农村无序建房原因剖析及对策研究

宋江

摘 要： 改革开放后，随着经济的快速发展，农民收入大幅增加，农村地区无序建房大量产生，成了近年来土地管理者和学术界关注的热点问题。文章通过对农村无序建房的现状进行分析，从外因和内因两个方面对农村无序建房大量产生的原因进行深入剖析，分别从确立农村建房宜疏不宜堵的工作方针，创新农村宅基地获取和退出机制，防止管理者不作为和乱作为，以及大力发展经济彻底解决农村无序建房问题等四个方面提出了规范农村建房秩序的政策建议。

关键词： 无序； 农村建房；对策研究

1. 农村无序建房的现状分析

农村建房包括合法建房和违法建房两类。合法建房是指依据《中华人民共和国土地管理法》及实施条例等法律法规，按照先报批，后修建的法定顺序，依据经批准的规划修建的质量合格的农房。违法建房包括违法用地和违法建设，是指未经批准占用土地擅自建房的行为和没有取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证核定的建房行为。

农村违法建房相比其他违法行为具有独特性：显然是违法的行为，但可以大量的、长期的存在，公开挑战法律的权威，甚至在征地拆迁时还能够得到补偿，最后政府多会通过罚款、补交相关费用等方式，以解决历史遗留问题的形式帮助其合法化。实践中存在一方面放任村民随意建房，另一方面进行违法查处，以罚代法的现象。这种现象值得思考该项法律规定是否还有存在的必要，以及大量的建房行为和法律法规相悖的矛盾应该如何解决。

农村建房最突出特点：无序。改革开放之前，农村贫穷落后，村民依靠种地为生，防御能力弱，村民建房都会考虑到尽量少占良田，聚而居之。改革开放后，农民通过外出务工等大幅度增加了收入，但受到当前土地制度和户籍制度的限制，不能顺利成为城市居民，于是开始在家乡建房，形成了中国历史上最大的建房潮，很多村民一家建有多幢房屋，形成“一户多宅”。但是，长期以来农房修建缺少规划，建筑质量缺少监管，使用年限短，安全隐患严重，甚至还有不少专门针对国家建设项目征地拆迁的“对口建筑”，给国家重点项目建设增加了成本和难度。

从表象上看，现代农村得到了长足的发展，基础设施越来越完善，新建、改建房屋规模大、速度快。从农村常住人口方面来看，多数是老年人和儿童，常住人口少，青壮年基本都到经济较好的地方务工，且很多人已经在城镇购房。农村地区新建房屋数量不降反升，与不断推高的城镇化率不相适应。从利用率来开，农村房屋空置率高，利用率低，人均建筑面积大，且还有较大面积的附属设施用地。从农房的价值上看，按照目前的制度，不具备保值增值和金融功能。

2. 农村无序建房大量产生的原因剖析

农村无序建房大量产生既有规划滞后和执法不严等原因，也有经济不够发达，城市化水平不高的原因，是内因和外因共同作用的结果。

2.1 外部原因

一是村民建房需求和国家最严格的耕地保护政策之间存在矛盾，缺乏具有可行性的处理政策。2003年，中共中央十六届三中全会提出了在全国实行最严格的耕地保护政策，保护粮食安全。但现实表现为政策的严格性和浪费的严重性并存。一方面，村民有强烈的意愿将房屋搬迁至生产生活条件较好的平坝地区，另一方面，平坝地区基本上是基本农田，受《基本农田保护条例》限制，可建设区域相对较小，私下买卖土地，无序建房成了他们最直接有效的解决方式。

二是农村跨农民集体经济组织建房需求和法律禁止买卖农民集体经济组织土地用于非农建设的矛盾日益突出。按照目前的法律规定，一般情况下不允许跨集体经济组织获取宅基地，无形中把村民建房的范围限定在本集体经济组织之内。但是，随着社会的发展，特别是交通及治安管理的发展，家庭的经济收入不依赖于种地，农民建房不完全是为了生产和防卫，交通方便、风景优美、人居环境好等成为新的宅基地选址标准。由于有了此类需求，就滋生了此类市场，尽管《土地管理法》六十三条规定农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是私下跨农民集体经济组织买卖宅基地的现象仍然非常普遍。

三是村民合理的建房需求和滞后的乡村规划之间存在矛盾，导致无序状态的发生。经济发展刺激了村民的建房需求，按照“法无规定即可为”的法治思想，法律规定不准许建房的区域不能建房，没有规定不可建房的区域就能建房。这样，会造成两类问题，第一类是由于地势平坦的地方已经基本开垦成农田，不符合建房规定，村民只能選择不是农田的地方建房，然而，此类区域大多地质条件差，坡度大，村民不愿意作为建房选址。第二类是一旦政府放松监管，村民就会选择在平坦的农田里建房，类似的情况成为普遍现象之后，建房者就不再认为将房屋建在农田里是违法的。造成上述两种无序建房的原因是无有效的乡村规划，或者乡村规划滞后，或者规划不合理，或者有规划但不能贯彻执行。国家对农村建房规划重视不够，现有的法律法规不能得到有效的执行，建房的随意性过大。由于禁止性规定和引导性规定不对称，本来控制建房是为了保护基本农田，最终的结果是村民在基本农田里随意、无序地建房，建筑面积和附属设施占地面积都很大，造成了耕地的破碎化及大量浪费。由于缺少规划，村民自主选址建房没有考虑到交通、排污、饮水、供电、燃气等基础设施的建设情况，给后续的基础设施配套建设工作带来了巨大的困难。在没有规划或者规划滞后的情况下，政府基本上是采取利用《土地管理法》及实施条例实施“堵”的工作方法，结果，逆势而为的行动没有达到“堵”的效果，没有堵住农村的违法建房和无序建房，反而，很多地方陷入了失控的状态，中国改革开放以来最大的农村建房潮有序化最后以失败而告终。

四是村民对行政审批的高效率需求和低效的行政效率之间存在较大矛盾，导致村民不愿意通过正常程序申请建房，而普遍愿意采取先建房、后补办手续的方式。村民申请建房，如果走法定的建房审批程序，需要比法定批准时限更长的时间，而这些时间成本的损失很大程度上是行政机关造成的。在不能满足村民时间要求的情况下，村民会选择先自行修建，然后再完善手续的方式建房。造成的后果是大量的违法建房产生，本来是政府的主动行政审批行为，反而变成了被动执法行为。

五是套取征地拆迁带来的高额补偿费，从客观上助推了大量违法建房的产生。近几年的城市扩张、交通、水利等建设总量很大，国家需要大量征收集体土地和拆迁农房，而拆迁费远远大于修建成本，其中有很大的利润空间。因而，征地拆迁成了村民采取的一种不正当、但很实用的致富方式。在利益的驱动下，村民会采取偷建、抢建等方式快速建房，甚至有公开对抗执法人员执法的现象发生。

六是缺乏事前控制，执法不严的负面影响难辞其咎。一項法律的推行取决于两个方面的因素，一是法律的规范对象需要有清晰的法制意识，知道哪些可为，哪些不可为；二是需要执法者严格执法，以国家暴力机关为后盾，维护法律的权威，确保法律的贯彻实施。由于违法建房从短期看社会危害性不大，基本不侵害别人的利益，而且是将房屋建在“自己”的土地上，周围民众的关注度不高，一般情况下不会主动举报。当出现违法建房没有被及时查处时，别的村民会纷纷效仿，造成所谓“法不责众”的执法难题。而且，村民建房一般会用尽积蓄，乃至会举债，如在房屋建成后强制拆除，必然会触及村民的切身利益，极有可能引发社会不稳定。因此，一般情况下，政府对于村民未审批已建成的住房，不会采取强制拆除措施，而是采取通过罚款后完善手续等补救措施解决此类问题。另外，由于中国行政体制的特殊情况，政府控制违法建房未能做到常抓不懈，特别是领导更换过渡期，执法就会松懈，违法建房就会快速反弹，对政策法律执行的效果影响特别大。

七是村民除有刚性的建房需求之外，存在攀比心理也是农村无序建房产生的重要原因。由于人类的本性，普遍存在攀比心理，如一个村子只要有人带头修建造型时尚的房屋，其他人会产生从众心理，在具备条件的情况下，想方设法将建筑面积扩大、楼层建高、院子建大，房屋造型更时尚，这种攀比心理从一定程度上助长了农村建房的大量产生。如果管理不善，无交通、水电、排污、燃气等配套设施的农房会大量修建，进而会导致无序状态的产生，增加环境的负担。

八是村民的建房法律意识淡薄，是农村无序建房产生的另一个重要原因。主要表现在两个方面：一方面是保护耕地的法律意识淡薄。特别是二、三产业的快速发展，降低了农民对土地的依赖性，认为没有了耕地同样能够生存和发展，产生了耕地不重要的误解，肆意破坏基本农田的现象屡禁不止。另一方面是对房屋的产权证书需求不强烈。房地产权证书对村民来说作用不大，主要作用是通过法律确认该房屋属于该村民所有，基本不具备金融功能和投资价值，作为农村资产流动性不强。据走访调查，建房村民在不需要花钱的情况下愿意办理合法登记，否则，不愿意主动办理合法登记。根据村民的经验，农村违法房屋积累到一定的数量以后，政府会以解决历史遗留问题的形式，统一解决办理产权证书的问题。

2.2 内部原因

经济不够发达，城市化水平不高，是农村无序建房的内部原因，也是根本原因。从发达国家的发展经历来看，城镇化率会达到80%以上的水平，而中国2015年的城镇化率仅52%，农业区县更低。城镇化水平是衡量一个国家和一个地区社会经济发展水平的重要标志。

经济发展程度与农村建房发展有着内在的联系。在经济发展的初级阶段，城乡之间是一种原始的稳定关系，相对固化，城里人就是城里人，乡下人就是乡下人，贫富差距不大，物质普遍匮乏。这个时期农村建房基本呈现出一种固态的平衡，自由选址建房，形成村庄。在经济发展的中级阶段，也就是快速发展阶段，城市率先得到了发展。由于城市具有经济发展增长极的作用，迅速产生了集聚效应，整个社会人口呈现出一种单向流动的状态，即大量的农村人口涌向城市，农村先是村庄“空心化”，进城务工农民挣到钱之后，依然无法承担城市的高房价和无力在城市定居，于是开始大量的在家乡建房，耕地被占用，农村无序建房开始大量产生。中国作为发展中国家，正处于这个阶段。在经济发展的高级阶段，也就是后工业化时代，城乡之间将会恢复到一种新的稳定关系，是一种动态的平衡关系，城镇化率高达80%以上，人口可以在城乡之间自由流动。在这个阶段，农村建房将大量减少，农村以产业化的形式发展，乡村规划齐备，农村无序建房的问题将得到根本解决。

3. 规范农村建房秩序的建议

3.1 确立“以疏为主、以堵为辅、疏堵结合”的工作方针

一是具有政策强制性的规划导向。规划必须要有超前性，长期规划、中期规划和短期规划之间应该逻辑严密，协调规范，不能因为领导人的变化而随意变化，应当具有相对的稳定性。规划必须实事求是、正确、合理、有可行性。在制定规划阶段，应当把土地利用总体规划、乡村发展规划、旅游规划、交通规划、退耕还林规划等“多规合一”，避免互相冲突。在规划的过程中应当充分征求当地村民的意见，既能满足建房需求，又能满足劳作等其他需求。规划成果应当在公开的媒体和规划区人流量大的地方公开，让公众知晓。如果有了适当的规划，对个别不按照规划建房的村民应该坚决采取 “堵”的方式，严格执法。需要注意的是在“堵”的时候必须进行事前控制，不要等到村民的房屋建好之后，采取强制拆除措施，这样不但会激化村民与政府之间的矛盾，还会抹黑政府形象。规划引导要注意时效性，不宜操之过急、大拆大建，因采取逐步实施的策略，无规划建设区的和规划建设区布局不合理的抓紧时间划定建设区，已划定建设区的严格按照规划执行。

二是具有利益倾向性的投资导向。这种导向发生在规划落地阶段。政府应设立农村房屋建设发展基金，专门用于农村建房管理。政府划定规划建设区，统一用地，由乡镇指导，村集体经济组织具体管理，为规划区域配套交通、水、电、网络、污水处理等基础设施。资金投向之处，必然会进行基础设施建设，具有比较优势，使得建设区犹如城市一样，对建房村民产生吸引力。规划区域内既要注意整体效果，又要尊重村民的个性化需求，重点是通过基础设施建设，引导村民向规划区集聚。

三是具有工作需求性的就业导向。容易就业的区域对农户有较大的吸引力，若适当辅以规划和基础设施建设投资，能够形成以产业化工人为主的集中居住点。规划的农村建设区应考虑农村产业规划，尽量布局在靠近农场、农产品加工厂及其他农村产业集中区域，便于村民就近就业。

四是具有战略性的耕地保护导向。首先是通过多种渠道宣传耕地保护政策，让其深入人心，贯彻落实国家关于耕地保护、确保粮食安全的相关规定。其次是严格执行基本农田划定相关规定，通过不允许占用基本农田反过来促使村民只能在规划的建设区建房。规划的建设区如暂时未建设，可作为农用地继续耕种，退出的宅基地，通过复垦可作为农用地使用。

3.2 创新农村宅基地获取和退出机制

规划农村房屋建设区后，附近的居民如何获取和退出宅基地，如何解决宅基地的无偿供给与有偿退出之间的矛盾，是一个需要研究的重要课题。根据《土地管理法》及实施条例，农村居民一户可获得一处宅基地。应当补充规定规划区外一律不允许新增宅基地。通过严控新增农村宅基地区域，达到规范农民建房秩序的目的。农村宅基地应充分供给，保障农民正常的建房要求。因为宅基地为无偿供給，结合中国处于市场经济初级阶段，应当尽量弱化宅基地的财产性，强调其社会性、稳定性的一面。规划建设区的农村宅基地获取有两种形式，一种是新增户的获取，应当沿用采取无偿取得的获取方式；另一种是已有宅基地户的获取，如果选择是不进入规划建设区，可在原房屋继续居住；如果选择进入规划建设区，那么就必须将原址全部复垦。

有关宅基地的退出，法律层面尚无明确规定。从实际操作层面看，国家目前采取的是有偿退出机制。重庆市开展的地票制度改革和户籍制度改革退地工作，在农村宅基地有偿退出尝试方面，走在了全国的前列。通过有偿的形式鼓励村民退出宅基地有两个方面的作用，一方面宅基地复垦后解决城市用地指标占补平衡的问题，另一方面地票交易后复垦农户获得的补偿款大幅增加了农民的收入，为进城农民在城市定居奠定了一定的物质基础。从城镇化的趋势看，农村住房规划建设区的规模会逐渐缩小，尽管规划建设区内的农村宅基地是无偿取得，仍然应当采取有偿退出的机制。农村宅基地有偿退出需要循序渐进，不宜采取大拆大建的方式。对于规划区外无序建设的农房，因采取有偿退出和自然退出相结合的方式解决宅基地退出问题。

3.3 严格执法，防止管理者“不作为”和“乱作为”

严格执法的客体是建房农户，执法依据是已颁布的法律法规。对于违法建房，必须坚决制止。“堵”的方式虽然不能从根本上解决农村无序建房问题，但可以通过灌输耕地保护和依照规划发展的思想，有效保护有限的土地资源，保证无序建房不至于造成不可逆转的后果。

作为执法主体的管理者，需从两个方面规范执法行为，一是防止“不作为”，执法不力是不作为的重要表现之一，也是造成法不责众的不利后果的重要原因。二是防止“乱作为”，即违反公平公正的原则，讲人情，不依法行政，甚至参与违法建房行为。提高管理者素质是提高执法水平的重要途径，应当加强执法者的业务培训。对“不作为”和“乱作为”的管理者，坚决追究责任，从严处理，确保土地管理队伍的纯洁性。在对农村建房的监督方面，应当引入群众监督机制，一是村民之间互相监督，防止违法建设现象发生；二是监督行政管理部门，防止执法不严的现象产生。

想方设法走出农村违法建房“法不责众”的困境。农村建房中的违法建房盛行，很大程度上归结为“法不责众”思想的影响。造成法不责众的原因主要有两个，一是“法”的问题，二是“众”的问题。从农村建房相关法律法规上来讲，立法保护土地是必需的，但是，法制的不完善、漏洞太多导致了大量违法建房产生，特别是规划滞后和落实不力，成了无序建房滋生的根源。归根到底，农村无序建房的主体责任应归结为政府疏于管理，而不应归结为建房者。要解决法不责众的问题，首先要完善法律法规，执行行之有效的规划，堵住法律法规存在的漏洞；其次是严格执法，确保法律的顺利实施，体现社会公平正义。

3.4 大力发展经济，加速城市化进程是规范农村建房秩序的根本途径

经济发展与城镇化水平具有高度的正相关性。随着社会的发展，农业现代化是大势所趋，农村需要的劳动力越来越少，大量农民从耕地中解放出来，成为产业工人。随着人口的转移，农村人口的减少，必将导致农村建房需求的减少，因而有助于改善农村无序建房的现状，最终实现农村建设用地少、房屋少、生态良好、耕地连片的理想状态。发展经济是中国执政党最根本的任务，能解决绝大部分的社会矛盾，在规范农村建房秩序中起决定性作用。如果经济得不到发展，农民被禁锢在农村，那么，无序建房的问题终究得不到解决。

经济发展状况既是农村无序建房产生的主要原因，也是解决农村无序建房问题的归宿。经济发展，特别是第二三产业的发展拓宽了农民务工的渠道，农民收入增多以后，建房就有了资金，加速了农村地区农房更新换代的进度，导致无序建房。最终，会由于经济的发展和城镇化率的提高，农村建房的数量会减少到与农村人口相适应的水平，辅以适当的规划和严格的执法，可从根本上解决农村无序建房的问题。

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