行政区划改革的实践与文化发展问题——以安徽枞阳划归铜陵为例

汤 晔 刘博宇

安徽财经大学法学院，安徽 蚌埠 233000



行政区划改革的实践与文化发展问题
——以安徽枞阳划归铜陵为例

汤 晔 刘博宇

安徽财经大学法学院，安徽 蚌埠 233000

近年，全国各地行政区划改革调整不断，旧式割裂与新式整改往往带来一系列优劣变化。作为社会团结、社会发展中相对柔性的因素，文化传承在行政区改中，处于不置可否的尴尬境地。本文在“桐城派”文化传承实地调查过程中，深度剖析综合性因素，提出“经济搭桥，文化同台”的意见参考，经济型行政区划调整下的区域文化完整性保护更应注重文化软实力的能动性，进而才能实现中华民族文化品牌型经济区改，为我国文化型经济的发展提供借鉴，也是对联动型“经济-文化”区改的一次大胆尝试。

行政区划调整；桐城派；文化断裂；文化保护

自古以来，行政区划改革就是经济发展与社会进步的推动力之一。作为国家进行分级管理而实行的区域划分，行政区改应通过充分考虑经济、地理、民族、历史、风俗等客观因素，满足国家行政管理和统治的需求。但是，我国省区数量少幅员大、规模差距悬殊、名称混乱、边界模糊、城市型政区数量过小且分布不均，以致行政管理层次混杂，行政区划管理幅度差异大。而行政机关在考虑行政区改过程中，侧重区域经济发展，不但模糊我国行政区改的现有问题，更进一步加剧区域文化的碎片化程度。如何完善“经济-文化”模式下的行政区改，既是改变我国当下行政区改模式不统一现状的新鲜尝试，也是促进行政区改过程中文化得以传承发展的重大挑战。

一、我国行政区划改革的依据及实践

(一)法律依据

《中华人民共和国宪法》中规定了中国现行行政区域划分的原则，即以省县乡三级为基本级别划分，其中又可细分为省、地、县、乡、村、组六级，行政区改在层级划分中，结合我国国情，因地制宜地实行民族自治、特别行政方法。根据《国务院关于行政区划管理的规定》、《行政区域边界争议处理条例》，可进一步得出行政区改原则，即保持国家与社会稳定，促进资源合理开发利用，兼顾当地群众的生产生活。笔者认为，这些原则过于宏观宽泛，难以对我国现行的行政区划改革中具体矛盾进行调和，对区改实践下的文化传承发展造成阻碍。结合实际情况分析，我国现行的行政区划改革的一般原则可从以下几点考虑：①区域经济发展的紧密性；②区域稳定性与民族自治；③区域内交通网络的通达性和完善性；④区域人文文化现象的近似性；⑤分类指导，因地制宜。

(二)国内的主要实践模式

行政区划有英美模式、法德模式、前苏联模式之类分，而其多为狭域型区划。相较三种模式，我国多为城乡合治的广域型城市，以城市带动周边乡村发展。从我国行政区划演变的特征和形式来看，行政区划主要分为六类：①建制变更；②行政区域界线变更；③行政机关驻地迁移；④隶属关系变更；⑤行政等级变更；⑥更名和命名。

着眼1978年以来的研究，中国行政区划演变模式主要有：建制变更、行政区拆分、行政区合并、建制升格以及新设立行政区。其中，最主要的模式为建制变更，分为撤县改市、撤县改区、撤市改区、撤区改市以及撤区改县五种具体模式，其中前三种比较常见，后两种模式出现次数较少，属于逆向调整。[1](以2015年部分为例，见表1)。

据以上表1部分现实状况和数据可知，现下行政区划很大程度上是在城乡二元化的基础上为实现经济发展，普遍实行城市扩张和带动乡村，而乡村的经济发展是要逐步和城市接轨(具体表现为实现城镇化)。从政策需要和大范围内客观现状来看，可见其有效性。但从相应方面来讲，其撤县(县级市)设区将行政权力集中到地级市政府，壮大中心城市的实力，但降低了改成区的县或县级市的发展活力，减少了中小城市数量。宏观上，相较于狭域型城市来讲，广域型城市模糊城市概念，造成“假性城市化”。除去经济本位角度，国家民族文化等一些非经济性的因素也是值得我们去考量的。

(三)安徽省行政区划改革具体近况

2015年，全国掀起了大面积行政区划调整浪潮，市县重组、新区迸发是其发展特征，而安徽省的行政区划更是调整不断。淮南市将八公山区的李冲回族乡(以及凤台经济开发区及其管理的社区)划归凤台县托管(淮[2015]66号)。【2015年7月1日正式移交；2013年10月1日，将凤台县李冲回族乡整建制和城关镇淮河以南的芦塘、西魏、淮丰、胜利、拐集、灯塔、山赵、夏湾、淮滨、黑龙潭十个社区正式划归淮南市八公山区管辖。】

表1

黄山市将徽州区岩寺镇长源村、仙和村，西溪南镇长林村(约15平方千米、0.7万人)和休宁县万安镇蕉充村、霞高村、陈坑村、瓯山村(约20平方千米、0.6万人)划归屯溪区新潭镇管辖。

霍山县撤销单龙寺乡，设单龙寺镇(皖民地函[2015]69号)。

利辛县撤销刘家集乡，设城北镇(皖民地函[2015]140号)。

怀远县撤销古城乡，设古城镇(皖民地函[2015]142号)；撤销褚集乡，设褚集镇(皖民地函[2015]143号)。

临泉县撤销城关镇、田桥乡，设城关街道、邢塘街道、田桥街道(皖民地函[2015]237号)。

祁门县撤销新安乡，设新安镇(皖民地函[2015]265号)。

2015年10月13日，《国务院关于同意安徽省调整铜陵市六安市安庆市部分行政区划的批复》(国函[2015]181号)：一、同意将安庆市枞阳县划归铜陵市管辖。二、同意撤销铜陵市铜官山区、狮子山区，设立铜陵市铜官区，以原铜官山区、狮子山区的行政区域为铜官区的行政区域，铜官区人民政府驻乌木山社区木鱼山大道666号。三、同意设立六安市叶集区，将霍邱县的叶集镇、三元镇、孙岗乡划归叶集区管辖，以叶集镇、三元镇、孙岗乡的行政区域为叶集区的行政区域，叶集区人民政府驻叶集镇花园路88号。

二、行政区改对传统文化传承发展的影响

自枞阳划归铜陵以来，网络发文布帖，骂战不休。细细思来，桐城派文化源于桐、枞两地，而枞阳这一文化大县划离安庆，形成桐城—枞阳文化断裂带，对于桐城派文化的保护大为不利。如今，行政区划调整改革的趋势不可逆，中国文化保护亦不容缓息，行政区改下的经济腾飞物质繁荣与文化保护断裂带之避免的矛盾，如何寻找到两者间最大程度的平衡点，正是笔者本次所要深思探究的问题。[2]

笔者曾通过对桐、枞两地进行走访调查，对当地桐城派文化的存续和影响进行相应调查，以小见大，探讨历史文化名城在行政区划调整下对于文化传承保护的方法与建议。然而无论是学生群体，还是当地民众、基层，在问及桐城派文化时，许多被调查者一知半解，而这与地方宣传的忽视、文化流逝的漠然、互联网文明冲击都有着密切关联。人们对桐城派文化认同感普遍不强，存在不置可否的尴尬。而“桐城派”文化在桐、枞两地的发展也存在差别，这是全国行政区改背景下的缩影，也是文化牺牲换取经济利益的苦果。文化牺牲，深层次上来讲，是文明流失，处在文化保护与经济繁荣患得患失的为政者角度，这也是一大难题。

行政区划的大规则下，民众们仅以民生角度和效益理解去认识身边的文化更迭，多是表现为顺其自然。如今，文化实用主义盛行，地域文化被人们打上经济标签，屯溪老街、夫子庙、鼓浪屿等，无不是出卖文化价值残渣与重炒地域经济效益，而面对无经济效益可图的“桐城派”时，随地域人民炒热舆论，或隔岸观火，或偃旗息鼓，或无病呻吟，这是文化发展的劣性，是现阶段文明自我修缮所需面对的短板。笔者通过文献比对，总结缘由有二：

其一，现代社会，经济指标往往作为行政区划之关键，而区域一旦被行政化，经济型群体的形成使得民众在无意识的状态下将更注重经济性发展，而因其对区域文化亲历性不足，对文化价值的认识偏差，进而使文化短板化。

其二，“经济搭台，文化唱戏”，经济实力位居榜首。就目前行政区划而言，行政区改中侧重经济考虑，而行政区改亦将导致经济差别的存在。枞阳虽为“桐城三祖”之乡，但在文化发展进程中，仅停留在概念文化上，对于相关地区文化没有进行深度开发，无论是经济模式还是基础设施建设等方面都是差强人意。枞阳经济实力尚不如桐城，故其恶劣情形远重于桐城，且存在一定的恶性循环：桐城派文化深远价值被隔离，致使其表现愈趋向形式化。

在发展是第一生产力的理念指导下，去掉或者削弱相关程序中的经济性是不具有现实意义的，着力点应放在民众身上，培养出有精气神的人。人分两类，一类为文化发展中，传承并研究文化的人，这类人不仅要在文化发展中培养自身纯粹，踏实精神，还得为文化发展找寻新形式，比如新媒体平台，为文化赋予时代活力，而不是仅以文化发展之虚名顶替实质上的经济效益追求。当然，政府可以在此以适当补助。另一类为普通群众，这类人对文化的理解往往没有第一类深刻，“精气神”在他们身上的体现更多表现为接纳，在日常精神消费中增加桐城派文化因素，并在消费后能做到一定反思，不只是融入而无结果，对文化的认识停留在“食之无味，弃之可惜”的鸡肋层次。这两类人，本质上都是谋求文化发展之人，通过认知搞突破，透过思维引对策。这样，无论是文化中经济性和发展中地区不平衡，都会因为“精气神”之人的存在而有所改善。

三、文化传承机制下的行政区划设计的建议

行政区划的设定，文化传承与发展。社会里，这两条竞相发展的线，时常交织，而交织形成的不仅是联系点，还有社会抉择时产生的痛点。这份疼痛往往是由相对柔性的文化所承受，这是文化的现实际遇，但站在文化感知和文化扎根的角度，我们需要的不仅是一种简单的发展模式。由此面对前后者间力量和愿景的落差，要用何种方式才能平衡，做些有意义的思考？

随着全球化发展日益深入，世界各国民族文化不断交流与合作，加深相互认同与理解，各国家、民族通过全球化平台向世界展示自身民族文化独特的风采，又进一步推进全球化发展。

作为古国文明的翘楚，中华民族文化形成统一的、整体性国家文化形象。几千年来，儒家思想成为凝聚全国各族人民的重要思想，形成了强大的向心力和凝聚力，保障了民族团结和国家统一。但我国地域广、民族众多，各地区、民族在认同中华民族文化的同时，又创造出多样且独特的次民族文化与区域文化。通过若干区域文化共同组成，既是区域文化的有机统一，也是不同区域文化借此在中华民族文化整体框架内互相作用、互相联系，赋予文化全新的生机活力，故中华民族文化同一性和区域文化多样性辩证统一、共生共荣。[3]因此，在我国行政区划体制改革中，不仅要强调经济发展的协调进步，也要注重保护和弘扬区域文化。为此，特提出以下建议：

(一)必须高度重视区域文化的保护和传承

我国现行行政区划体制不断地经历漫长悠久的历史验证，并在最初设置与不断完善的过程中孕育出极具地方特色的区域文化。溯其根本，行政区划调整的最终目的是推动区域经济与文化的可持续发展。但从现实角度而言，我国各地方要员在经济建设中心论与片面政绩观的驱动下，为促进地方经济发展而用尽手段，行政区划调整更是“最佳手段”的可选范畴。

行政区改的决策环节，应充分认识区域文化对于地方经济发展以及社会和谐的影响，做好务虚工作，保证好经济发展与文化繁荣的协调性。同时，绝不能以破坏区域历史和文化作为经济发展的代价。“以史为鉴，可以知兴替”，在行政区划体制改革中，要理性冷静，认真汲取历史的成功经验和失败教训，更加准确地把握行政区划体制与区域文化的发展规律，尊重区域文化的多样性和传承性。[4]

(二)割裂情况下的文化保护应“双管齐下”

客观事实表明，以历史文化为经济发展铺路的“代偿性补充”是短期效益，难以长久持续使用。当行政区改不可逆，政府或有关部门应出面协调，保证被割裂的区域文化能够得到两边行政区域的重视与保护。通过修建文化基地，形成体系化文化宣传中心，进而扩散文化影响力，拥有共同区域文化的行政区之间应强化合作，形成跨区型文化联动保护机制。

正确认识文化与经济的内在联系，打造经济型文化产业体系，例如黄山市与婺源县，同为古徽州文化，皖赣两省力图共同打造徽州品牌文化，带动第三产业的高速发展，为一二产业积蓄实力，拉动经济内需的同时又能更好地弘扬区域文化，区域文化名片由华东地区辐射至长江流域及全国，以促进文化经济的和谐发展。

(三)以区域文化为依托，保证行政区划管理幅度与行政层次合理化

行政区划中，管理幅度与行政层级是通过行政区划体制长期发展演变而逐渐完善的。在过程中，区域文化将行政区域内各个次级行政区域紧密联系，发挥其纽带作用，同时区域文化的规模大小应成为决定行政区管理幅度和层次的重要标准之一。社会主义市场经济初级阶段，行政区管理幅度和层次的合理化能够畅通行政命令的上传下达和民意的下传上达渠道，降低行政成本，提高行政效率；促使区域内各经济要素最佳配置和自由流动，使中心城市辐射效益最大化，促进区域经济发展；能够使区域内社会居民形成共同的心理基础——归属感与凝聚力，保证社会关系和谐运行，稳定社会秩序，从而有利于区域治理。因此，在有必要进行行政区划管理幅度和层次调整的过程中，需要以已形成的区域文化为基础，参照随着经济和社会发展而改变的政治、经济、民族、宗教和国防等因素的具体状况，科学而合理地确定最适当的行政区管理幅度和层级。[5]

四、结语

现代化建设步伐加快，经济的追求使得本土文明逐渐流失，枞阳区改的例子重复在全国大小城市，行政区改下的经济诉求与文化保护的愿望矛盾剧烈，常常是文化为经济妥协让步，如此以来区域文化当有沧海遗珠之势。中华文化是中华民族两千多年来的底蕴奠基，是世界上任何民族无法比拟的。寻求经济发展，建成小康社会的同时，更应该考虑区域文化的保护，寻求两者的和谐。

于民众而言，更应感受本土文化的博大精深，而不是一味地漠然无知。政府及有关部门应重视本土文化的宣传，打造区域品牌，民众也应拓宽思维，爱家乡，爱文化。行政区改下的经济发展不能任由文化妥协，而应形成“经济搭桥，文化同台”的局面。

[1]朱建华，陈田，王开泳，戚伟.改革开放以来中国行政区划格局演变与驱动力分析[J].地理研究，2015.

[2]枞阳在线.http：//www.aqzyzx.com/system/2016/03/05/010655988.shtml，2016-8-25.

[3]何星亮.中华民族文化的多样性、同一性与互补性[J].思想战线，2010(1).

[4]李金龙，张琦.区域文化：我国行政区划体制改革的重要因素[J].江西社会科学，2014(4).

[5]李金龙，张琦.区域文化：我国行政区划体制改革的重要因素[J].江西社会科学，2014(4).

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2095-4379-(2017)07-0009-04

汤晔(1997-)，安徽财经大学法学院，2014级法学专业本科生；刘博宇(1996-)，安徽财经大学法学院，2014级法学专业本科生；指导老师：张卫彬，法学博士，安徽财经大学，教授。