PPP合同条件下避免城市道路过度设计的若干措施

权君

（深圳市住房和建设局，广东深圳518000）

PPP合同条件下避免城市道路过度设计的若干措施

权君

（深圳市住房和建设局，广东深圳518000）

针对PPP模式下控制城市道路的建设投资进行了浅析，并结合作者多年的PPP管理工作经验，提出避免城市道路过度设计的若干措施。

政府和社会资本合作；城市道路；过度设计；控制措施

0 引言

近年来，随着国民经济的快速发展，城市人口急剧增加，城市化进程不断加剧，进而带来了巨大基础设施建设需求，紧缩的地方财政对于持续上涨的城市公共需求来说无异于杯水车薪。政府难以满足城市日益增长的公共需求，同时单纯依靠政府投资刺激经济的手段更使得财政资金捉襟见肘。为了缓解地方财政压力，促进地方经济繁荣，我国政府在公用基础建设领域引进了PPP模式[1-5]。

PPP模式（P ub l ic-P r i v a te-P a r t n e r shi p）是一种新的融资模式，该模式鼓励民间资本流入参与国家重要领域的发展建设，提供给企业更多的发展机会和空间，盘活民间资本，激发市场的活力，提供多元的经济活力体，从而推动地方企业自主发展，促进地方经济繁荣。PPP打破了以往只依靠地方财政来解决地方建设的问题，有效缓解地方财政压力，更好的为地方基础设施建设提供了融资渠道，在解决中小企业融资的基础上，也为城市基础设施建设的事业提供鲜活的血液和强劲的动力[6-10]。但随着PPP融资模式在城市基建领域的逐步应用，笔者发现存在一些尚待解决的问题，为此，笔者作为政府建设部门负责人，对多年来从事PPP项目管理和道路建设管理工作的进行梳理，总结出一些经验做法，供同行参考。

1 PPP合同条件下EPC模式存在的问题及对策

1.1 存在的问题

PPP合同条件下，建设模式一般为E P C总承包模式，政府作为发包方，将设计与施工任务一起发包给社会投资方。这种模式存在很大弊病：PPP项目的社会投资方同时掌握设计和施工的主导权，比传统的设计、施工各自单独发包的模式相比，更容易在设计中抬高设计标准、过度设计、提高工程投资额，并在施工中偷工减料，从而谋取超额不当利益。与传统建设模式相比，“PPP+E P C”模式给政府相关部门提出了更大的挑战。

1.2 PPP合同条件下避免城市道路过度设计的若干对策

1.2.1 改革设计服务的计费方法

传统的设计服务计费方式是与工程投资额挂钩的，投资越大则设计费越高。因此，设计单位从利益趋动上讲，是乐于见到所设计的工程投资额提高的。在PPP合同条件下，政府一般采用E P C发包方式，PPP项目中标人有权自主委托设计和施工单位，设计单位和施工单位往往为一家人或关联企业，因此，设计单位蓄意抬高工程投资的动机就更加明显。在这种情况下，政府工作人员必须做到“又红又专”，同时可以改革设计服务的计费方法，即不再与投资额挂钩，而改为按道路性质（公路、城市道路，城市道路中的快速路、主干道、次干路、支路）、车道数（双八、双六、双四、双二等）等情况，按设计公里数进行计费，计费标准可按当地历年经验数据得出各方可以接受的数值。

1.2.2 遵循限额设计原则

在保证安全使用功能的前提下，严格执行“估算控制概算、概算控制预算、预算控制结算”的限额设计理念，从而控制工程造价，避免过度设计。

1.2.3 规划引领，但不盲从规划

贯彻“以人为本、公交优先”和“小街区、路网大密度和小尺寸”等设计理念，在车道宽度和交叉口设置等方面既要保证行车安全，又要方便行人通过。

在总体规划、市政详规、综合交通规划等有关规划的指导下，按照规划确定的道路类别、级别、红线宽度、横断面类型、地面控制标高、地上杆线与地下管线布置等进行设计。设计时，应对规划中不合理的地方提出优化意见。若因设计方案优化确需调整规划内容时，应及时与规划管理部门协调，取得其批准或认可意见，确保设计符合相关规划要求。

1.2.4 从造价控制的关键环节入手，严格控制工程造价

为详细阐述该问题，本文拟从城市道路建设过程中的软基处理、道路护坡设计、沟槽开挖设计及桥梁设计等四个方面进行分析，具体如下：

（1）软基处理。设计单位根据规范要求进行软基处理设计时，一般采用以下做法：当软土层浅且厚度小于3.0 m时，采用采用翻挖回填（或同时掺加水泥处理）、换填碾压法、抛石挤淤法等处理方法，且将软土层全部换填；当软土层厚大于3.0 m时，如工期紧而无法采用排水固结法，或因靠近居民区而无法使用强夯法时，就须采用砂石桩、搅拌桩（粉喷桩）等复合地基处理方法。从符合规范的角度来讲，这样设计是无可厚非的。但根据我们的实践经验，全部换填的设计是比较保守的，另外复合地基的处理方法可能因安全问题而难以实施。

为了解决上述问题，我们在一些高速公路、市政道路中采用了“软基处理硬壳层”的做法，经多年实践证明是行之有效的：

a.当软土层浅且厚度小于3.0 m时，根据应力作用原理，路面荷载的应力作用一般只影响到地面以下1.5 m左右，因此当软土深度超过1.5 m时，全部换填是意义不大的，这时可采用浅层换填碾压法，按最小值控制换填厚度,一般不宜超过1.5m。具体做法是：换填厚度按1.5 m控制，软土含水量小于30%时，换填材料采用0.6 m厚毛石+0.9 m好土；软土含水量大于30%时，换填材料采用0.9 m厚毛石+0.6 m好土。

b.当软土层厚大于3.0 m时，如果搅拌桩施工区域上方有高压电线，致使机械无法在高压电线下方施工，为了保障安全，可在实测高压线水平投影大于8 m范围内的原搅拌桩处理区域改为采用换填处理。这样做，既保证安全又节省了造价。

具体做法如下：

高压线投影下方原搅拌桩区域改换填；

换填区域深度1.5 m，自下往上分别为0.6 m片石，0.9 m砂性土；

在桩顶及换填顶面设置0.6 m级配碎石垫层，并在垫层顶面满铺土工格栅；

级配碎石垫层向上每0.8 m填土在中分带右侧处理区域铺满土工格栅并延伸至中央绿化带内1 m，共设置2层。

（2）道路护坡设计。道路护坡设计应综合考虑道路沿线用地开发时序、用地条件等因素，分别按临时边坡、永久边坡进行设计：

a.对道路建设后会短期内周边开发造成护坡废除的，在保证安全、用地条件允许时，宜按放坡开挖设置临时边坡支护进行设计，并尽量采用较大坡率处理高差，以植草护坡或挂三维网植草护坡等生态护坡为主，使道路景观与周边环境协调一致，避免造成投资浪费。

b.对沿线地块未纳入开发范围或开发计划存在较大不确定性，道路建设后不会因为短期开发造成护坡废除的，应按永久护坡进行设计，根据边坡的土质或石质状况，选择合理、安全的护坡形式，土质护坡可采用挂三维网植草或骨架灌木混合植被，软质岩护坡可采用土工格室植草护坡或骨架护坡，硬质岩护坡可采用锚杆挂柔性防护网。

有一点需强调的是，应尽量避免使用锚杆混凝土框架护坡，而改用其他相对经济、又可保证安全的护坡形式，原因有两个：一是设计保守、造价很高，性价比差，二是对于土质松散、夹杂孤石的边坡，采用这种护坡起不到理论上的作用。

（3）沟槽开挖方案设计。当管道埋设位于道路路基处理范围内时，宜与道路路基处理一并考虑。沟槽开挖时，一般采用放坡大开挖排水沟加集水井的施工方法，在经济合理条件下尽量减少钢板桩支护，当有房屋、电塔、管线等影响放坡开挖时，或管道埋深较深需编制专项方案时，可采用支护开挖方式。尽量减少钢板桩支护。

（4）桥梁结构设计。一般要求如下：

a.桥梁设计应考虑施工可实施性，优先选用预制构件，结构型式尽量模数化、标准化。

b.上部结构优先采用先简支后连续的预应力小箱梁结构，慎用空心板，以确保桥梁结构安全和使用寿命。

1.2.5 重视其他容易忽略的环节，进一步提升造价控制水平

（1）按近、远期结合的原则进行设计。根据开发建设的实际情况，按近、远期结合的原则，从排水设计、管线埋设、交叉口设计、交通监控、路面层施工时序等方面，对设计方案进行优选，并合理安排建设时序，既要保证规划落实到位，又要避免投资浪费。比如，除“主干道—主干道”交叉或交通量大的主要路口外，其余路口的交通监控宜预留，待今后统一实施，这是因为：我们在实践中，经常遇到预留的路口经过若干年后，新修道路根本无法与之对接，造成很大浪费，还不如早期不预留。

（2）绿化设计。绿化设计并不是造价越高越好、密度越大越好，要注意以下几个方面：

a.绿化设计应满足乔木胸径大小适宜、地被密度合理的原则，地被密度宜控制在25～36株/m2的范围内乔木间距一般为5～8 m。

b.在道路车辆掉头区域、车辆汇流区域、交通岛等交通复杂地段，视距保障范围内的绿化种植要保证通透，宜采用灌木、地被植物复层种植。

（3）道路横断面设计。道路横断面应在满足使用功能的前提下，结合我区实际情况本着节约投资、减少拆迁的原则，宜取规范下限值（较小值）确定横断面尺寸及形式。支路一般采用双向两车道、次干路一般采用双向四车道、主干路一般采用双向六车道，城市次干路及支路的小客车专用车道宽度宜取3.25m（在特别拥堵路段，甚至可减少为3 m）,通行公交车等大型车辆或混行车道宜取3.5 m。

（4）道路交叉口设计。相关要求如下：

a.交叉口转弯半径宜按规范最低标准设置。

b.主干路-主干路交叉口做加宽渠化，设置安全岛;主干路-次干路做加宽渠化，不设安全岛;其它交叉口一律不做加宽渠化，不设安全岛。

c.关于道路交叉及出入口设计，对于方案不确定的规划路口，应结合实际情况采取开口预留或不作预留设计；对于存在现状道路交叉或规划路口建成后能发挥作用的，应进行交叉口设计。

d.路面基层、底基层材料、沥青混凝土混合料宜采用集中厂拌方式，运输距离宜根据实际情况作出规定。

e.各种管材应根据本地区的情况作出比选，选择性价比较高或经济型的管材，从而降低道路的全生命周期成本。

f.路灯设计要考虑运营节能的需要。选用节能产品，并未明显增加道路造价，但可以显著降低道路的全生命周期成本。

2 结语

在目前国家大力推行PPP模式的背景下，建议政府有关部门尽量避免采用“PPP+E P C”模式，原因是这种模式下的代建单位（也就是PPP项目公司）、设计单位与施工单位形成“同体化”，设计单位失去其中立性。对于已经采用这种方式发包的PPP项目，政府相关部门必须采取足够措施、配备精兵强将，着重抓好设计关，从源头上控制工程投资。

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U415.1

B

1009-7716（2017）06-0233-03

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2017.06.070

2017-03-29

权君（1970-），男，江苏灌云人，工程师，从事住房建设和城市道路管理工作。