工程建设领域职务犯罪的易发环节和预防对策研究

摘 要 本文主要就工程建设领域职务犯罪的易发环节和预防对策进行分析研究。其易发环节主要集中在招标投标、设计及变更设计、规划审批、建筑材料设备采购、施工和竣工六大环节。本文认为预防对策应从两大方面着手：一是着重于易发环节建立完善的犯罪预防制度，二是重视工程建设企业内部控制和国家监管、法律调整的配合。

关键词 工程建设 职务犯罪 易发环节

基金项目：东南大学基于教师科研的大学生科研训练计划“工程建设领域职务犯罪预防制度体系研究”的研究成果。（ 项目编号： T16252001 ；项目主持人：李川，东南大学法学院副教授）

作者简介：谢京桐，东南大学法学院，本科生，研究方向：工程法。

中图分类号：D924.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.033

一、易發环节

工程项目从设想、决策研究、设计、建造、使用，直到项目报废所经历的生命周期，通常包括项目的决策阶段、实施阶段和使用阶段。对于工程建设企业来说，职务犯罪主要集中在项目的实施阶段。本文将遵循项目建设的先后顺序来具体分析工程建设领域职务犯罪的易发环节。

（一）规划审批环节

规划审批是工程建设中非常重要的一个环节。城市规划行政主管部门对建设用地或建设工程核准发放建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证是工程项目投入建设的基础。尤其是建设工程规划许可证，是有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证，而且与用地和容积率息息相关。某些工程建设企业为了谋取更高的经济效益而对城市规划行政主管部门的工作人员行贿，这是滋生腐败的重要环节之一。

（二）招标投标环节

重大工程建设项目实行招投标制度，目的是经过考评确定性价比最高的施工单位。由于建筑行业竞争激烈，导致招投标环节成为最容易发生权钱交易犯罪的环节。在招标投标环节存在诸多风险点，具体集中在公开发布招标公告前、资格预审评审、开标、评标、定标这五个节点上。首先是规避招标规定，对一些属于应当招标范畴的工程项目不采取招标的方式、将项目化整为零或者虚假招标。其次，招标人在编制招标公告、资格预审文件、招标文件等过程中，以不合理的条件限制、排斥投标人，或者违规设置不合理的废标条款，排斥潜在投标人。再次，某些单位不按规定在相应的媒体发布招标公告、私自缩短公告时间，有意规避投标人的公平竞争。另外，在评标时招标人有倾向性地选择专家，故意泄露专家名单，造成、促成或者存在评标专家收受投标人好处从而进行倾向性评标等情形。最后，发出中标通知书的阶段，某些招标故意人不按评标委员会推荐的中标候选人顺序确定中标人。

（三）设计及变更设计环节

工程建设的设计环节因关系到工程费用而成为职务犯罪的高发环节。工程建设企业没有严格把关，致使一些工程项目的设计环节“口径”过宽：项目在规划前就进行设计、设计时不严格遵守设计程序等等。其中变更设计尤为突出，其主要分为施工单位、设计单位、建设单位提出的设计变更三种情形。施工单位提出设计变更，往往存在两种情况：一是施工单位低价中标，因此希望通过不合理变更增加工作量从而获得利润；二是施工单位企图用设计变更掩盖工程质量问题。设计单位提出变更，也存在两种情况：一是设计单位与施工单位串通，故意提出设计变更；二是设计单位希望以此掩盖设计质量问题。无论是施工单位和设计单位提出的设计变更，还是建设单位自身提出设计变更，都需要经过建设单位等有关部门审批。因此，建设单位、设计单位审批不严格都有可能产生负面结果。此外，建设单位与施工单位串通，故意提出设计变更的情况也应当警惕。

（四）建筑材料设备采购环节

工程建设中几乎每个环节都涉及材料采购，除此之外，工程建设企业本身的运行也需要办公设备采购。材料设备采购的各步骤中，选择供货单位、进行合同谈判、履行采购合同、物品的入库和保管都是职务犯罪的高发阶段。一是某些采购人收受潜在供货单位的钱物，将不符合条件的供应商确定为供货单位；或者不经过公开比选，直接将办公用品、服务采购订单交给利益相关企业实施。二是采购人索要、收受供货单位钱物、回扣，提高采购价格、降低采购标准。三是在履行采购合同时，采购人接受供货单位不符合合同要求的标的物。四是采购人将物品私自截留，不入库，或搞小仓库。五是保管人对入库物品不列保管台帐，监守自盗。此外，在涉及通过招投标方式进行建筑材料设备采购中，又会出现规避正常招投标和公平竞争的行为，可以参照上述关于招标投标环节的情况分析，这里不再赘述。

（五）施工环节

1.发包分包。当前我国有多种发包分包模式，主要包括：项目总承包的模式，平行发包模式，设计、施工总分包的模式，施工总承包管理模式等。其中设计、施工总分包的模式最为常见：业主将工程项目设计和施工任务分别发包给一个设计总承包和一个施工总承包，而设计、施工总承包再次将工程分包给多个不同的设计方和施工方，并从中赚取差价。这就可能出现层层转包、违法分包、施工中偷工减料等问题。一方面，施工单位可能对不在投标文件约定分包范围的分包项目进行分包，把部分工程切割后指定单位实施。另一方面，总包方可能直接指定或强行推荐与已有利益关系的单位分包工程，甚至允许无专业资质单位承担分包任务。此外，工程项目管理人员虚报工程量，或者勾结、贿赂工程造价咨询单位，从而侵占材料设备、侵吞差价。

2.监理。在工程的质量控制、安全检查、工程计量等涉及工程质量和生产安全的环节，一些监理人员放松监管，不能严格执行国家的相关规定。一些施工单位向监理人员、建设单位的负责人行贿，致使监理人员对工程的质量问题或作业人员的不规范操作持放任态度，增加安全隐患和工程漏洞。此外，一些监理单位空有其名、转让业务，并没有履行监理合同规定的职责。

（六）竣工环节

1.验收。工程项目的竣工验收，是检查工程是否符合设计要求和工程质量的重要环节，是项目建设程序的最后一步。通常由监理单位、分包单位、总包单位进行现场评定。一方面，施工单位贿赂参与验收人员，验收人员对对不合格工程进行了合格评定或者降低标准，出具虚假报告；另一方面，建设单位的负责人可能收受贿赂，进而对正常验收工作施压，进行不正当干预。

2. 索赔及结算决算。工程项目的索赔主要分为建设单位向施工单位提出的索赔和施工单位向建设单位提出的索赔。某些建设单位少报索赔项目及金额，或者施工单位虚列结算项目，多报金额；加之监理单位、造价部门审核不严格，往往会出现不合理索赔。在工程款结算过程中，建设单位负责人不按照规定划拨工程款，以此索贿。也存在建设单位负责人与施工單位勾结，虚列结算项目，以谋取不正当利益。

二、预防对策

工程建设领域属于腐败的高发领域，向来也是反腐败法治研究的重点问题。尽管如此，该领域仍然存在机制不健全、治理困难大等预防困难。本文认为应当从两大方面着手：第一，完善制度建设与狠抓重点环节并举，加强内部控制与打击职务犯罪并行；第二，致力于从根本上规制、从源头上治理、从全过程预防工程建设领域的职务犯罪。这是基于工程建设管理的复杂性、影响的长期性和运作的不可逆性等特点提出的预防对策设想，通过合理的制度体系建设和预防体系建设，消灭腐败的滋长空间。

（一）完善制度建设与狠抓重点环节并举，形成职务犯罪预防体系

阿克顿认为，权利导致腐败，绝对权力导致绝对腐败；而制度上的松散是最重要的客观原因。因此进行工程建设领域职务犯罪进行预防，首先国家应当加强工程建设领域的制度建设。第一，对工程建设领域的市场准入门槛进行限制，将有行贿记录的单位或个人在一定期间内排除于招投标的正常竞争中，一方面能够惩罚犯罪行为，另一方面能够给予其他从业者警醒的效用，匡正市场秩序。第二，建立监督举报机制，发挥群众监督的重要作用。群众可以向纪检监察部门和检察机关举报违纪违法行为，经查证属实的立即采取行动或者诉诸法律程序。第三，对工程建设企业实行透明化、标准化管理，涉及重大工程项目和重大财务变动，实行信息公开，避免暗箱操作。并且应当进行信息备份存档，以便于日后考核或追责。第四，规范建设工程市场运作。规范招投标交易市场以及监理制度的运行，实现对工程投资、进度、质量目标的有效控制。

当前的工程建设企业，大多采用线性、职能式、项目式、矩阵式等组织结构，即便是最为简单的线性结构，也辐射到很多子组织，涉及到诸多环节。因此，在完善工程建设市场的同时，还需要在职务犯罪高发的重点环节进行重点预防，加大对重点环节的监管力度。规范招标投标、物资设备的公开采购、发包分包等活动的运作，严格落实竣工验收程序，维护市场的公平竞争。对于规划审批，材料采购等收受贿赂高发环节，尤其要加强廉政思想教育和反腐败打击力度，增加行贿受贿的成本，树立廉洁的社会风气。

（二）加强内部控制与严打职务犯罪并行，内外预防手段相互配合

一项工程项目，是由项目组织与设计单位、监理单位、供应商、政府规划、监管部门等诸多单位协调实施的。其环节众多，并且由工程项目组织向外辐射到广泛的参与方，因此想要有效地预防职务犯罪，重点应在于加强工程建设企业的内部控制，建立完善内部控制体系。一方面，工程建设企业内部应当建立纪检监察小组，针对招标投标、变更设计等重点环节进行重点监察，并拟制出各个风险点对应的防控措施，并落实到企业的各个职能部门作为责任主体。另一方面，严格落实各部门人员的职责，规范完善审批程序。对于变更设计、工程索赔等重要环节，多部门层层把关，严格按程序办理，不能让审批流于形式。此外，对工程建设实施跟踪审计。由于工程建设项目具有投资大、周期长的特点，应当实施工程建设全过程的跟踪审计，实现对工程项目进度、工程项目成本和工程项目质量的全程动态控制。这种从工程建设的立项开始到工程竣工决算全过程的跟踪审计，把内部控制由被动控制变为主动控制，由事后控制变为事前、事中控制。它一方面及时纠正了工程预算、工程结算、和变更等影响工程造价的问题，确保了变更工程计量与计价的准确、合理、合法。另一方面也从源头预防和有效监督了工程职务罪，将其消灭在萌芽状态。

此外，需要加大对工程建设领域职务犯罪的打击和查处力度，将法律变成遏制职务犯罪的警钟。检察机关应大力规范建筑市场，治理工程领域的商业贿赂、权钱交易等违纪违法行为。借助国家强制力维护企业内部控制机制的效力和效果，以实现内部控制体系与法律规范相互配合，在不同层面上共同进行犯罪预防。

三、 结语

工程建设领域的职务犯罪的高发环节贯穿于工程建设的全过程，具有环节多、分散广的特点。对于工程建设企业来说，有必要通过合理的制度体系建设来预防犯罪，打击腐败。有效的解决途径是“成体系，抓重点”，即完善制度建设与狠抓重点环节并举，加强内部控制与严打职务犯罪并行。针对工程建设领域职务犯罪的易发环节，以工程建设的程序为维度，形成工程建设企业内部的预防范式，结合国家管控、法律调整等手段，共同对工程建设领域的职务犯罪进行预防。

参考文献：

[1]陆惠民编.工程项目管理. 江苏：东南大学出版社.2015.

[2]宋瑜.重大工程项目预防职务犯罪对策的研究.法制与社会.2009（26）.

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