为“共建共创”工作打下了坚实的群众基础。

北门沟，不仅成为带动市政管理新经验的典范，在构建城市“和谐、生态、共享和发展”中也具有重要的借鉴价值。北门沟经验，不仅得到重庆市委、市政府有关领导的肯定，在2010年7月和12月先后于北京举办的“城市化论坛”上，也赢得国内众多专家的好评，为城市管理社会参与和社区建设带来了有益启示。

二、酉阳市政管理的典型案例

“世界上有两个桃花源，一个在你心中，一个在酉阳”。酉阳土家族苗族自治县，位于重庆市渝东南生态保护区，地处武陵山区腹地，酉城河自北向南穿城而过，翠屏山、二酉山、金银山“三山”环绕城周，是典型的“一河两岸山”组成的山城。全县幅员面积5173平方公里，常住人口为56.24万人，户籍人口86.04万人。境内共18个民族，以土家族、苗族为主，少数民族人数全市最多。

辖区内有桃花源、龚滩古镇等多处旅游景区。国家5A级旅游景区桃花源与城区相连，“城在景中，景在城中”。酉阳县文化底蕴多元化，是中国著名“土家摆手舞之乡”、“民歌之乡”，中国“土家文化发祥地”和“原生态旅游胜地”。曾获得过“全国文明县城”、“中国绿色名县”、“市级生态县”等荣誉称号。酉阳县市政园林管理局主要承担县城市政基础设施维护管理、城市容环境综合整治、县城环境卫生管理、县城园林绿化建设和养护管理的责任。市政园林管理局指导乡镇市政建设、城市管理综合执法工作、县镇风貌管理和园林绿化管理工作和城市燃气工作，2015年新纳入水务职能。

案例一：城市管理中的文化品位

基础设施展土家风采

城市公共基础设施与大众的日常生活密切相关，具有传递城市的文化艺术信息、社会优良传统文化、突显特有城市文脉的作用进而提升市民道德素养的作用。土家族文化是酉阳县城市文脉的主体，摆手舞尤为著名。它是土家族的一种古老的民间舞蹈，主要表现出土家人粗犷豪放的民族性格。摆手舞配乐《土家族情歌》则表现青年男女对爱情的真诚和勇敢追求的精神。每逢节日喜庆，土家人都要到“摆手堂”或草坪、院坝载歌载舞。酉阳县市政局在基础设施建设中融入这些文化元素，在公交车护栏上和河堤护栏上雕刻土家摆手舞、木叶情歌。对酉州古城进行水景改造、增花添色和添加园林小品，突出土苗文化元素，传承城市独有文脉。

主流媒体宣市政风尚

宣传具有激励、鼓舞、劝服、引导等多种功能，市政宣传就是要通过多种形式，向公民阐明市政管理的观点，使人们树立一种参与意识，自觉提升个人道德素养。创建国家园林城市、国家卫生城市期间，市政局充分利用《酉阳报》《酉阳新闻网》和酉阳电视台等县域主流媒体，通过开设城市管理专版专栏，保障宣传力度，扩大范围。为此还专门设立城市管理曝光台，宣传先进典型，曝光不文明行为。经过媒体大力宣传，市民文明素质得到明显、快速提升。

案例二：市政管理延伸的城乡一体

酉阳县领导十分重视城乡一体化的发展，市政园林管理局也积极探索市政管理向乡镇、城乡结合部延伸。由于集镇面积较大，人口较多，对基础设施、环境卫生等需求量较大，是市政管理延伸重点地区，也是逐步实现城乡一体化进程中的关键一步。

重视集镇市政建设与管理工作

酉阳县市政局强化对乡镇（街道）市容环境整治的监督和指导。制定出台乡镇集镇管理考核制度并采取“奖补”政策后，各乡镇从中受益，管理水平得以提升，实现市政管理乡镇全覆盖，总体发展态势良好。酉阳县管辖39个乡镇（街道），集镇人口约40.27万人，面积约35.9平方里。目前，已有36个乡镇内设集镇管理机构。全县参与集镇管理工作的人员514名，其中管理人员192人，卫生保洁人员322人。2015年9月底已对全县38个乡镇的城管执法人员开展执法培训，执法管理向乡镇延伸。城乡一体化发展推动乡镇建设逐步到位。“十二五”期间，乡镇新建汽车客运站、农贸市场、垃圾处理场、污水处理场、公厕等五大类基础设施，设施建设情况明显改善，保障集镇居民基本生活需求。

酉阳县市政局也主动介入乡镇环境卫生管理。自2013年年底起，对全县39个乡镇（街道）市容环境卫生管理进行现场指导、督查和考核，考核内容涵盖了环境卫生管理、秩序维护、绿化改造等，建立“村扫、镇收、县运输处理”机制。2015年还投入大量资金，新增环卫车辆、大型垃圾箱体，配置到乡镇，为集镇环卫工作的有序开展提供设备保证。

集镇市政管理“十三五”愿景

完善和规范机构编制。各乡镇（街道）进一步整合机构编制，在现有机构“村镇办”职能基础上，扩展其职能范围，将集镇综合管理作为其重要职能之一，使“村镇办”成为集“集镇规划、建设、管理和农环项目、林业渔政、道路交通”等为一体的综合行政管理机构，彻底改变乡镇现有机构多样、职能交叉的集镇管理现状。

完善基础设施建设规划。根据“十三五”规划，全县集镇面积将发展至52.68平方公里，集镇总人口将扩至56.56万人。为实现集镇基础设施建设与集镇规模适配，拟规划建设垃圾填埋场2座、垃圾转运站48座、污水处理厂23个、农贸市场23个、集镇汽车客运站17个、城乡公厕120座（含旅游公厕）。

完善考核、资金保障。根据“属地管理，分工负责，相互协同”的原则，科学界定划分管理范围、职责和权限，严格落实属地管理的工作机制，逐年加大集镇管理奖补资金投入。

案例三：城管执法专业队与业余队

市政管理队伍建设直接关乎具体管理职责与任务的落实。酉阳县市政局以建设专业化执法队伍为主，成立文明劝导队发挥辅助作用。

专业化执法队伍

市政执法队伍采取半军事化管理模式。坚持早点名晚督查制度，确保执法工作有条不紊。抓培训、强素质，提高执法人员业务能力。对中层干部、业务骨干和全体执法人员进行培训。队伍素质有效增强，执法办案水平也得到提升。抓质量、变观念，转变执法人员执法理念。执法管理整体发展趋势向宣传、文明、规范、集中、联合执法等形式过渡，切实增强执法效果。抓重点，讲方法，增进执法管理服务质量。坚持24小时全天候巡查制度，监察内容包括城市“牛皮癣”、夜市等。定期开展商圈小吃经营户和外来少数民族流动摊贩见面座谈会，对家庭确有困难的群众科学落实经营摊点，切实解决被管理人的实际困难。加强占道经营示范街区监管，严格按照划线定位，统一管理，统一清扫，统一收运垃圾。严控建筑工地及脏车入城扬尘污染政治。

文明劝导队伍

酉阳县市政局组建城市管理文明劝导队，对热爱城市管理、敢于管理、勇于提意见的市民，采取无职业、退休人员，可优先聘请为“城市管理文明劝导员”；有职业人员，可聘为“城市管理特邀监督员”，同时给予一定的电话费用等补助。目前，城市管理文明劝导队共计聘用6名“城市管理特邀监督员”，聘请“文明劝导员”20名。城市管理文明劝导队主要负责城市主要路段、窗口地区的文明劝导工作，对市民乱扔垃圾、横穿公路等不文明行为进行劝导，正确引导市民行为，并监督管理市政执法人员文明执法、依法行政。

三、万盛市政管理的典型案例

万盛经济技术开发区地处渝南黔北，位于重庆“一小时经济圈”内，幅员面积566平方公里，辖8个镇2个街道办事处，境内有汉、苗、土家等22个民族，总人口27万，是西部地区面积最大的经济技术开发区。

万盛属四川盆地与云贵高原东南衔接带，地势东高西低，地貌以山地、丘陵为主。旅游资源丰富，拥有5A级景区黑山谷及龙鳞石海等生态自然景观，是全国唯一的“国家资源型城市旅游转型发展试点区”，正全力打造全国知名旅游城市。万盛也是运动之城、羽毛球之乡，是中国首个定向运动训练活动基地。旅游文化、矿业文化、运动文化已融入万盛城市建设和发展的一点一滴，风镐雕塑、龙凤碑转盘、羽毛球雕塑等地标，更是以其独特的历史性、人文性和时代性，成为万盛的标志与名片。

2012年，万盛经济技术开发区设立市政园林管理局，承担经开区环境卫生、园林绿化、城管执法等市政管理职能，是经开区党工委、管委会的内设机构。2013年，为进一步理顺管理体制，增设停车管理办、扬尘治理办、文明劝导办等科室负责专项执法工作。2014年，万盛贯彻落实综合执法改革，将市政园林管理局更名为市政园林管理执法局。为贯彻落实“景城一体”战略，万盛经开区还积极探索将黑山谷旅游度假区划转市政园林管理执法局统一行使市政职能。

案例一：凝聚合力，执法队伍文化建设

万盛综合执法支队在强化执法队伍文化建设，内提素质、外树形象，持续增进城管人的法治观念、专业精神、人文情怀、职业伦理、责任意识等方面的探索值得借鉴：

内提素质：一个行业、一支队伍，如果没有文化精神和素质建设，对内不能形成行业认同感、集体归属感、职业荣誉感，对外也难以赢得职业尊严与社会尊重。为加强执法队伍素质建设，万盛综合执法支队筹资建成面积150平方米、藏书达2959册的图书阅览室（职工书屋），藏书类别齐全，书屋配备完善，管理规范。各大队每周五下午轮流举行读书活动并做好读书笔记；每季度定期举行一次主题鲜明（如爱岗敬业、队伍形象等）的演讲比赛，比赛设一、二、三等奖，分别奖励500元、300元、200元；综合执法支队还设有黑板报，由各执法大队定期更新，培养队伍的合作精神、树立集体荣誉观念。丰富的文化活动营造了学习氛围浓厚的工作环境，团队知识不断积累，队员素质日益提升，潜移默化中凝聚队伍的共同目标和愿景，职工书屋建成了队伍的“心灵驿站”。

外树形象：规范执法、依法行政是重塑执法形象的核心举措，万盛综合执法支队制定、修订了《用语规范》《行为规范》《着装规范》《执法口诀》等精细化管理制度，将《证据先行基本规范》《暂扣物品保存条例》《错案追究制度》等执法制度印制成册，用程序法规范执法行为。此外，对执法队伍实行高标准、严要求的军事化管理：每月初开展队容风纪检查；每年5-6月进行队伍集中训练（敬礼、站姿、队列等）；每月最后一周周五下午集中知识培训；每半年组织一次法律法规考试；定期进行安全防范事故研究。完善的管理规范和业务培训，强化执法队伍形象意识、服务意识、团结意识、责任意识、落实意识，助推组织文化建设。

案例二：联合执法，三位一体的城管执法

为增强执法成效，万盛经开区建立了“警察—执法队员—志愿者”三位一体的联合执法模式，以万盛文明素质提升活动为例，市政园林管理执法局在城区人流量较大的4个片区，分别配备11至13名志愿者、2至3名执法人员、1名警察、巡逻车1辆，开展执法处罚劝导工作。在执法中，三大主体互为补充，既有分工又有联合，有效破解了传统城管综合执法的三大不足：执法权限不足、执法人员不足、市民参与不足。

市容监察执法：市容监察执法始终以城管队伍为主体，在环境卫生、园林绿化、违章建筑、扬尘治理、占道经营、乱停乱放等执法活动中起主导作用。志愿者队伍缺乏执法主体资格，单独实施执法活动易受质疑，在摆摊设点、乱丢垃圾、横穿马路等执法劝导中，万盛经开区有效探索出“一个城管带两个志愿者”的联合执法模式。

派驻执法模式：自2013年起，万盛经开区以创建国家卫生区为契机，正式组建市政联合执法队伍，从区公安分局、交通、工商、食药监等部门抽调业务骨干长期派驻，联合开展乱停乱行、扬尘污染、占道经营、市民素质提升等专项执法工作。警力保障和市政管理工作的对接，切实提升了执法权威，破解了城管执法权限不足的障碍，执法效果显著提升。

志愿劝导机制：挑选身体健康、思想素质好、热心公益的市民组建志愿者库（截至目前共招募了622名志愿者），参与城市管理，对城区不文明行为采取劝导、处罚、以劝代罚和媒体曝光相结合的查处方式。建立并完善了志愿者报名、培训、筛选、试用、考评、淘汰、更新机制。既满足市民积极参与城市管理的意愿和趋势，又扩大了城市管理参与面，强化宣传劝导力度，有效避免了城管执法人员与市民的正面冲突，市民可接受程度更高。

案例三：柔性治理，占道经营转集约经营

为彻底解决城区占道经营顽疾，自2013年起，万盛经开区正式启动摊区整治。科学设置了滨江摊区、天梯烧烤摊区、体育路小吃摊区等10个临时摊区，由政府出资定制1000余个统一摊具，供经营者免费使用。政府还在摊具定制上注重收集各经营摊主意见，讨论协商达成统一，缓和整治过程中的抵触情绪。经过一年多的宣传、摸底、排查、登记、走访、风险评估等前期准备后，经开区于2015年正式启动摊区搬迁工作。先下发搬迁通告，其后协同多部门联合执法，对城区所有占道经营进行拉网式排查，逐户宣传，疏堵结合，较好兼顾了市容秩序和民生。

万盛对摊区经营者实行实名制管理，由工商、卫生、市政等部门联合监管，督促办理营业执照、卫生许可证等相关证件。摊位、摊具不得出租、转让，退出经营时必须将摊具交还市政局重新分配，实现摊区集约化、规范化经营。为了解决实践中市政事无巨细全权托管的被动局面，万盛积极探索委托社区居委会（或培育和发展摊区管理协会）负责摊区日常管理模式，充分调动基层群众自治力量，督促摊主规范经营。通过统一设置烧烤摊区、百货摊区等的方式，临时摊区自动形成规范的集贸市场，逐步发挥规模经营效益，由占道经营变集约经营，管理难题变民生功绩。

【2015年市政管理政策研究课题项目《区（县）域市政管理研究》的成果之一。】

作者单位：西南政法大学、重庆市市政管理委员会、重庆市行政学院