供给侧改革与城市公交优先发展战略的实施——中国城市交通发展论坛第十三次研讨会讨论精选

供给侧改革与城市公交优先发展战略的实施
——中国城市交通发展论坛第十三次研讨会讨论精选

超大城市轨道交通结构思考

王江燕 (宇恒可持续交通研究中心)

中国城市轨道交通正处于高速发展阶段，面临许多问题。按照国家2014年的城市分类，城区常住人口千万人以上属于超大城市，目前全国有10个超大城市，未来还会有若干城市进入这个行列。这些超大城市的特点是：经济发展和人口增速很快，而且在过去几十年城镇化进程中，城市大尺度已经成为定式；城市中心(单个和多个)商业和就业功能集中；城市中心区和郊区房价差异很大，通勤范围波及周边城市；潮汐交通特征非常明显，长距离通勤将长期存在；私人小汽车增速很快，交通拥堵压力显著。

通过早晚高峰时段公共交通和小汽车出行距离和出行时速比较，可以得知解决超大城市出行困局亟须具有强大竞争力的公共交通系统。而目前超大城市公共汽车车速偏低，与私人小汽车相比缺乏竞争力；轨道交通建设和运营里程虽然有一定基础，但轨道交通结构却存在一些问题。2009年我们对与中国城市体量相仿的国外其他大城市的轨道交通结构进行考察：纽约轨道交通系统在核心区采用四轨型式，两轨是慢轨，另外两轨是快轨，特点是24 h全部开通；巴黎地铁是在非常核心的地区，外围有主要的铁路连接郊县(RER系统)，有轨电车主要是轨道交通线路之间的衔接；东京轨道交通系统中主要有城市铁路系统、私铁、地铁、单轨，地铁有快线，主要采用并行的方式。目前纽约、东京、巴黎、首尔、伦敦等大都市都发展了快轨系统。

中国超大城市轨道交通发展有几点需要思考：

第一，加快超大城市轨道交通快线和通勤线的建设，并考虑现有的城际线、郊区线以及快线如何进行分工。深圳市新一轮轨道交通规划有8条快轨线路，快线和普线长度将来各占50%，这非常可喜。另外，目前世界上轨道交通型式有三轨、四轨系统，还有越线型式，中国超大城市轨道交通系统究竟需要什么模式需要思考。

第二，推进轨道交通引领城市总体规划和控制性详细规划编制。希望轨道交通规划至少能够与城市总体规划同步进行，引导城市土地布局，如果用地开发可以集中在轨道交通车站周边，公共交通系统整体服务特性就会更加舒适。此外，还可以通过轨道交通规划带动步行交通规划，让轨道交通车站周边用地更集中，让其他区域用地更松散。

最后，轨道交通系统需重视枢纽品质、换乘品质和最后一公里的接驳。目前枢纽主要问题是换乘时间长、电梯使用不足、换乘通道过于拥挤，在火车站等大型枢纽换乘时，人行天桥、楼梯基本上应全部采用电梯，这是轨道交通建设的细节和服务品质问题。此外，大部分轨道交通车站周边都没有考虑最后一公里的接驳问题，没有很好地为自行车、步行提供空间，希望能够突破传统和标准，对轨道交通车站实现绿色交通一体化，并开展详细设计。

上海公共汽车交通优先发展的必要性及措施

薛美根 刘明姝 (上海市城乡建设和交通发展研究院)

公交优先战略是上海市一贯坚持的城市交通发展战略。近10年轨道交通得到快速发展，按照每年40～50km的速度建设，截至2015年底运营线路长度达618km，中心城内步行10 min到达轨道交通车站范围覆盖人口比例已达到近50%。在轨道交通客运量快速增长的带动下，公共交通客运量(轨道交通+公共汽车交通)保持稳定增长，近5年年均增幅6%，2015年上海市公共交通客运量达1 538万乘次·d-1。然而，公共汽车交通客运量近5年呈现下降趋势，2015年相比2014年下降4.4%。公共汽车交通占公共交通客运量的比例也从2010年60%下降至45%。公共汽车交通客流的下降是大城市普遍性、阶段性的现象，例如，北京、广州、深圳、台北等近几年也呈现下降趋势。主要原因首先是轨道交通快速发展承担了更多客流；二是来自于个体交通小汽车和电动自行车的竞争；三是公共汽车交通自身的不足，例如线网有待优化，在出行速度上的吸引力有待提高，公交专用车道的推进比较困难等。

公共汽车交通优先发展有其必要性。虽然轨道交通已经成网，但在高峰时段轨道交通部分路段的运能仍然不足，拥挤程度还在不断加剧，多处车站实施了限流进站。高峰时段在轨道交通运能不足的客流走廊，仍需要公共汽车交通承担分流的作用。此外，中心城范围道路交通网络已基本成熟稳定，在交通需求不断增加的情况下，道路交通拥堵加剧，也有必要在路权分配上给予公共汽车交通优先，让其承担更多的客流。

未来公共汽车交通的发展，应重点采取以下措施。首先要重新明确功能定位，由于轨道交通的快速发展，公共汽车交通从原来的主体地位需要逐渐转变，应该作为城市公共交通的基础服务网络；二是依托轨道交通网络优化公共汽车交通线网；三是形成高效、成网的公交专用车道系统；四是因地制宜推进中运量公共汽车交通的规划建设；五是推进人性化公共汽车交通枢纽的建设；六是优化公共汽车站周边步行、自行车换乘接驳环境，公交优先应是出行全过程的优先；七是提供便捷的公共汽车交通信息化服务；八是引导个体交通有节制发展和合法合理使用。

希望通过公交优先发展，能够实现最广泛的公众利益，实现综合运输最高效运行，也实现城市可持续发展。

重新认识公共交通

景国胜 (广州市交通规划研究院)

广州公共交通发展经验表明，以集约化为主要特征的轨道交通、城市道路公共交通等传统的公共交通系统已经越来越难以满足公众对多元化交通的需求。而市场的触觉非常敏锐，网约出租汽车、网约自行车捕捉到公众对个性化交通的需求，非常迅速地填补了公共交通在舒适性、最后一公里覆盖等方面的空白，也因此得到市场强烈的反应，并迅速在城市交通中占据一席之地。

新兴的多元化交通虽然承担了城市道路公共交通的部分功能，但目前并不被认为属于公共交通范畴，因此既不享受公交优先政策，也缺少真正有效的监管。世界大城市大力发展公共交通的初衷是为了解决出行难问题，如果出行难问题能够得到有效解决，交通方式并不重要。因此对公交都市的评价不应仅仅是公共交通出行分担率，而是对整个公共交通系统的运行评价。公交优先发展须贴近公众需求，要借助市场力量，就必须拓展其概念和范围。

公交优先的出路在于为不同城市找到合适的公共交通方式，在此可以拓展公共交通的概念——凡是具有公共使用属性、契合公众需求的交通工具，均属于公共交通。当然，无论如何定义，公共交通都必须处在政府监管之下。重新诠释公共交通概念有三大好处：一是中小城市可以找回适合自身发展特点的公共交通方式，避免千城一面；二是大城市通过监管可有序引导资本使用，及时应对交通需求变化，合法高效地配置社会资源；三是公交都市的考核可落到实处并在全国范围内推广。

基于以上认识，建议从以下几方面推动公交优先：1)建立监管体系，从制度上引导公共交通发展，不管是现在市场中出现的网约车、网约单车，还是未来可能出现的car2go、无人驾驶等新兴方式，政府作为监管部门都应提前做出准备；2)推动路权规划，从资源配置上引导公共交通发展，主要是通过路权划分，鼓励更多的“私人”小汽车承担起“公共”功能，落实共享理念，实现交通集约；3)重新建立考核体系，为公交优先发展解困，把对公交优先的考核提升到对城市整体交通运作的考核，鼓励发展多模式的交通系统，建立多层级的交通服务体系。

深圳城市交通供给侧改革与公交优先

张晓春 (深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司)

供给侧改革作为当前国家发展的政策主线，核心在于通过质量、品质、创新引领发展。交通供给侧改革以满足日趋多元化的交通需求为目的，以提高供给质量为主攻方向，以深化改革为实施路径，以加强优质供应、扩大有效供应为主要内容。

城市交通发展阶段判断是确定改革方向的前提。深圳市处在城市快速发展时期，土地、环境、能源约束日趋凸显。结合发展阶段，研判深圳市交通发展在供给规模、供给结构、供给标准、供给路径等方面均面临挑战。供给规模层面，以轨道交通为代表的交通资源供给规模缺口明显，使得服务难以覆盖城市重点发展区域；供给结构方面，公共汽车交通、步行和自行车交通承担67.7%的日常出行量，却只占用30%的道路资源，可见交通设施供给结构仍存在改善空间；供给标准方面，轨道交通供给以干线为主，难以满足快速、多元出行需求；供给路径方面，轨道交通、立体步行和自行车交通系统等基础设施建设传统上以政府投资为主导的模式存在探讨空间。

绿色发展、质量增长、创新提升是应对上述城市交通供给挑战的改革方向。

一是绿色发展，围绕打造城市多中心体系、完善重大基础设施建设布局和优化交通制度设计展开。深圳市城市发展呈现核心城区集聚与都市圈扩张并存的特征，需要打造城市多中心体系，优化重大基础设施布局，促进大运量公共交通走廊供需平衡，城市交通政策制度设计要兼顾公共交通与小汽车的优化调整。针对公共交通开展公共汽车交通、轨道交通运营主体整合，从机制上解决公交—轨道—慢行三网融合的难题。采用委托代建方式，从工程实施上保障轨道交通与接驳设施建设一体化。通过票价、运营时刻、信息服务整合，提升公共交通全过程出行体验。针对小汽车制度设计以经济手段主导、行政手段协调为导向，通过HOV，HOT等发展策略，降低小汽车使用强度。

二是质量增长，旨在依托空间挖潜和精细治理提升交通供给标准。由街道向街区的回归是其中的重点。从空间分配、管控车速、商业活化、景观提升、城市设计、绿色智能六个层面进行道路和景观改造，打造以人为本的生活性街区。同时，在公共空间资源紧缺区域，通过立体开发、精细挖潜，优化拓展发展空间。

三是创新提升，依托新技术、新手段应对新趋势新需求。发挥工匠精神，依托数据资源进行交通设施、政策等决策优化，提供更多精细化的政策、标准辅助决策手段，实现深圳交通由好向优转变。

再议公交路权规划

周涛 (重庆市交通规划研究院)

关于优先发展公共交通，国家层面已经非常明确提出要“保障公共交通路权优先”“扩大公共交通专用车道的覆盖范围”，公交路权优先已经成为共识，公交专用车道是目前国内外城市实现公交路权优先的主要方式。

很多城市都出台了公交专用车道设置标准或规定，主要是在现有道路网基础上，根据公共汽车交通运营车辆数或公共汽车交通客流以及道路条件，设置公交专用车道，各城市设置标准差异较大。现有的设置标准中，基本没有公交专用路类型，且只针对现状道路及交通运行状态而言，没有体现真正意义上的公共交通需求，也缺乏对远期公共汽车交通发展的思考和应变能力，没有厘清公共汽车与小汽车对道路资源占用的关系。

在公交路权规划理论和方法的探索及实践方面，现行的城乡规划编制体系、城市综合交通规划编制体系以及公共交通专项规划编制要求中，均没有公交路权规划内容和要求，也没有具体的规划编制办法和技术路线。研究提出采用传统的四阶段法，通过公交出行生成预测、公交分布及分配(在不分道路等级的规划路网上，采用最短路径法，进行客流分配)构建公共汽车交通道路网。以上述理论和方法为指引，开展了重庆市主城区公共汽车交通道路网规划。方案评估发现：早高峰通过公交专用车道运送的客流约97万人次·h-1，占城市道路公共交通总出行量的88%。早高峰公共汽车交通行驶39万车公里，其中，在公交专用车道上行驶约20万车公里，占51%。

在公交路权规划的法定化方面，现有城市规划体系中，具有法定地位的总体规划阶段主要解决了交通发展目标、战略、方式分担、轨道交通线网、公共交通走廊、骨架路网等问题，而控制性详细规划阶段仅仅确定了公交场站、停靠站等设施，并没有对公交路权进行明确。公交路权规划的缺失是城市综合交通体系规划中的重大缺失，因此，依据规划的公共汽车交通道路网，在控制性详细规划阶段落实公交专用路、公交专用车道等公交路权显得非常重要。

应该尽快建立并完善公交路权规划理论与方法，并纳入综合交通规划体系中，落实到法定的控制性详细规划中。城市交通规划应该由路网规划转变为路权规划，这是交通规划的转型升级，也是供给侧改革的重要抓手。只有这样，才能真正支撑公交优先发展。

公共交通供给侧改革瓶颈与工作方向

唐翀 (昆明市城市交通研究所)

供给侧改革实质上是改革政府公共政策的供给方式，改革公共政策的产生、输出、执行以及修正和调整方式，更好地与市场导向相协调，充分发挥市场在配置资源时的决定性作用，重点在于结构性改革去产能冗余，创新导向。城市公共交通供给侧改革的目标：通过提升公共交通服务质量与效率，优化城市交通结构，支持城镇化空间拓展，保障城市活力和健康有序发展。

现阶段，昆明市公共交通供给侧结构改革存在五大问题。第一，城市公共交通的公益属性与市场属性定位问题。企业与政府在公共交通发展进程中定位模糊、职责分工不清，现状多为政府定目标(包括公共交通出行分担率目标、票制票价、公交场站、枢纽建设等)，企业来实现；简单将公共交通公益属性等同于财政补贴，使得政府财政补贴资金使用效率低，忽视企业在生产经营中的市场作为，很难搭建一个良好的公共交通运营市场平台。第二，城市公共交通引导城市空间有序拓展的问题。城市空间拓展带来公共交通服务范围变化，而公共交通系统的经济性、效率性决定了昆明15～20km的公共汽车交通线网长度，这就意味着线网必须进行结构性改革，实现公交线网、枢纽与土地利用协同发展，构建分级枢纽+公交线网的集约化公共交通运输体系。第三，公共交通出行链一体化问题。重视公共交通，并不等同于重视出行链，完善的公共交通出行链(绿色交通方式体系)才是关键，因此，在注重公共交通系统的同时，更应该注重出行环境和品质的建设。第四，公共交通营运环境不断恶化问题。各城市交通拥堵指数均着重关注小汽车交通拥堵问题，而忽视公共交通营运环境不断恶化态势，以公交专有路权为主导的公共汽车交通系统是提升供给侧改革的关键要素。第五，票制票价与多元化公共交通需求问题。城市公共交通的社会基本服务属性要求须满足多元化需求，既有的一票制难以适应新型城镇化城市空间有序拓展及居民出行多元化需求，低票价将难以发挥公共交通企业的市场动力，更难以实现以市场为导向的公共交通供给策略。

昆明市亟待通过公共交通供给侧改革，优化资源配置，提高生产要素，提升服务质量及效率：一要加快推动公共交通体制机制改革，建立竞争与合作模式；二是城市规划、建设进程中，推进公共交通引导城市空间有序拓展；三是完善公共交通出行链，实现绿色交通方式出行的一体化；四是推动公交专用路权及信息平台建设，改善营运环境；五是建立满足多元化需求的票制票价体系。

公共交通供给侧结构性改革的迫切性

郭继孚 (北京交通发展研究院)

根据中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(中发[2016]6号)的精神，要求“以提高公共交通分担率为突破口，缓解城市交通压力”。从近几年北京、上海、广州、深圳、武汉、南京、重庆公共交通各系列的数据比较可以看出，轨道交通逐渐成网背景下，城市道路公共交通客流总量以及设施运力的投入产出比下降已成普遍趋势。当然最宏观的背景是轨道交通客流的增长，然而轨道交通投入产出比并非全都稳步上升。从轨道交通的运营成本控制来看，轨道交通线路每公里从业人员总数平均为50～80人，基本上各个城市的轨道交通都有非常庞大的运营队伍，加上高成本下轨道交通建设成本和运营成本；再通过各城市BRT建设成本和断面客流对比看投入产出比的差距，好钢是否用在刀刃上值得深思。从发展模式问题来看，当前还是规模扁平化扩张，需通过运力级配的内涵改造，实现多样化、分层次公共交通系统。

如何定义交通拥堵和缓解交通拥堵？公共交通优先对于缓解交通拥堵究竟能起到多大作用？首先将中国主要城市北京、上海、深圳、广州、南京的路网速度与东京、大阪、名古屋、伦敦的路网速度进行比较，中国主要城市高峰时段路网平均车速为20～25km·h-1，与世界城市相差不大，新加坡略高一点，其他城市如纽约、伦敦都很低。北京是中国城市中公交优先投入最多的城市，公共交通的增量不断上升，这是不多见的城市，但是道路拥堵并没有得到根本性缓解。当前北京市自行车出行比例不足12%，与1986年相比约下降50个百分点，小汽车出行中5km以下的出行比例高达44%，而这恰恰是最适宜绿色出行的距离，当这部分需求转向小汽车出行方式时，必然造成交通资源浪费，给道路交通带来压力。以步行和自行车为主的绿色出行方式日益萎缩，很大程度上增加了城市交通系统的压力。再对各种交通方式在能耗上进行比较，公共交通不是天然的低碳交通方式，若容量与运量严重背离，公共交通也会成为高碳的交通方式。例如：上海市轨道交通线路分时段、分区段的碳排放统计测算表明，当区段利用率低于5%(相当于一节地铁A型车厢内乘客小于15人)，轨道交通碳排放强度甚至高于社会小客车；上海张江有轨电车客流强度500人·km-1，沈阳浑南新区有轨电车网客流强度仅200人·km-1，系统碳排放强度都高于小汽车；郊区轨道交通与小汽车碳排放强度之比为1.0:3.5，部分通道接近1:1，应当合理规划轨道交通网络布局，慎重考虑轨道交通向郊区的延伸通道；毗邻地区轨道交通碳排放强度与小汽车之比约1:1，若小汽车合乘人数达到2人，则采用小汽车出行碳排放仅为轨道交通的4/5。那么，公共交通的节能边界在哪(是否需要标准支撑)？大力发展公共交通是否等同于节能减排？此外，电动公共汽车的节能问题以及电池环保问题如何处理？

如何才能更好地落实公共交通优先发展战略：(市场)资源围绕枢纽梯度聚集，保障性服务有机分散，路网特征有利于小汽车的理性消费。而现实中的结果并非如此，问题的背后可能是我们一些理念和认识出现了问题。如果城市交通设施供给越来越有利于小汽车出行，并消耗大量的城市空间以及人力、物力和财力资源去提升公共交通设施与运力，反而乘坐的人越来越少，甚至对其他公共服务会形成空间、财政上的“挤出效应”；如果公交优先口号喊了半天，看病更难(交通方面)、教育资源配置公平性更差(上学必须开车接送)、居住成本越来越超出一般家庭的支付能力、绿色出行环境品质严重下降，城市公共交通优先发展的目的就值得深思。

对城市交通供给侧与需求侧改革整体思考、综合施策

杨涛 (南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司)

城市交通供给侧结构性改革不应仅限于公共交通领域。交通问题必须从综合交通体系进行整体思考、系统认识、综合施策。同样，城市交通供给侧结构性改革也应回归到整个交通体系健康构建的角度来认识。城市交通发展到今天确实面临非常严重的问题，可以说到了一个十分危急的程度！表现为城市在蔓延、拥堵在蔓延、雾霾在蔓延、疾病也在蔓延。这是很可怕的态势。城市交通处在当前这样一个发展阶段，供求矛盾还是主要矛盾。在供求矛盾下既有供给侧结构性的问题，也有需求侧管理的问题。这两方面问题交织在一起，使中国的城市交通发展态势十分令人担忧。

城市交通的供给侧矛盾一方面是刚需要求，还有进一步优化和提升的空间；同时，面对交通基础设施供给方式、供给结构、供给路径等很多问题需要认真研究。此外，不能仅强调供给侧改革，需求侧改革更为重要，这两点不可偏废。

首先看看城市交通的供给侧结构性改革。需要全面思考“三去一降一补”对城市交通意味着什么？

第一，去产能。核心问题仍是围绕城市交通发展理念，是以人为本还是以车为本？近30年政府对道路基础设施建设投入非常大，但主要投入的产能用于什么？目的是为机动车排堵保畅，忽视了公共交通、步行和自行车交通的优先供给和优先发展。这是问题之关键所在。其直接后果是一方面助长了小汽车爆发式增长的势头，另一方面延误了绿色交通优先发展最佳时机，从而使中国城市交通发展没有摆脱“当斯定律”的魔咒，不幸重蹈西方城市曾经经历过的黑暗交通年代的覆辙。

第二，去库存。如停车供给，一方面严重不足，确实从原来的标准看，完全不适合机动车时代的到来；另一方面现在调整的停车配置标准，几乎是全球最高的，但还不能满足停车现状需求，还希望进一步调高，而且没有体现“以静制动”和差别化供给的理念与策略。如果再这样下去，就要挖至地下三层、四层、五层甚至更多来建设地下停车库，而且是在城市新区进行，这个库存沉积下来以后的用途是什么？再看很多大城市的公共汽车高达数千辆、数万辆，大家都在质疑政府的补贴过多，但又有多少有效的供给产能？是不是也需要反思？另外，出租汽车一直被认为是供不应求，这其实是长期的认识误区。因为出租汽车交通根本不属于普惠性的基本公共服务。现在网约车的出现，以共享经济、新科技为名义要求政府无限制放开、无节制发展，但由于城市道路交通资源整体存在严重的供求矛盾，这样做是否合理？是否可行？这个库存又如何去？幸亏国家和地方网约车新政顶住了巨大舆论压力及时陆续出台了！

第三，去杠杆。这个问题更严重，交通系统领域的杠杆很多。认识杠杠、体制杠杆、机制杠杆、政策杠杆、舆论杠杆等。任何一个敏感的交通政策，包括限牌限号、拥堵收费、停车费调整等，凡是围绕小汽车交通调控的任何一项政策，结果每次都要受到不同部门、不同群体、不同专家的质疑和攻击，每每胎死腹中。体制机制的杠杠、舆论的杠杆使得中国城市交通政策对小汽车交通过于宽松，中国的小汽车交通发展进入了严重非理性误区。

第四，降成本，包括出行者成本、物流成本、城市运营成本、政府管理成本等，情况也很复杂，需要反思、研究和改进的地方很多。

第五，补短板。公共汽车交通的短板很多，需要从规划体系上全面反思：城市轨道交通的短板其实问题很沉重，既有总体供给水平问题，又有体系层次结构问题，还有建设标准、制式模式、运行组织等多方面问题，亟须改进解决，必须要去面对、去正视。路网的短板方面，城市快速路要保持城市必要的基本的机动性，既不能过于依赖过度建设，也不能完全缺失，否则就像人的肋骨一样缺少一根就不会健康。城市支路网的缺失是中国城市普遍存在的突出问题，既影响公交线网服务覆盖，又影响步行和自行车交通系统完善和城市的微循环交通组织。除此之外，中国城市交通领域中的制度缺失、法治缺失等，这样的短板更多。

城市交通需求侧调控和供给侧改革必须联动，其核心问题是小汽车交通政策，包括小汽车拥有、使用、停放等多方面。在需求侧层面如何引导小汽车交通理性消费，可以借鉴欧洲城市，还包括新加坡、日本等国家和香港、台湾等地区的经验。小汽车交通发展到目前的阶段确实需要全面反思。此外是土地利用政策，希望从公交都市、公交社区、公交楼宇多个层面全面构建一种真正能够让人短距离、高效率、安全舒适出行的城市空间、土地使用和交通模式。

最后结论性的意见是：过去以增量和体系构建为主的综合交通体系规划需要作重大革新与回归，并重新审视如何从空间经济学、人的行为经济学、心理学等角度反思交通规划体系、交通研究体系的构建。有四点建议：一是交通规划要从机动性导向增量规划体系回归到以人为本导向的人和物的可移动性规划体系；二是要从单纯的设施规划导向回归到政策规划、设施规划同步的规划体系；三是需要从愿景目标导向的规划回归到面向目标导向和问题导向并重的体系规划、改善规划和行动规划的融合；四是回归到健康城市、健康交通导向的城市与交通整合规划，并突出公共交通导向、绿色交通导向的城市空间模式、土地开发模式、日常生活与出行模式建构和营造。

公共交通投入与产出效率

殷广涛 (中国城市规划设计研究院城市交通研究分院)

公共交通不可避免地还是供需问题。城市交通有一个数据是固定的，就是出行总量，例如，北京5 000万人次·d-1，昆明700万人次·d-1。公共交通作为大家自由的选择，选择的结果就是出行总量中有多少比例是公共交通方式。但是如何让大家选择公共交通，这是必须解决的一个难题。

公共交通投入与产出是否低效？这涉及几方面因素：第一，乘客如何看？从乘客角度目前公共交通投入与产出是低效的，就公共交通服务品质而言，现在还不能达到每个人都有座位，为什么定制公交会那么火热，上车以后有座位也是因素之一。此外，公共交通的准点性、可达性也都是问题。第二，公共交通企业如何看？从企业角度，主要关心运营是否盈利。第三，政府如何看？政府更加关注的是公共交通是否集约，而非个体，这样才有益于缓解交通拥堵。

从以上三个角度来说，有两方面问题需要注意。第一要重视整体层面的交通需求管理政策。现在各种交通方式越来越多，但再多也无外乎三类：一类是步行、自行车，这种最绿色的出行方式多多益善；第二类是有小汽车行为的出行方式，包括出租汽车、网约出租汽车等；第三类是有集约行为的出行方式，包括公共汽车交通、定制公交、轨道交通等方式。交通需求管理政策的制定对小汽车资源需要考虑的更长远，即如何控制小汽车的拥有和使用。第二个需要注意的问题是如何将公共交通行业做成一个能够充分竞争的行业，只有经济利润追逐，才会具有竞争，与用户体验最接近的行业往往是竞争最为自由的行业。

公共交通出行比例及系统结构

马林 (中国城市规划设计研究院城市交通研究分院)

公共交通发展不仅要从供给侧看，还要从需求侧看，社会到底需要什么样的公共交通系统是一个非常重要的问题，如果这个不清楚，或者公共交通发展概念不清楚，我们做的很多工作都是无效的或者无用的。

第一，公共交通出行比例在引导公共交通发展过程中是目标还是方向？现在各地都将其作为一个重点目标提出，这个问题值得思考，到底它能不能左右公共交通发展？因为从发展过程来看，我们提了很高目标，到目前为止可以说几乎没有实现。

第二，一般情况下大家都是用公共汽车交通和小汽车的出行速度来对比，公共汽车交通速度到底是多少合理？公共汽车车速达到18km·h-1以后，是否还能提高？在500～800 m站站停的情况下，站距限制成为其速度提升的一个短板，这个短板很难突破，我们要在速度和服务覆盖面之间寻求最合理的组合。当然公共汽车交通系统本身有结构性的问题，哪些服务于长距离出行，哪些服务于短距离出行？这些问题必须考虑。

公交专用车道设置及效率

景国胜 (广州市交通规划研究院)

公交专用车道与公共交通效率相辅相成，公交优先效率问题与投入产出不合理有关系。为什么投入产出不合理，因为掉到交通拥堵治理的泥潭里怎么都不行。公共交通需要多种方式，而道路总容量有限，在这个前提下，谁有优先权谁的速度才能相对提高，这就是公交效率问题。普通路段现在的困难是因为公交专用车道不成系统，无法保证总体效率和协调性。广州BRT为什么客运量大，是因为选在好的公交走廊上，当然最关键的问题是采用风箱式模式，即首个大运量的灵活式BRT系统，BRT车辆可以根据需要进出走廊，无缝衔接，把公交专用车道的作用进一步发挥。因此，公交专用车道的效果第一是路权，第二是公交专用车道需要联网成系统，第三是全链条的高效率衔接。

多网融合问题

王江燕 (宇恒可持续交通研究中心)

第一，多网融合(轨道交通、公共汽车交通、自行车、步行等)首先需从规划回归到体制，现在综合交通规划是统领作用，只涉及总体方案和方向，轨道交通专项规划和公共汽车交通线网规划做得相当具体，可是彼此之间互无关系、没有对接。有些时候轨道交通网和公交线网两张网放在一起，走廊都是一样的，而且经过市政府审批之后就算成功了。其实我们在做规划时有一个很大的误区，就是要把网无限地做大，而缺乏合理性评价。

第二，当前的轨道交通规划很少做财务评价，至少需要先估算轨道交通的建设费用和每年的运营费用，然后再考虑这些费用与城市整体财务能力是否匹配。针对不同的出行范围，规划编制上很少去分配轨道交通和公共汽车交通两者的关系，多网在体制上的不融合其实是从规划上就没有融合。

第三，在设计上以及后续线网调整上，例如轨道交通车站或者高铁车站的设计，慢慢开始有了公共交通接驳一体化设计，但是并没有做到位。运营时又涉及体制问题，轨道交通运营企业、公共汽车交通运营企业是国企，而交通运输局、交通运输委员会并不能真正对其进行管理，因此，就会出现公共汽车线路与轨道交通线路重复运行的状况，说到底还是体制也有问题。

五网融合的未来公共交通系统

陈艳艳 (北京工业大学)

新型交通系统以信息为主导，带动管理模式、服务模式、规划模式等全盘上的创新，与已有交通方式共同组建一个新型的、未来的交通系统，更好地提高公共交通的吸引力，特别是个性化、差别化的服务。

未来公共交通系统由五网组合而成，从交通供给方式来说是轨道交通、公共汽车交通、自行车交通、步行；从另外一个层面上来讲，有设施网、运营网、控制网、信息网等五网融合。因为交通的载体需要有设施的载体，有运营模式和能源供应的载体，还有信息服务的载体，包括系统控制、质量控制等共同作用，才能提高公共交通服务效率。

第一是设施网，大家谈论的比较多，从国家标准、导则要真正把公共交通优先预设在规划中，才能够真正引导、支撑未来道路公共交通的网络建设，包括接驳设施、自行车道、停车位的建设，还有高品质的电梯、扶梯等设计。不要用现在的标准去制约高服务水平公共交通系统的规划与设计。由于人们越来越追求高品质和差别化的服务，因此设施配置不应该设上限，有一个最低保障即可，不同的地方根据经济财力的状况，包括公共部门对服务人员要求的差异性，放开上限，这样的服务才更能提高品质。

第二是运营网。过去传统模式是靠政府单一供给，政府为主导，直接投入或者补贴，而现在供给侧变成多主体运营，包括社会融资。社会资金的进入，例如互联网企业在共享经济背景下以大数据、互联网运营为载体，是传统政府主导公共交通的有效补充。

第三是控制网。公交路权优先应保障时空均优先。过去多个城市路权优先仅仅依靠公交专用车道的施划，而交叉口信号控制并没有同步优先，结果专用车道施划效果大打折扣。只有将控制网与设施网有机融合才能有效提升运行效率。

第四是信息网。未来公共交通系统的信息化会与手机应用全面结合，体现在信息服务、支付服务及生活服务多个方面。例如手机“空中发卡”、手机支付将越来越普及，支付更加便利。

第五是节能电源。现在都在推广电动公共汽车，如果充电问题解决不了，不可能长期为继，包括充电桩问题，例如可以将公交专用车道做成一个充电的道路，边开边充电。

总之，公共交通优先希望有多个管理主体的合作，还有交叉学科的交流，这样才能提高吸引力，也包括新技术的使用，能更好提高公共交通效率和提升服务。

(本文由昆明市城市交通研究所孙莉芬、汪惠兰编辑整理)

编者按：中国城市交通发展论坛2017年第1次(总第十三次)研讨会1月4日在昆明顺利召开，本次会议针对国家城镇化规划和城市规划建设管理的要求，围绕供给侧结构性改革与城市公共交通优先发展战略的实施展开研讨，内容涉及公共交通供给侧方面的现状及存在问题，公共交通供给侧改革的思路与方向，公共交通系统资源配置效率的提高和服务品质的提升，以及政府管理方面如何补短板等方面。本刊编选部分专家发言，供读者交流探讨。

1672-5328（2017）01-0090-08

U491.1+7

A

10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0113