资源稀缺视野下的租购同权

■ 钟庭军

资源稀缺视野下的租购同权

■ 钟庭军

一、租购同权政策出台的背景

租购同权政策出台的背景是在两大历史河流交汇之处提出的。第一大河流是新型城镇化。新型城镇化首先是人的城镇化，是常住人口平等享受基本公共服务的城镇化。《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）提出“推行居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口，保障居住证持有人在居住地享有义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务等基本公共服务。鼓励地方各级人民政府根据本地承载能力不断扩大对居住证持有人的公共服务范围并提高服务标准，缩小与户籍人口基本公共服务的差距。推动居住证持有人享有与当地户籍人口同等的住房保障权利。在我国，城镇住房保障体系逐步将流动人口纳入”。以重要的公共服务之一住房保障体系为例，2010年城镇住房保障体系开始覆盖外来务工人员。住房和城乡建设部、国家发改委等7部委《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号文）提出“有条件的地区，可以把新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入（公共租赁住房）供应范围”。到了2011年取消了“有条件的地区”的限制，将范围进行扩展，如《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）要求“公共租赁住房面向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员”。而到了2013年又把范围扩大到地级以上城市，如《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发〔2013〕17号）要求2013年底前，地级以上城市要把符合条件的、有稳定就业的外来务工人员纳入当地住房保障范围。显然，外来务工人员纳入城镇住房保障体系是一个从无到有、从由社会力量为主到政府保障覆盖面逐步扩大、保障体系逐步完善的过程，城镇住房保障体系逐渐向外来务工人员敞开大门。公共租赁住房是典型的租赁保障，租购同权无疑是流动人口平等享受公共服务的重要保障。

第二大河流是完善房地产租赁市场。房地产租赁市场也越来越注重保护农民工的权益。2016年5月《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》提出“完善住房租赁支持政策……非本地户籍承租人可按照《居住证暂行条例》等有关规定申领居住证，享受义务教育、医疗等国家规定的基本公共服务。”2017年5月，住建部发布了《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》；7月20日，住建部等九部委印发《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，要求大中城市加快发展住房租赁市场，并把深圳、广州等12个城市首批试点。随后，广州出台《广州市加快住房租赁市场工作方案》。以前出台完善租赁市场的方案多是从培育租赁机构主体持有住房、保护承租人租赁权益等角度完善租赁市场。而租购同权则是承租人享受公共服务等角度出台政策。租购同权属于地方性的制度创新，租购同权意味着在房地产市场逐渐破除了藩篱，使得有能力租户的外来流动人口子女获得了平等的受教育权（或者称为受教育的排队权）。流动人口大多数是以租住为主，此项政策如能推广，受益面较宽。以北京为例，2017年7月28日北京社科院发布《北京蓝皮书：北京社会发展报告（2016-2017）》，61．8%选择租住由私人部门提供的住宅，购买住房的占流动人口的14．7%，而住在单位或者雇主提供免费宿舍的占10．7%，租住单位或者雇主住房的占8．2%。根据国家人口和计划生育委员会的调查，接近一半的人（46．6%）落户城市是为了子女的教育和升学。

二、租购同权本质上是对教育资源的再分配

在中国，教育、医疗、住房等资源都是非常稀缺的。根据国家统计局2010年的六普数据，流动人口高达2亿多，而城镇人口不过6．67亿人，即在中国任何一个城镇，遇到三个人，其中一人就是流动人口。如此多的流动人口必然给城镇基础设施、公共服务带来严峻的挑战。尽管新型城镇化首先是人口的城镇化，鼓励农民进城。但是说起来容易做起来难，不可能做到公共服务完全均等化。在公共资源还比较稀缺的时候，尤其是大城市的教育资源更是稀缺产品，连户籍人口都难以享受到优质的教育资源，况且外来的流动人口，因此必然存在一个需求满足的排序问题。尽管中小城市的户籍制度已经放开，但是大城市户口却呈现收紧之势，这也是不得已而为之的方法。因此《国家新型城镇化（2014-2020）》提出，要按照保障基本、循序渐进的原则，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。

政策上均等，只是意味着一种愿景，并非事实上的均等。以进城落户农民住房保障为例，即使在政策层面，进城落户农民已经完全纳入城镇住房保障体系。但是，多数城市外来务工人员申请住房保障时，不能与原市民享受同城同待遇，表现在三个方面：其一，房源不同。虽然租赁性保障性住房可以配给外来务工人员，但是仅仅原市民才能享受产权性保障性住房，外来务工人员暂时无权申请。但是这种差异性偏小，因为国家已经明文规定住房保障是以公共租赁住房（租赁性保障）为主，产权性保障性住房比例较小。就租赁性保障性住房而言也存在差异，外来务工人员多居住在由单位和企业提供的公共租赁住房，而原市民多居住在政府提供的公共租赁住房。其二，覆盖面不同。城镇住房保障体系对原市民已经做到应保尽保，企业对自己的职工也尽量提供宿舍、工棚等住所。但是对一些零散的外来务工人员，则缺乏制度性支持手段。其三，配租顺序不同。原市民和外来务工人员同时申请保障性住房，往往优先配租给原市民。也就是说，这种纳入带有一定差异性。只要大城市和特大城市的公共服务尚处于稀缺状态，户籍制度就难以取消，这种差异性在一定范围一定程度上还是会长期存在的。

教育、医疗、养老等一系列社会保障政策逐渐均等化，事业单位也开始缴纳养老保险金。但是最难平等化的社会资源就是教育资源。譬如北京同一单位的两位同事，在养老、医疗等方面都无差异，但是所住的城区不一样，教育资源就有相当大的差异。教育资源具有区域特性，教育资源紧紧依附于住房之上，这才有了学区房之称。租购同权，在某种意义上，打破了学区房在教育资源的垄断，是较为廉价获取教育资源的一种方式，必然引起拥挤效应。租购同权意义在于：以前的学区房门槛很高，需要花费数百万去购买，而现在只需要租就够了。但是问题又来了，在教育资源稀缺时，如果不能更多地供应教育资源，而是改变了分配方式，降低了进入门槛，很显然过多的需求便会蜂拥而至。

三、租购同权必然引发双重调节机制

租购同权且完全同权的话，那就意味着一个潜在的假设前提：教育资源可以无限制地供应，否则，难以实施。租购同权必然导致制度红利。一些以前不愿意出售学区房的业主，现在更加踊跃将住房出租出去。购买学区房，相当于为孩子教育一次性支付费用，当孩子从该学校毕业之后，该学区房就失去了意义。只有该学区房名下有正在该学校上学的孩子，才具有意义。而该学区房即使出租，也只能获得和普通商品房租金价格一样。租购同权，相当于一种制度红利，学区房业主可以分期分段出租获得制度红利，譬如和适龄孩子的家长签定三年的租赁合同，高价出租；等三年结束，又和新的孩子家长签定租赁合同。如此车水马龙更换新租户，必然导致该学校的就学压力激增。可以想象，如果存在这么大的制度漏洞，肯定无数家长会效仿。随之而来的，不仅是市场机制，连行政机制都会起作用，调解过多的就学需求。

其一，市场调解机制。租购同权导致租金会迅速上涨，直到部分家长觉得太贵而退出。当租金高得还不如购买一套学区房（毕竟学区房有增值保值的功能），那么很多家长宁愿购买学区房，而不是去租赁学区房；另外一层灰色市场调节机制就是赞助费。学校当局（或者教育当局）会要求缴纳形形色色的费用（实质上就是“赞助费”），如果赞助费过高，一部分家长也会退出。

其二，行政调解机制。面对过多的需求者，作为教育部门有应对的手段有多种手段进行排序，通常所见的手段有：优先入学的孩子是父母亲都是户籍人口，且双方父母户口都在该学区房上；父母都是户籍人口，仅一方户口在学区房上；一方属于户籍人口，且户口在学区房上；非户籍人口等等。为了应对这种压力，教育部门肯定对父母的户籍是否落户、租赁年限等等加以严格审核，去掉大部分“不合格”的租户（尽管可能有正规的租赁合同）或者进行资格排队，形成生源池，以缓冲未来生源不足之需，进而维持教育资源供给和需求之间的平衡。笔者认为，租购同权很容易在纸面上实现，但是在有限的教育资源前提下，教育部门肯定会采取种种措施应对激增的就学需求，一方面直接规定严苛的条件削减需求；另一方面用收取赞助费等手段削减需求，这都是学区房价格转换的形式。

经过这两重调节机制，直到教育资源的需求重新和供给匹配，该学校学生可能有所增加，但是不会多到使得老师感到疲倦。就像在一个圆形的剧场看戏，一个观众站起来看戏，肯定会看得更清楚一些，但是所有观众都效仿如此，则事先站起来的观众肯定还不如不站起来。这就是个体理性导致集体非理性的结果。就像每个家长希望通过租房获得孩子入学资格，无数家长都这样做，那么必然导致租金上涨，第一个出租学区房的房东肯定会提出涨房租的要求。

其实，广州市规定：“具有本市户籍的适龄儿童少年、绿卡持有人子女等政策性照顾借读生；符合市及所在区积分入学安排学位条件的来穗人员随迁子女，其监护人在本市无自有产权住房，以监护人租赁房屋所在地作为唯一居住地且房屋租赁合同经登记备案的，由居住地所在区教育行政主管部门安排到义务教育阶段学校（含政府补贴的民办学校学位）就读”。“户籍、积分入户、唯一租赁住房”等规定，本质是一种削减就学需求的行政规定。

四、学区房价差来源于对教育资源的定价

从经济学的角度，商品的出售实际是提供以物为载体的一组服务流、服务束。不同的服务种类特性不同，定价的方式也不同。表面是合成定价，其实可以分解成部分定价。表面上的合成定价是为了减少交易费用。譬如到酒店吃饭，酒店不仅出卖“物质层面的酒菜”，而且把酒菜、服务、进餐环境、优惠等一组“服务束”打包卖给消费者。对酒菜、服务、进餐环境等分别定价显然成本过高，因为每一次顾客进餐时的酒菜、服务、环境等“服务束”是不同的。只有事先对各种的服务、环境进行总体的评估，制定出价格才能有效减少交易费用。假定它们满足最低质量标准的基础上，汇总为酒菜的价格。这是总体的定价路线，但是不同的“服务束”的定价方式则各有千秋。酒菜可以根据成本+加工费+利润，但是对环境价值和服务员服务的定价却是根据消费者的出价能力来定价的。因此物质层面的同样酒菜，在不同等级的宾馆里，价格差异极大。在过剩经济条件下，消费者有了足够的支付能力，利润不再来源于“物质层面的产品”，而是来源于依附在物质层面的“精神层面”，譬如“尊严、地位”，因此，价格的上升也与出价能力密切相关。

附着于商品房之上的教育资源，类似对“尊严、地位”等非物质现象的定价。商品房存在四大空间：平面空间（住房的户型结构、朝向等等）、社区空间（邻里关系是否和谐，是否有素质较高的邻居等等）、自然空间（小区环境如何，是否有绿化植被以及健身场所等等）、教育空间（是否属于学区房或者周边学校距离）。平面空间，可以视为是住房的本体；自然空间、社区空间则属于住房的外在环境；而教育空间则是依附在住房上的教育资源占用关系。前三者都是住房的物质层面，教育空间属于住房的经济社会关系，也是很容易变动的，譬如学区重新划定，我们可以看到同样的住房在变成学区房后，价格上升得很快。我们同样可以观察到：一个普通的学区房也能比附近的户型结构好得多的非普通商品房价格高得多。这就是顾客对住房价值的判断，并非仅仅依据住房的本体质量，更是依赖于教育质量的综合判断和评价。在人生的不同阶段对住房的需求不同，维度也并不相同，譬如孩子上学时对学区房非常渴求，宁愿牺牲住房条件。因此学区房的价值并非是对该住房本体质量的定价，而是对稀缺教育资源的定价。

供求关系以及预期是决定房价涨落的关键，而租购同权仅仅起到辅助作用。像北京近年来批准预售套数一直在7、8万套左右，而北京家庭户就高达600万户以上，按照600万户，三口之家算，即使每家每户有足够的资金，到需要的住房被生产出来，已经是数十年之久。严重的供求缺口决定了房价长期上涨的趋势。在此基础上，学区房价格超过平均房价的差价是对教育资源的定价。供求关系决定了基础房价，而学区房房价与非学区房的差价则是教育资源的溢价。认为租购同权后会降低房价，显然是没有认清决定房价的主次关系。

五、租购同权的真正内涵

为了做到十八大三中全会提出“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，为了保障外来务工人员的住房保障权益以及包括教育等公共服务权利，应该明确租购同权具有以下内涵：其一，申请权。外来务工人员到某城市打工，在稳定工作一定年限后，都有申请保障性住房、购买商品房以及享受附加其上的公共服务的权利。其二，选择权。外来务工人员既可以选择在市场租赁住房，也可以选择企业或者政府提供的公共租赁住房。无论是政府的租赁房还是市场的租赁房都具有享受公共服务的权利。其三，平等权。无论是外来务工人员和原市民都要按照所在城市政府教育部门规定的就学规则进行平等轮候。

关键是应该加大教育的投入力度。正如《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）指出：“根据城镇常住人口增长趋势，加大财政对接收农民工随迁子女较多的城镇中小学校、幼儿园建设的投入力度，吸引企业和社会力量投资建学办学，增加中小学校和幼儿园学位供给”“推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。实施义务教育两免一补和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带政策，统筹人口流入地与流出地教师编制”。唯有如此，才是解决租购同权、享有平等教育权的根本之策。

（作者系住房和城乡建设部政策研究中心博士、研究员）