浅析土地利用规划在灾后重建中关键问题研究

邢晓芹　刘珊彤

摘 要： 通过对灾后重建土地利用规划编制过程中关键性问题研究，用科学合理的规划手段来规范和调整人类活动行为，从而使自然灾害对人类造成的伤害及损失降到最低限度。通过定性分析法、描述性研究法、经验总结法。其结果表明，探索建立土地利用规划快速反应机制，以逐步提高其科学性和适应性，也为今后开展灾后重建土地利用规划提供有益探索和参考依据。由此可见，灾后重建土地利用规划应更注重跨越性和提升性，应有更长远的考虑，将灾后重建和人类的可持续发展结合起来。在灾后土地利用规划编制的基础上，通过做好规划环境影响评价、强化公众参与、建立规划实施监测及评估机制等，强化土地利用规划对土地利用的引导作用。

关键词： 灾后重建； 土地利用規划； 反应机制； 探索

Abstract： Based on the research on key issues of post disaster reconstruction planning in the process of land use planning， by means of scientific and reasonable and regulate human activities， so that the harm of natural disasters on human beings and to minimize the loss. By means of qualitative analysis， descriptive research and experience summary. The results show that the establishment of a rapid response mechanism of land use planning， to gradually improve the scientific and adaptability， but also for the future development of land use planning to provide useful exploration and reference. Thus， the post disaster reconstruction land use planning should pay more attention to the leap and enhance the nature， there should be more long-term considerations， the combination of post disaster reconstruction and sustainable development of mankind. On the basis of post disaster land use planning， the planning environmental impact assessment， and strengthen public participation， the establishment of planning implementation monitoring and evaluation mechanism， strengthen planning guidance of land use land use.

Key words： post-disaster reconstruction；land use planning；response mechanism；exploration

1. 前言

近年来，全球范围内的灾害时有发生，尤其是地震灾害更是对人类生存、生活环境造成了巨大影响。如地裂、地面塌陷、地面变形等，都可能致人死伤、破坏建筑物、破坏交通运输以及毁坏耕地农田等。越来越多的人意识到加强灾害预防以及灾后恢复重建的重要性，土地利用规划作为国家宏观调控土地的一项政策措施就显得尤为重要。随着工业化和城市化的推进，土地利用规划也随之不断发展和改革，土地利用规划的制定和执行已成为政府公共决策和公共管理的重要内容[1]，其作为国家对土地利用进行引导和控制的重要手段也日益加强。

然而目前各地在编制土地利用规划时，为了地方经济发展，实现土地价值最大化，往往将建设用地需求列为首要考虑因素，从而忽视了对于土地承载力以及生态安全方面的考虑。随着近些年来发生的越来越多的地震灾害，迫使人们对现行土地利用规划进行反思，关注点也从单纯的建设用地需求转向了土地利用的安全性问题。土地利用规划中各类用地布局应坚持尊重自然、坚持可持续发展和保护生态环境为根本。从生态安全角度出发，规划的编制与地质灾害治理和生态建设相结合，可以有效抵御地震灾害，建立和完善管理机制，使损坏及影响降至最低限度。本文就是以地震灾后重建为研究背景，重点对灾后重建地区土地利用规划编制中关键问题进行研究，以期为今后开展灾后重建土地利用规划提供有益探索和参考依据。

2. 关键问题研究

地震是一种内动力地质作用，虽然很短暂，且全球具有灾害性的地震也仅占到地震次数的千分之一[2]，但它所产生的地震波，以及引起的地面破坏，却对发生灾害地区的人们生存及生活带来极大危害。即使未达到灾害程度，也会对地区发展产生一定的影响。地震及次生灾害给区域土地可持续利用带来严峻挑战：大量耕地、建设用地受损，有限的可开发利用土地资源更加匮乏，土地供需矛盾加剧；次生灾害及隐患频发，土地利用的环境安全形势严峻，土地利用布局调整的需求迫切；林地、牧草地等具有重要生态功能的土地破坏严重，土地生态功能修复任务艰巨等等。

在经历了汶川大地震灾难后，我国也充分借鉴、汲取了国内外灾后重建的经验和教训，出台了一系列政策措施，同时也进一步加强了灾后重建土地利用规划的研究，编制了《汶川地震灾后恢复重建土地利用规划》、《青海玉树地震灾后恢复重建土地利用专项规划》等，为地震灾后重建地区提供了强有力的政策依据及土地利用方向。国内外相关研究表明，人类可以通过科学合理的规划手段来规范和调整人类活动行为，从而使自然灾害对人类造成的伤害及损失降到最低限度[3]。因此，在灾后重建土地利用规划中应重点关注以下几个方面：

2.1 资源环境因素识别

作为土地利用规划编制的基础，调查研究及现状分析是至关重要的一个环节。在这一阶段，除了对规划范围内自然资源、社会经济条件、土地利用数据、相关行业资料等进行收集及调查，更重要的是对规划范围内土地利用状况、利用潜力、各项用地需求以及土地供应能力做出确切分析，明确土地利用上存在的主要问题和采取的改进措施。灾后重建土地利用规划编制，既有一般土地利用规划的共性，又有其特殊性。因此在传统的基础调查与评价的基础上，应加强对资源环境因素的识别。首先要充分收集地震后地质灾害的具体分布、土地灾毁的详细数据以及规划区域内土地受损程度等。如：次生灾害造成的农用地（耕地）灭失、损毁情况以及耕作层被塌陷、地裂等地質灾害破坏，农业基础设施损毁，区域农业生产条件产生变化情况；建设用地受损规模、类型。因地震引起的崩塌、滑坡等次生灾害造成城乡住房倒塌损毁，建设用地功能受损和部分建设用地灭失的情况；土地生态环境遭到破坏，地震及次生灾害使区域地貌植被发生变化，水土流失加剧，生态功能受损，环境承载力降低等等。

其次根据区域地质环境状况，对于易发地质灾害地区，应着重分析研究其自然地理环境条件，突出资源环境因素识别，并就地震与地质灾害进行充分调查、评估，考虑地震断裂带、地质灾害对土地利用空间布局产生的影响，结合各行业灾后重建用地需求等，以便为规划用途及布局安排提供有力依据。

2.2 土地利用安全性评价

根据地震断裂带分布，以资源环境因素和地质灾害调查评估为基础，开展土地利用安全性分区和评价。从恢复重建用地安全性角度出发，在区域内划定地震断裂危险区、地质灾害高易发区、地质灾害中易发区、地质灾害低易发区和其他区域等土地利用安全性分区[4]，并对其进行评价，有利于引导灾区生态功能的恢复和土地资源的合理利用，为布局优化提供依据和保障。

2.2.1地震断裂危险区

一般距离地震断裂带200m以内（500m～1000m的城镇也视为危险区）。相对高差400m～1000m，地形坡度大于25°，或处于主要行洪通道；建设用地场址或场地内及其周边存在危险性大、危害程度高的地质灾害隐患点。在该区域内，应沿地震断裂带，严格控制工程建设，加强工程建设项目抗震设防，严格按照地质灾害危险性评估技术要求，开展建设项目场地适宜性评价。

2.2.2地质灾害高易发区

地质灾害规模以大中型为主，地质环境脆弱，地质灾害较密集。该区应以保护生态为主，农业用地应重点作为林地、牧草地，严格限制坡耕地和梯田开发扰动岩土体。位于高易发区的城镇及农村居民点经过治理大多数可以恢复重建，但要远离地质灾害点和断层，留出一定的缓冲地带，应在加强地质灾害危险性评估和综合治理的基础上严格控制建设规模；疏散或搬迁密集居民点，线状工程（公路、铁路等）应回避或采取隧道穿越，禁止水利设施建设和工业发展，住房和基础设施建设等要提高建筑设防标准。

2.2.3地质灾害中易发区

地质灾害规模以中小型为主，地质环境脆弱。该区农业用地应以林地、牧草地为主。建设用地应回避主要地质灾害点，在加强地质灾害危险性评估工作的基础上尽量选择安全的位置，并严格控制人口居住建设规模。线状工程（公路、铁路等）、水利设施、住房和基础设施等均要提高建筑设防标准。

2.2.4地质灾害低易发区

地质灾害密度相对较小，灾害规模以小型为主。如部分地区发生地裂缝、砂土液化（喷砂冒水）等次生灾害。该区可以作为城镇村居民点以及线状工程的主要选择位置，农业用地可以视土地质量状况尽可能作为耕地，适度用于林地、牧草地。

2.2.5其他区域

是指危险区和地质灾害易发区之外的区域。一般距离地震断裂带500m以上、相对高差小于30m、场址和场地周边无重大地质灾害隐患点，地形坡度小于15°的地带。场地工程地质条件如符合建筑工程地质条件要求，都可以安排建设用地。其他区域原则上不需要开展地质灾害危险性评估工作。

2.3 资源环境承载力评价

按照国土开发强度、产业发展方向以及人口集聚和城镇建设的适宜程度，综合评价地区资源环境承载力，可将规划区域国土空间划分为适宜重建、适度重建、生态重建三种类型[5]。

适宜重建区：主要指资源环境承载力较强，灾害风险较小，可以大规模集聚人口，并全面发展各类产业的区域。功能定位主要是推进工业化城镇化，集聚人口和经济，建成振兴经济、承载产业和创造就业的区域。

适度重建区：主要指资源环境承载力较弱，灾害风险较大，适度集聚人口和发展特色产业的区域。功能定位为保护优先，适度开发，点状发展，建成人口规模适度，生态环境良好，产业特色鲜明的区域。

生态重建区：主要指资源环境承载能力很低，灾害风险很大，生态功能重要，建设用地严重缺乏，交通等基础设施建设维护代价极大，不适宜较大规模集聚人口的区域。功能定位以保护和修复生态为主，建成保护自然文化资源和珍稀动植物资源，少量人口分散居住的区域。

2.4 土地适宜性布局

2.4.1总体原则

按照灾后重建各类用地需求，优先保障恢复灾区人们基本生活条件和公共服务设施用地，对规划确定的重建项目给予必要保障。以资源环境因素识别为基础，结合土地利用安全性分区以及资源环境承载力评价结果，优先保障适宜重建区的建设用地规模，控制适度重建设区和生态重建设区的城镇建设用地，适度压缩工矿用地和农村居民点用地，恢复并逐步扩大生态用地[6]。根据土地受灾程度和重建用地布局调整方案，按照恢复生态、保护资源的要求，积极开展灾后重建土地整治，使灾毁耕地、临时用地、废弃城镇村和工矿用地得到有效整治，耕地生产条件和农业综合生产能力得到全面恢复。

2.4.2主要建设用地布局

临时用地：根据受灾人口、过渡性安置户数和现有抢险救灾临时用地需求，安排临时用地。用于恢复重建过程中的抢险救灾和居住及配套基础设施、公共服务设施等过渡性安置建设。选取交通条件便利、方便受灾人群恢复生产和生活的区域，并避开地震活动断层和可能发生洪灾、山体滑坡和崩塌、地面塌陷等灾害区域，尽量不占或少占耕地，并避免对自然保护区、饮用水水源保护区以及生态脆弱区域造成破坏。

城镇用地：按照就地恢复重建为主、严格控制异地新建、尽量利用原有建设用地的原则，立足恢复，安排新增城镇用地。对于少数受灾特别严重、原有城镇场址不宜再作城镇发展空间的城镇整体异地重建，应充分考虑地质环境安全和长远发展需要，立足资源环境承载能力和适宜城镇建设的用地空间，合理安排重建用地规模；对于受灾较重城镇基于地质灾害隐患和环境安全性考虑开展局部用地布局调整和重建；对于部分城镇原有建设过于狭促，为增加防灾避灾空间，在原有基础上进行城镇改建和适度扩建；对于一些具有相对区位优势、资源环境承载力高的城镇，作为灾区城乡人口和产业布局转移的承接地，在原有基础上进行的城镇集聚发展建设。

在城镇用地的具体布局上，异地新建城镇应新建场址应尽量避开危险区和地质灾害高易发区，确实无法避让的，具体的生产生活设施建设用地布局应开展地质灾害安全性评估，并通过实施地质灾害工程治理、适度降低建筑密度、增加防灾避险用地、提高工程设防标准等方式提高城镇防灾抗灾能力。

农村居民点用地：布局主要以安全性为前提，根据灾后农村人口分布、基础设施条件、地震及地质灾害调查评估和资源环境承载能力评价结果，确定就地重建和异地新建规模和布局。在山区重建的农村居民点，应选择经地质安全性评估确定为相对安全的区域，并通过实施地质灾害工程防范措施等，降低灾害风险，提高防灾抗灾能力。在平原区重建的农村居民点要坚持节约集约、保护耕地的原则，按照因地制宜、尊重民意、完善农村生活生产设施的要求，适度集中建设。

独立工矿用地：根据独立工矿企业受灾情况、产业政策、生产力布局调整方向和灾后受灾人口安置的就业需要，按照优化结构、节约集约、恢复为主、兼顾发展的用地原则，安排新增独立工矿用地。除用于受灾工矿企业恢复重建外，主要用于新建一批适合灾区资源环境条件、具有比较优势和较好发展前景的工业项目，增强灾区自我重建和发展能力，重点保障产业聚集区用地。

基础设施用地及其他建设用地：根据城乡居民点分布和生產力布局，按照恢复和增强保障能力的要求，与经济发展规划和城乡规划相衔接。规划期内基础设施建设以受损设施就地恢复为主，同时考虑改善区域发展环境、提高防灾抗灾能力的需要，安排新增建设用地。

3. 研究结果

面对地震灾害，我国也先后出台了一系列政策，为恢复重建和提高土地利用管理水平提供了有力的支持，同时也为加大调整城乡和区域土地利用结构与布局、有效改善区域土地利用配置效率提供了强大支撑。我国“十八大”也对优化国土空间开发格局提出了新的要求：科学合理的构建城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，增强基本公共服务和生态环境保护能力。但是灾后规划作为土地利用总体规划的重要组成部分，其组织、编制、实施、管理等系列工作还处于探索发展阶段，灾后规划的编制实施主要依靠各级国土资源管理部门行政职能的推动，对于地震灾后的快速化、制度化反应机制相对缺乏。

因此，本着立足当前、着眼长远的方针，应统筹城乡与区域土地利用，着力解决灾后重建中的土地利用重大问题，提高规划的应急反应能力，并逐步形成预警预防—响应应对—监督保障的完善规划应急反应机制[7]，保障各项恢复重建任务在土地利用上的落实，有效缓解和改善因地震灾害对当地人们带来的负面影响，更为地方经济建设发展奠定牢固基础。

4. 结论及建议

对于地震灾害，预防永远比恢复重建更为重要。地质灾害调查评估、灾害预测预报，灾后重建治理等均需要投入大量的人力、物力、财力，从土地利用规划的角度，加强对相关问题的研究，无论是在理论上还是技术方法上，都还需要不断探索和积极创新，以提高规划的适应性。灾后重建土地利用规划应更注重跨越性和提升性，应有更长远的考虑，将灾后重建和人类的可持续发展结合起来。因此在灾后土地利用规划编制的基础上，还应对以下方面进行关注。

4.1 做好规划环境影响评价

规划环境影响评价是对规划中未来开发活动的布局、结构以及资源的配置可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的过程。灾后重建土地利用规划环评需特别重视时效，突出重点，解决主要环境问题；另一方面，则需要更具理性和预见性，对土地利用结构、规模和布局等可能产生的环境影响与风险，进行科学的前瞻性分析[8]。因此灾后重建地区的土地利用规划环境影响评价，应重点在深入分析灾区资源环境制约因素的基础上，对规划方案的环境协调性进行分析，分别对规划目标、用地规模与结构调整方案、布局方案、土地整理复垦工程安排可能造成的环境影响进行评估，从而对应提出减缓环境负面影响的建议措施。

4.2 强化公众参与

规划的实施过程虽然离不开政府的主导作用，但同时也离不开公众的参与。广泛听取社会各方面意见和要求，充分考虑社会各方面利益和主张，可以全面了解和认识评价对象的环境状况，揭示出潜在的环境问题，最大限度地减少决策的盲目性、随意性，从而提高决策的科学化水平。通过强化灾后重建规划中的公众参与，也可以进一步提高灾后重建效率、推动重建工作的顺利完成。并且通过公众参与，发挥公众的监督职能，可以更好地平衡各方利益，为实现灾后重建目标提供有力支撑。

4.3 建立规划实施监测及评估机制

灾后规划的编制实施容易受到土地利用协调难度大、灾后重建项目投资形势变化、国家重大政策变化等各种因素的影响，规划中不可避免地会存在一些考虑不周和预测不准的现象[9]。因此，应逐步建立灾后重建规划实施监测和评估机制，在重建过程中对客观条件、规划实施情况以及规划实施的政策变化情况适时进行评估，并及时对规划进行必要的调整和修正。以提高规划的弹性和适应性，从而更好地发挥其作用。

参考文献：（References）：

[1] [3] 张素兰.灾后重建土地利用规划研究——反思与探索[D].北京：中国人民大学，2010.

[2] 华南农业大学主编.地质学基础（第二版）[M].北京：农业出版社，1994：83—85.

[4] [6] 国务院.汶川地震灾后恢复重建土地利用专项规划[R].北京，2008，4—6，11—17.

[5] 刘永湘，李何超，申京诗.灾后重建土地利用规划编制的思路和方法[C].2008年中国土地学会学术年会论文集，北京：中国大地出版社，2009：1471—1480.

[7] 赵雲泰，田志强，贾克敬.地震灾后恢复重建土地利用规划应急机制研究[J].国土资源情报，2015，3：51-56.

[8] 刘杰，陈帆，刘园，王庆改.灾后重建土地利用规划环评重点内容解析与实证[J].城市环境与城市生态，2009，22（2）：44-47.

[9] 郑伟元.汶川地震灾后重建土地利用规划的思考[J].中国土地科学，2009，23（1）：48—51.

本论文入选2016年5月在新西兰基督城召开的2016年FIG（国际测量师协会）工作周会议学术论文，在大会上公开发表并进行大会学术交流。FIG国际标准书号和国际刊号为：ISBN978-87-92853-52-3ISSN2307-4086。