中美地方基层政府与农村社区自治组织法律关系比较分析——以我国村民委员会为例

李 渡，汪 鑫

(同济大学政治与国际关系学院，上海 200092)

中美地方基层政府与农村社区自治组织法律关系比较分析
——以我国村民委员会为例

李 渡，汪 鑫

(同济大学政治与国际关系学院，上海 200092)

地方基层政府是国家治理的权力末端，农村社区自治组织是社区自治的主体，明确两者的法律关系是国家治理法治化的重要一环。村委会是我国村民自治的常设执行机构，是村民自治最为重要的机构，因此研究以我国村委会为例，通过对中美两国地方基层政府与农村社区自治组织法律关系的阐释，来比较两国法律关系存在的共同点，并且从法律地位、管理力度、处理纠纷方式三个方面深入比较两者存在的差异。

地方基层政府；农村社区自治组织；法律关系；中美比较

目前，在新型城镇化背景下，农村已经进入快速发展与深度变革的时期，农村土地流转变动，城乡人口流动加速以及农村公共服务等都对乡镇政府与村民委员会提出了新的要求。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也指出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”；“推进基层治理法治化。”在我国，乡镇政府与村民委员会是我国基层治理的主体，因此明确乡镇政府与村委会法律关系符合当前依法治国的大政方针，是基层治理法治化的重要一环。此外，李克强总理在第八届夏季达沃斯论坛的致辞中指出，“法无授权不可为，法无禁止皆可为，法定责任必须为”[1]，也表明必须明确我国乡镇政府与村民委员会法律关系，限定两者各自的权责。然而学界对乡镇政府与村民委员会的关系的研究多集中在其职能、角色以及权力结构等方面，用比较的方法对两者法律关系的研究少有涉及。因此本文拟分别探讨中美两国地方基层政府与农村自治组织法律关系，并比较其异同，以进一步加深对我国乡镇政府与村委会法律关系的认识。

一 地方基层政府与农村社区自治组织概说

地方政府广义上指管理特定行政区域内公共事务的政府组织的总称，狭义的定义则专指地方或地区行政机关，与中央政府相对。农村社区自治组织是指农村社区中的居民自治组织，是实现社区自治与民主管理的主要载体。

我国地方政府是指相对于中央人民政府(国务院)而言的各级人民政府，宪法第95条规定，“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，简称“地方政府”。我国的地方基层政府是指依法设立的县(县级市)、区级以下人民政府，包括乡、镇人民政府。因此，本文所研究的地方基层政府系指乡镇政府。此外，我国现行《宪法》第一百一十一条和《村组法》第二条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”；可见，我国村民委员会是村民自治的一个常设执行机构，是我国村民自治的主要载体，本文所研究的农村社区自治组织即特指村民委员会。

美国是一个实行地方高度自治的联邦制国家，有地方自治和社区治理的传统。美国地方政府分为县、市、乡、村、学区和特别政区。其中村政府是农村社区的管理机构，是一级地方政府，具有独立管辖本地事务的权力，决定本村发展过程中的重大问题，且具有一定的立法权，是地方自治的一个重要组成部分。本文主要研究美国乡村自治，因此选取村政府为例。在美国农村社区自治组织多种多样，概括其类型,一是全国性的非政府组织在社区设置的分支，如全国的农产品组织等；二是农村社区建立的农村行业组织；三是社区服务性设施的共同管理组织；四是社区非营利组织[2]。在美国，针对美国农村社区自治组织，建立了由各州政府与联邦政府共同监督规制的法制管理体系，法律明确规定了农村社区自治组织的准入制度，并且通过公开透明的税收制度进行监督管理。

二 我国乡镇政府与村民委员会的法律关系分析

改革开放前，我国的农村社会一直处于行政性较强的国家管理中。1950年，设立村政权组织，行政村与乡成为同一级政权。1954年，逐步取消行政村建制。1958年实行“政社合一”的人民公社制度。直到改革开放，随着农村家庭联产承包制的推广，村级组织开始出现变化。1980年，广西宜山县三岔公社合寨大队选举产生了中国第一个村民委员会。“八二宪法”首次确认“村民委员会”这一组织形式，明确村民委员会是基层群众性自治组织。1987年颁布《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，后于1998年11月修订正式实施，明确了村委会性质、地位、职责和组织架构等，为村民自治提供了法律保障。2010年，修订颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)，我国村民自治的实践进入新的发展阶段。

我国《宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)规定了村民委员会的性质，是一个具有自治性、基层性、群众性的组织，具有管理本村村务与财产、协助与执行乡镇政府委托职权的职责[3]。可见，村民委员会既要在基层政府的指导、支持和帮助下协助政府执行部分行政行为，并且落实和贯彻相应的国家政策，又要积极执行村民会议的决定、决议，真正将管理组织职能落到实处。因此，村民委员会职责主要包括这两方面：(1)管理与组织职能。《村组法》第二条规定“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安”。《村组法》第八条则赋予村委会经营和管理村集体财产的职权，以保障村民的合法经济权益[4]。(2)协助与执行职责。《村组法》第五条规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”；第十条规定“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议。”

《村组法》也明确规定了我国乡镇政府与村委会的法律关系。《村组法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”此外，《村组法》赋予乡镇政府对村委会监督、支持与帮助等权力，如村委会的设立、撤销、区域划分等问题，需由乡镇政府提出；村规民约的制定需向乡镇政府备案，如违反法律规定，由乡镇政府责令改正；村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，乡镇政府负责调查核实，责令其依法公布；村委会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡镇政府责令改正；乡镇政府还须为村委会协助政府开展工作提供必要的条件帮助，且提供委托工作的经费[5]。同时《村组法》规定村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，可由乡镇政府负责组织[6]。可以看出，通过上述《村组法》规定，乡镇政府与村委会的关系不是上、下级关系，不是行政隶属关系，具体表现为：第一、乡镇政府对村委会工作主要是指导、支持、帮助与监督，具体包括：对村委会原则性、方向性工作进行指导，不涉及村民自治的范畴；帮助支持村委会依法履行的职责，宣传宪法、法律、法规和国家方针政策,执行村规民约、提供公共服务与公共设施建设等方面,乡镇人民政府都要尽量给予实际支持[7]；监督处理村委会的违法行为。第二、村委会经村民及法律的法定授权和委托，自主管理本村政治、经济、法律、文化等各项事务，调解民间纠纷，协助维护社会治安[8]。乡镇政府无权干涉村民自治范围的各项事务，村民委员会在村民自治事务的工作范畴内，拥有自主的权利。第三、村委会要协助乡镇政府工作，对法律规定的乡镇政府行使职权必须给予协助，推行国家在农村的各项政策，共同推进我国农村建设。此外，如果乡镇政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级政府责令改正[9]。

综上所述，村委会作为我国的村民自治组织，与乡镇政府的法律关系实质是一种指导、合作的关系，具有以下两个特点：第一，《村组法》对两者各自的职责范围有明确规定，进一步说就是村民自治范围与乡镇行政职权范围有着明确的界限，村委会负责村务自治，乡镇政权则以政务为限。村务由村委会代表村民进行管理；政务由乡镇政府代表国家进行管理。但当村委会违反法律法规时，乡镇政府有权责令其改正，如果乡镇政府干预属于村民自治范围事项，则由上一级政府责令改正。第二，我国村委会是农村社区主要的自治组织，具有维护村民合法权益的职责，因此，当村民与政府、其他组织产生纠纷时，村委会有权代表村民通过合法渠道解决纠纷。

三 美国村政府与农村社区自治组织的法律关系解析

美国是一个地方自治高度发达的国家，乡村自治是整个自治体系中最典型、最重要的一部分。在90年代初，美国国会通过“授权区和事业社区”的法案，重新界定了政府和社区的关系。在美国，农村社区的事务通常由委员会(董事会)来进行自治管理，委员会(董事会)是农村社区的权力机关，同时也是村政府的重要机构，是地方政府的一个重要组成部分，主要职能是管理本村各项事务，提高社区居民的福利，促进社区的沟通，监督与评估社区社会质量等。在美国，乡村自治是一个当然的概念，乡村自治法本身健全完善，但是美国并没有一部统一的国家法来规定乡村自治，州的法律中也没有对乡村法进行规范和约束的具体成文的法律条款，但是极少数以州法律的形式规定村自治制度，比如密歇根州的《村庄法案》(TheGeneralLawVillageAct)。

在密歇根州，《村庄官员普通法》规定建立村政府的主要目的是为了制定和实施当地监管条例和提供公共服务,如消防和警察,公共工程和公用事业，并且规定了村政府的构成。在密歇根州，共有254个村庄，其中46个有自己的村宪章，208个村遵循《村庄法案》规定，这些村庄基本都是被按照标准模式重组的典型的弱村总统-委员会模式。根据法案规定，村总统一般由村民选举产生，该法案1973年修订中规定总统有为期两年的任期,且村总统是村理事会的投票成员。1974年,重新修订该法案，规定村总统有4年任期，但是每两年选举一次，且获得一半以上的选票。该法案在1998年再次通过修正案规定，包括理事会成员从七个减少到5个,允许村政府任命一位书记员和财务主管。TheHomeRuleVillageAct要求每个村庄选举产生村长、书记员和立法机构，但是总统和职员不需要由村民直接选举,可由村委员会(董事会)选举产生。在46个遵循该法案的村庄中,只有22个村有村经理(村长)这个职位。地方自治村的政府形式灵活多样,《村庄法案》没有规定统一的形式。同时密歇根州的自治村宪章根据不同社区的情况采纳不同的版本[10]。

此外，在美国目前没有一个国家法明确规范农村自治组织建设的，但是针对农村社区自治组织的管理条例渗透在诸多法律法规中，诸如宪法、州财产法以及联邦税法等。部分州也对村政府与农村自治组织的法律关系进行概述，如“纽约州在地方合作方面,法人主体的相对独立性,使社团性村与其他法人主体之间的合作关系常常表现为一种法律关系，目的是为了同多边合作预防化解风险，促进共同发展，提高资源集约利用。”[11]此外，密歇根州对村政府与农村自治组织之间的关系有着比较明确的界定。比如法律要求村的委员会成员必须会见其他农村社区自治组织、公民团体，如农村行业协会、共管组织等，要求官员倾听他们的意见与建议，且被要求发言或讨论问题。这些做法有利于获得有价值的远见和构建社区的政治支持,且减少来自自治组织的投诉。TheGeneralLawVillageAct规定了具体做法：(1)必须在会面前尽可能地多了解这些组织；(2)做好充分的准备，不允许应付；(3)如果被要求做演讲,十至十五分钟即可，但是要给其他自治组织留下充分足够的提问时间；(4)要坦率、直接地正视自治组织提出的问题,不能躲避和畏惧；(5)如果不知道一个问题的答案,就直接说，不要欺骗他人；(6)如果委员会的其余成员不同意,或者出现一些法律障碍,而进一步调查后,前面的事实似乎不准确,要及时纠正；(7)要时刻关注其他组织的需求，即使是告知他们的要求不能实现[12]。

通过上述分析，可以看到在农村社区治理过程中，中央政府、村政府以及其他自治组织既分工又合作，及时而有效地传递和反馈社会需求。通过这样的多元供给机制，对反馈出来的社会需求，政府、市场、社会根据需求类型的不同迅速提供。因此，美国村政府与农村社区自治组织法律关系是一种合作、互补、承包的关系，而不是一种隶属、上下级的关系，具体表现为：(1)村政府没有权力直接对自治组织的具体运营管理进行干涉，只能通过法律、法规等建立自治组织的准入机制、规范农村社区自治组织的行为、建立透明的税收制度。总之，就是要保证农村社区自治组织的独立性和自治性。(2)对于村庄的公共服务、共同工程与公用事业等事务，很多都是村政府委托或雇佣自治组织代为经营管理，两者资源共享，共同对农村社区进行合作共管。(3)村政府要定期会见自治组织代表，尊重自治组织，听取他们的意见，接受他们的监督，解决他们提出的问题。

四 地方基层政府与农村社区自治组织法律关系之中美比较

通过上文对中美两国地方基层政府与农村社区自治组织法律关系的分别概述，可以看到两者之间有着明确的共同点与不同点。共同点具体变现为：首先，中美地方基层政府与农村社区自治组织法律关系具有相同的性质。中美地方基层政府与农村社区自治组织的法律关系实质是法律对地方政府与社区之间关系的具体延伸与细化，具体说来就是地方基层政府与农村社区自治组织之间的一种合作、共赢的社区治理。中美两国农村社区自治组织在法律上具有相同的性质，都是非政府组织，而不是一级政府，但同时都是社区治理的一个重要参与者。因此，地方基层政府与农村社区自治组织的法律关系具有相同的性质，都是政府与非政府组织的法律关系的具体化。其次，中美农村社区自治组织虽然形式多样，但是却都具有相同的功能：为村民利益服务，保障村民的经济社会权利，还担负着扩展社区服务领域、提高社区服务水平的功能。因此，中美地方基层政府与农村社区自治组织的法律关系中，农村社区自治组织都是代表本社区村民利益，对社区进行共管共治的重要组织。

此外，由于中美两国政治制度、历史和国情都存在很多不同之处，因此地方基层政府与农村社区自治组织法律关系之间存在着较大差异，具体表现为：(1)村民委员会具有独特的法律地位。在中国，相较于其他农村社区自治组织，《村组法》规定了村民委员会是中国村民自治的最主要机构，是我国村民自治的主要载体，具有管理村务的权力[13]。而美国的农村社区自治组织则不存在这种特殊的法律地位，他们只是协助村政府治理农村社区的组织，没有独立的治理权，在法律地位上，没有村民委员会独特的法律地位。(2)中美地方基层政府对农村社区自治组织的管理力度不同。中国乡镇政府对村民委员会有指导、帮助、支持、监督的职能，村民委员会在执行乡镇政府委托的职能时，接受乡镇政府的监督。简言之，村民委员会虽然是村民自治组织，但是乡镇政府与村民委员会之间的法律关系是一种指导与被指导的关系。但在美国，农村社区自治组织已经形成了一套完整独立的运作模式和政府管理模式。村政府没有权力直接干涉农村自治组织的内部运作，只能通过法律法规规范自治组织行为，而且必须保持其独立性，因此在村政府与农村社区自治组织之间更具独立性，两者在治理农村社区时往往处于一种互动的关系。(3)处理纠纷的方式不同。我国《村组法》规定如果乡镇政府过度干涉村民自治范围的村务，则由上级政府部门责令改正[14]。因此，如果乡镇政府的管理与村委会的自治产生矛盾时，是由上级政府在进行处理的。在美国，如果村政府过度干涉农村社区自治组织的运营、自治，自治组织则会直接上告法院，通过司法的方式进行解决[15]。

综上所述，虽然中美两国地方基层政府与农村社区自治组织法律关系有一定的相同之处，但是两者也存在较大的差异。从农村社区自治组织的法律地位看，我国村委会更为独特；从管理力度看，我国乡镇政府对村民委员会管理力度更大；从处理两者纠纷的方式看，我国更倾向于上级政府处理。而通过比较两者之间的差异可以看出，美国地方基层政府与农村社区自治组织之间更为完整的法律规制值得我们的思考与借鉴，有助于推进我国基层治理的法治化进程。

[1]李克强出席第八届夏季达沃斯论坛开幕式并发表致辞[N].人民日报，2014-09-11.

[2]蒋学基.美国社区非政府组织的运行情况及其启示[J].浙江社会科学，2002，(4).

[3]中华人民共和国村民委员会组织法(2010)[Z].第2条，第5条，第8条，第10条.

[4]中华人民共和国村民委员会组织法(2010)[Z].第8条.

[5]中华人民共和国村民委员会组织法(2010)[Z].第3条第2款，第27条第1、3款，第31条，第36条第2款，第37条.

[6]中华人民共和国村民委员会组织法(2010)[Z].第35条.

[7]张厚安.中国农村基层政权[M].成都:四川人民出版社，1992.

[8]中华人民共和国村民委员会组织法(2010)[Z].第2条，第8条.

[9]中华人民共和国村民委员会组织法(2010)[Z].第36条第3款.

[10][12]Handbook for General Law Village Officials[J].The Michigan League，2015，(3).

[11]黄辉.论美国乡村自治法律制度——以《纽约乡村法》为例[J].当代法学，2009，(1).

[13]中华人民共和国村民委员会组织法(2010)[Z].第1条，第2条.

[14]中华人民共和国村民委员会组织法(2010)[Z].第36条第3款.

[15]对待非政府组织指导原则[EB/OL].美国国务院国际信息局(IIP)网，http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/article/2006/ 12/20061219141944ibnij3.414333e-03.html#axzz4DmaCPKL7.

(责任编校：简小烜)

Comparative Analysis of Legal Relations of Local Government and Rural Community Autonomous Organization Between China and America

LI Du, WANG Xin

(School of Political Science & International Relations, Tongji University, Shanghai 200092, China)

Local grass roots government is the end of the power of state governance, rural community autonomous organization is the main body of community autonomy, and it is a critical link to identify the legal relationship between the two parties in the process of governing the country by law. The village committee is the permanent executive body of villager autonomy in our country, and it is the most important institution of villager autonomy. Therefore, taking the village committee in China as an example, based on the legal relationship between local government and rural community autonomous organization in China and USA, the paper compares the two countries’ legal relations, and summarizes the characteristics in common as well as those in different from three aspects: the legal status, management efforts, and handling disputes ways.

local grass-root government; rural community autonomy organization; legal relationship; comparison between China and America

2016-11-23

同济大学研究生国际交流基金项目，编号：201502034。

李渡(1954— )，男，湖南沅陵人，同济大学政治与国际关系学院教授、博士生导师。研究方向：中外政治制度、中国政治发展。汪鑫(1986— )，女，山东淄博人，同济大学政治与国际关系学院博士生。研究方向：宪法与行政法学、政治学理论。

D93.11

A

1008-4681(2017)01-0080-05