重大交通工程征收拆迁先予执行常态化程序的构建

马潇驰

(苏州科技大学土木工程学院道路桥梁与交通工程系,215011,苏州//本科生)

重大交通工程征收拆迁先予执行常态化程序的构建

马潇驰

(苏州科技大学土木工程学院道路桥梁与交通工程系,215011,苏州//本科生)

为了更加高效快速地推进征收拆迁工作,保证诸多重大交通工程顺利建设,应当实行征收拆迁先予执行程序的常态化。基于武汉地铁6号线征收拆迁的实例,分析了征收拆迁先予执行的现实可行性和效率优势,以有效加快拆迁进程,避免工程被搁置、投资被浪费。梳理了现有法律体系,分析先予执行的法律依据,指出先予执行的合法性;同时,深入探讨先予执行没有受到广泛运用的原因是法院的少执行甚至不执行,以及现行法律体系中缺乏先予执行常态化程序的顶层制度设计。提出了重大交通工程征收拆迁先予执行常态化程序的构建对策,从司法理念、受理机制、审理机制、监督机制多方面提出了建议。

重大交通工程; 征收拆迁; 先予执行; 法制建设; 常态化

Author′s address Department of Bridge and Traffic Engineering,School of Civil Engineering,Suzhou University of Science and Technology,215011,Suzhou,China

1 问题的提出

1.1 交通工程的新使命呼唤快速拆迁

随着《国家中长期铁路网规划》的批复,加之以前已经批复和开始实施的《国家公路网规划》、《国家高速公路网规划》及各地城市轨道交通规划等,我国普铁、高铁、高速公路、国道、省道、城市轨道交通等多种交通形式的城际、区际乃至国际间的交通工程,进入了新一轮增量、提速、升档建设阶段。其对推动实现“十三五”目标及更长远、更宏大的国家发展战略,促进稳增长、调结构、转方式、惠民生、强国防、拓外交,意义十分重大。交通建设使命艰巨,任务紧迫。

征收拆迁矛盾众多,法律程序复杂,解决期限冗长。征收拆迁“难”、征收拆迁“慢”,一直是长期困扰、普遍影响交通工程进度的瓶颈因素。在全面依法治国的战略引领下,如何坚守法治思维,创新工作机制,依据法治程序,去征收遗难户“库存”,补拆迁进度的“短板”,以最短时间加快交通建设进度、发挥交通设施效益、提升交通运输最大能力,考验着交通、司法、征收等各方面的法治智慧。

1.2 征收拆迁先予执行案例的启示

先看一下武汉地铁6号线采用“先予执行”的法治程序破解征收拆迁难题的案例。

武汉地铁6号线计划于2016年12月28日通车试运行。其中地铁6号线三眼桥北路站项目位于江汉区,江汉区人民政府于2013年10月2日启动了房屋征收拆迁。房屋在征收范围内的吴某、李某在规定期限内没能与房屋征收部门达成补偿协议。2015年4月22日,江汉区政府作出《房屋征收补偿决定》,提出货币补偿和房屋产权置换两种补偿方式,由吴、李二人选择。吴、李二人不服,在申请行政复议被驳回后,向武汉市中级人民法院提起行政诉讼,请求撤销《房屋征收补偿决定》。

在《房屋征收补偿决定》行政诉讼案件审理期间,江汉区政府以房屋未能及时拆除,使地铁6号线工程受到严重影响,且房屋存在安全隐患为由,向武汉市中级人民法院申请先予执行《房屋征收补偿决定》,同时江汉区政府按法律规定作出书面承诺,提供2.28亿元的征收专户账户作为担保。

武汉市中级人民法院审理认为,此案涉及房屋因补偿未能达成协议,使地铁站点建设严重滞后,无法按期完工,施工方停工一天国家经济损失数10万元,且由于房屋1楼以上均被拆除,建筑渣土和断裂钢筋对周边居民形成安全隐患。经武汉市中级人民法院审判委员会讨论,并报湖北省高级人民法院批准,2016年2月25日,武汉市中级人民法院作出行政裁定,准许武汉市江汉区人民政府先予执行被诉行政行为,并由江汉区人民政府具体组织实施。

2016年3月17日,江汉区人民政府对上述房屋依法强制拆除,保证了地铁6号线建设的顺利进行。与此同时,武汉市中级人民法院依法继续审理吴某、李某诉江汉区政府《房屋补偿决定案》。因吴某、李某的诉求标的总额为3000万元,江汉区政府有余额为2.28亿元的款项做担保,被征收人的权益可以得到充分维护。

本案的亮点在于:人民法院在现有法治体系内,展示了“双轨走,两不误”的法治智慧。其一轨,在区政府提供足额补偿资金担保的情况下,裁定准予先予执行,把房屋先行拆除,保证不耽误重大交通工程建设;另一轨,在房屋拆除的同时,依法继续审理被征收人就房屋征收补偿决定提起的行政诉讼,解决征收当事人的补偿争议,保证不耽误被征收人的诉讼权利和补偿权益。武汉把通常“先解决诉讼争议再拆除房屋”的串联式冗长诉讼模式,改为“边拆除房屋边解决房屋诉讼争议”的并联式高效两全模式,实现了效率与法治的两兼顾、两不误。

本案的启示在于:其一,假如没有先予执行,行政诉讼案件以一审、二审、审判监督程序全部完成,到申请法院准予强制执行,最快要一年以后,武汉地铁6号线的顺利建设不可想象、造成的损失无法估量;其二,武汉的先予执行程序,全部在现有法治体系内完成,没有突破现有的法律制度。换句话就是:不仅武汉可以做,其它地区也可以做;不仅当前可以做,今后也可以做;不仅地铁6号线可以做,其它重大交通工程也可以做。

由此可见,着力构建征收拆迁依法先予执行常态化程序,是依法破解征收拆迁难与慢的痼疾、加快交通工程建设的不二法门。

2 重大交通工程征收拆迁先予执行常态化程序的法律渊源

2.1 依法实施先予执行常态化,符合公共利益保护原则

为了保护国家利益、公共利益不受损失,行政诉讼法司法解释规定了准予先予执行的特别情形,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2000]8号)第九十四条规定:“在诉讼过程中,被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为,人民法院不予执行,但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的,人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的,应当提供相应的财产担保。”重大交通工程是惠及亿万群众、涉及亿万投资的重大公共利益甚至国家利益,每延误一天,都会造成无法弥补的重大损失。对影响交通工程建设的征收拆迁实施先予执行的常态化,符合法律明确规定的“不执行就会给国家利益、公共利益造成不可弥补的损失”的特别情形,先予执行常态化有法可依。

早在2009年6月,《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》(法发〔2009〕38号)第五条明确规定:“各级人民法院要高度重视与保增长、保民生、保稳定密切相关的行政行为的非诉执行工作,对于行政机关和权利人依法提出的非诉执行申请,人民法院要尽可能缩短审查期间,及时审查,及时执行。情况紧急需要先予执行的,可以依法先予执行。”这一条款,明确规定了对保增长、保民生、保稳定的项目可以先予执行。重大交通工程无可争辩地发挥着不可替代的保增长、保民生功能,其征收拆迁也毫无疑问地应当适用先予执行程序。

2014年行政诉讼法修订后,依据新修订的行政诉讼法第五十六条 “诉讼期间,不停止行政行为的执行”之规定,诉讼期间,继续执行已经作出的行政行为成为法律规定的常态,据此,对影响重大交通工程建设的征收拆迁实施常态化先予执行,是法律允许的普遍情形。

2.2 全力提升建设速度不耽搁,符合不撤销原则

重大交通工程基本都纳入国家级交通规划,体现国家意志和国家战略布局,建设程序一旦启动,就不可能半途而废、中途停止。因而,其工程建设行为具有“不可逆转性”。征收拆迁程序只是整个交通工程建设大程序中的一个小程序,该小程序服从并服务于交通工程建设大程序,因而具有“强制完成性”。具体到某一工段、某一征收户的补偿安置争议,只是整个交通工程“全线”链条上极小的局部和个案,不可能因为某个工段和个案的争议而推翻整个交通工程建设,故此,征收拆迁行为具有客观上的“不可撤销性”。

考虑到交通工程的公共利益属性,即使征收拆迁行为在实施程序上有些瑕疵,但如果撤销征收行为,会给公共利益造成不可弥补的损失。因此,无论是依据行政诉讼法司法解释(法释[2000]8号)第五十八条,还是依据新修订的《行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项、第(二)之规定,人民法院一般会只判决确认违法,但不撤销征收拆迁的行政行为。故而,重大交通工程的征收拆迁也符合法律上的“不撤销”情形。

既然重大交通工程征收拆迁行为无论是客观上还是法理上均不可撤销,各方就应想方设法,在遵循法定程序的前提下,实施先予执行加快拆迁,把征收拆迁的制约降到最小,把交通建设速度提到最快,把交通工程效益发挥到最好。

2.3 全盘尊重法治精神不片面,符合法治比例原则

虽然交通工程征收拆迁先予执行可以从法律条文上找到依据,但在具体司法实践中,却很少得到落实。长期以来,片面强调保护弱者、保护被征收人个体权益、维护稳定,法院对征收拆迁执行案件“暂缓受理、暂缓审理、暂缓执行”,尤其是《最高人民法院关于严格执行法律法规和司法解释依法妥善办理征收拆迁案件的通知》(法〔2012〕148号)提出“对申请先予执行的案件,原则上不得准许”之后,征收拆迁的依法执行工作进入谨小慎微期,先予执行几乎成为“沉睡的条款”。

这种对符合法定条件、应当依法执行的案件也“少执行、不执行”的维稳、维权方式,其危害是显而易见的:其一,这种有选择性的、片面的司法,本身是对法治精神的不尊重;其二,因为缺少法定的执行程序的支撑,少数征收拆迁项目为了保证工程进度,不惜对一些不合理的补偿要求妥协,“给钱了事”,这不仅对已经签约拆迁的守法公民造成不公平和伤害,同时助长了被征收人漫天要价的歪风,形成了更高要价、更广人群、难以为继的征收拆迁难度;其三,更为甚者,因为缺少依法执行的支撑,“给钱了事”也不能无限满足,为完成征收拆迁任务,个别基层人员被迫铤而走险、采取野蛮逼迁的不法行为,甚至酿成悲剧。从这个意义上讲,片面、无原则地“少执行、不执行”,是影响社会稳定的根源之一。“应执少执”、“应执不执”,不仅达不到维护权益、维护稳定的目的,反而损害了更多群众、更高层面、更长远的利益,助推了不良风气的蔓延,违背了法治初衷。

对交通工程征收拆迁坚定地依法先予执行并常态化,是对为一己私利漫天要价的极少数人的威慑,是从更广范围维护已经拆迁群众的公平,是以更高标准将交通工程亿万投资、国家利益、公共利益的顺利实现置于严格的法律保障之下,是从更高层面促进亿万群众按期享受交通发展的成果,是从更远未来维护征收拆迁秩序、减少社会不稳定隐患,是能动发挥司法职能、有效杜绝因“小”失“大”的积极姿态。先予执行维护整体利益和行政诉讼维护被征收人个体权益,不是“有你无我、有我无你”的“零和”冲突,而是效率和公平可以并行不悖、双轨兼容的有机整体,通过提供补偿资金担保先拆房,保证建设效率;与此同时,依法审理补偿安置争议,保证被征收人的实体补偿权益不受侵害。这不是“顾此失彼”,而是整体利益与个体利益“兼顾彼此”,是对法治精神全盘尊重下的理性回归,符合法治本来意图,符合法治比例原则。

3 重大交通工程征收拆迁先予执行常态化程序的构建路径

3.1 树立先予执行常态化的司法理念

这是先予执行常态化的前提。各级人民法院、司法工作人员,要坚决摈弃“不予执行可以缓和矛盾”的狭隘、片面思维,深刻认识到征收拆迁矛盾不是由依法实施的合法先予执行所引起,片面限制甚至叫停依法应当实施的先予执行,不仅起不到缓和矛盾、维护稳定的效果,反而可能事与愿违;要深切体会到先予执行常态化是法治精神得到全面尊重的正常现象,切实树立先予执行常态化的司法理念,把符合法定条件、依法实施的先予执行当作正常的履职来对待,理直气壮地为依法实施的先予执行保驾护航。

3.2 建立先予执行常态化的受理机制

这是先予执行常态化的关键。各级人民法院要参照行政诉讼受理“应立尽立”的立案制度,建立先予执行常态化的受理机制,对重大交通工程征收人和相关权利人提出的征收拆迁先予执行申请“应受尽受”,切实解决先予执行受理难的问题,在保护被征收人行政诉讼起诉权的同时,平等保护征收人和相关权利人先予执行申请权。

3.3 完善先予执行常态化的审理标准

这是先予执行常态化的核心。考虑到现有法律、司法解释对先予执行的规定相对比较原则,办理先予执行案件缺乏统一的审理标准,因而各地在具体案件的把握上尺度也不一致。应当由最高人民法院牵头,听取交通运输、房屋征收部门等相关方面意见后,颁布关于先予执行的相关司法解释,完善先予执行案件审理标准的顶层设计,统一规范各地人民法院的审理行为,为先予执行常态化提供制度保障。

3.4 强化先予执行常态化的司法指导

各级人民法院要进一步强化对征收拆迁先予执行案件的司法指导,一方面指导征收执行机构做好执行实施的社会稳定风险评估、执行现场的人员安抚、教育疏导、交通引导、卫生救护、消防救护、安全防护、舆情应对、善后化解等实施性工作,确保安全执行;另一方面指导征收部门不放弃补偿洽谈、思想工作与矛盾调解,力争执行中解决争议;同时,要督促征收部门落实专人负责补偿安置诉讼案件的应诉工作,保证行政诉讼相关判决、裁定能依法迅速落实到位,实现“先予执行程序”与“行政诉讼程序”两轨有机衔接。

3.5 加强先予执行常态化的司法监督

这是先予执行常态化的保证。实行先予执行常态化,决不是对不合法、不规范的征收拆迁行为的纵容,更不是对征收拆迁侵权行为的姑息。恰恰相反,人民法院在准予先予执行的同时,应当以更高标准审理相关征收拆迁行政诉讼案件,以更严要求发挥好审判监督职责,通过审判指导、司法建议、判决赔偿、案件线索移送等方式,强化对行政机关征收拆迁依法行政的监督,通过对征收拆迁违法违规、侵权甚至犯罪行为的行政、经济、司法问责,实现有权必有责、违法必追究的“违法问责常态化”,用“先予执行常态化”、“违法问责常态化”两个常态化,强化征收人员对法治的敬畏之心,提高征收人员依法行政水平,切实让百姓在每一起行政诉讼案件和每一起先予执行案件中感受到公平正义。惟其如此,司法公信力才能真正树立,广大群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的社会氛围才能蔚然成风,交通工程建设才能在法制的轨道上越走越顺畅。

[1] 刘志月,徐丹丹.法官详解湖北首例行政先予执行裁定[N].法制日报,2016-03-18(8).

[2] 王树岭.先予执行适用中的几个问题[J].法学论坛,1995(2):45-47.

[3] 赵大光,李广宇,耿宝建.行政诉讼法新旧法衔接的几个具体问题[N].人民法院报,2015-05-13(5).

[4] 洪国富.先予执行正当性研究[J].华人时刊旬刊,2013(7):128.

[5] 杨春华.对我国先予执行制度立法定位的思考[J].河北法学,2008(11):70-75.

[6] 徐静.论先予执行制度的完善[J].中共山西省委党校学报,2007(6):92-94.

[7] 刘德起,王炼.论行政诉讼中先予执行制度的几个问题 [J].天津法学,2002(4):27-29.

Normalization Procedure of Advance Execution for Housing Demolition and Relocation in Grant Traffic Projects

MA Xiaochi

To complete the housing demolition and relocation effectively and quickly,the advance execution should be normalized to make sure that grant traffic projects can be conducted smoothly.Based on Wuhan metro Line 6,the feasibility and advantages of the advance execution in housing demolition and relocation are analyzed,which can enormously save time and fund.By carding the existing law system and analyzing the legitimate basis for the advance execution,the main reasons why the advance execution has not been applied widely are detected,the present legal system needs a normal program to push forward the conduct of execution.For the purpose,the advance execution program shall be normalized,suggestions covering judicial,executive and supervisory fields are proposed accordingly.

grant traffic project; housing demolition and relocation; advance execution; legal system construction; normalization

D912.297

10.16037/j.1007-869x.2017.04.002

2016-10-10)