我国水资源的供与需

◎张亮

我国水资源的供与需

◎张亮

“十三五”时期用水总量将会延续缓慢增长态势，水资源约束持续趋紧的局面不会改变，在水资源供需管理方面仍然存在如何落实用水总量红线、遏制水质恶化特别是地下水污染继续恶化、进一步提升用水效率、促进水生态修复特别是地下水超采区的综合治理以及弥补水利基础设施工程建设短板等一系列问题，建议通过政府管控与市场机制调节，不断完善水资源优化配置制度，做到“用水不超量”；制定并严格执行水资源污染防治措施，改变“有水不能用”的局面；全面加强用水强度控制，解决“用水不珍惜”的问题；以生态修复为抓手，加快地下水严重超采区综合治理；完善水利基础设施建设的投融资机制，拓展资金来源。

一

（一）我国的用水总量将会继续缓慢增长

尽管近年来我国的用水效率不断提高，用水总量的增幅逐步收窄，但综合一些先行国家的经验以及国内用水的实际情况来看，我国的用水总量在“十三五”时期仍未达到用水峰值。具体而言，一是从经济发展水平的角度来考察，先行国家的经验表明，用水总量达到峰值时，人均国内生产总值基本在15000-20000国际元之间。1. 国际元是指1990年“G-K国际元”，采用吉尔瑞—开米斯法（Geary-Khamis法）计算的购买力平价。据本课题组预测，2016-2020年我国的人均国内生产总值为11628-14386国际元。二是从产业结构的角度看，大多数发达国家的用水总量达到峰值时，产业结构也呈现了相似的特征，第一产业占比通常降到5%左右，第二产业占比在30%-40%之间，第三产业占比一般上升到60%以上。据本课题组预测，到2020年，我国的第一产业占7.0%，第二产业占35.4%，第三产业占57.5%，均未达到上述水平。三是从近几年我国总用水量的实际情况来看，总体维持了缓慢增长，预计“十三五”时期，我国用水总量将会延续缓慢增长态势，预计到2020年将会维持在6600亿-6700亿立方米的水平。

图1 1997-2014中国用水量变化情况

分不同用水类型来看，一是工业用水将会达到峰值后趋稳，此后稳中略降。先行国家的经验显示，在不考虑用水效率的前提下，工业用水的总量与第二产业占比情况的变化高度相关。据课题组预计，“十三五”期间我国第二产业的比重将会逐步下降。同时，对新增工业用水和废水排放限制日趋严格。并且近几年工业用水总量的增幅已非常小，个别年份甚至有所减少（见图1）。预计工业用水将在“十三五”时期达到用水高峰后，然后将会逐步稳定。二是农业用水总量将呈现小幅波动。农业用水主要受气候、实际灌溉面积以及实际灌溉亩均用水量等因素的影响，近几年基本上处于相对稳定的阶段，在气候等因素影响下，相对有所波动，但整体基本没有明显增长2. 2012年，将生活用水量中的牲畜用水量调整至农业用水中，致使2012年统计的农业用水量有了较大幅度的提升。（具体见图1、图2）。预计“十三五”时期，随着农业水价形成机制改革的逐步推进，农业用水效率会有所上升，同时有效灌溉面积也会有较快的增长，综合来看，农业用水将不会有较大增长。三是生活用水将持续稳步增长。生活用水与人口总数及城乡分布直接相关，从人均生活用水（含公共用水）来看，城镇居民的用量相当于农村居民的2.5倍（具体见图3）。预计“十三五”时期，受生育政策调整的影响，我国人口总数将继续增加，同时，据课题组预测，未来五年，我国城镇化率仍将会每年增加近1个百分点，综合来看，城镇生活用水总量必然会持续增加。四是生态环境用水将不会明显增加。此部分用水占总用水的比重较小，近几年呈现小幅波动，没有明显增加，预计“十三五”时期，在供水紧张的情况下，不会有较大的增长。

图2 1997-2014年我国农田有效灌溉面积及灌溉用水量情况

图3 我国城镇生活用水和农村居民用水量情况

（二）区域性缺水和城市性缺水将是水资源短缺的常规表现形态，水质型缺水将会成为影响我国水资源供需的重要潜在因素

一是我国水资源的分布情况决定北方地区缺水态势短期内难以改变。我国南多北少现象较为突出，北方6区水资源总量仅占全国的17.1%（2014年），尽管南水北调东中线一期工程的通水，对北方地区的水资源供给形成了一定补充，但难以产生根本性影响。二是我国城市缺水现象将会更加凸显。当前我国城市的水短缺形势已经非常严峻，全国653个设市城市中有约400个城市缺水，110个城市严重缺水。同时，随着城镇化和工业化的持续推进，城镇人口不断增多以及城市工业企业的发展，用水需求势必会不断增加，城市地区水资源供需矛盾将会进一步加剧。另外，环境污染带来的水质型缺水问题不容忽视。水质型缺水是伴随工业化和城市化发展产生的一种新的缺水类型，在总量不足的情况下，更是影响我国水资源供需的一个重要因素。随着我国经济的发展，各种工业废料、农业化学物质大量排放，造成水资源严重污染。目前由于水质型缺水引致的水危机现象也逐渐增多。国际经验表明，城镇化率超过50%以后，将是水污染危机的高发期，也将是水污染治理的关键时期。根据全国人大有关资料显示，一些地方产业布局不合理，约80%的化工、石化企业布设在江河沿岸，带来较高环境风险隐患。2014年，环境保护部直接调查处理的重大及敏感突发环境事件中，与水资源污染有关的已经超过60%。

二

“十三五”时期，保障水资源安全，着力解决水资源约束趋紧的问题将是水资源管理方面面临的重要任务。在任务落实的过程中，仍有一些亟待解决的问题，关系到“十三五”时期水资源供需的整体态势。

一是严格落实用水总量红线的问题。2012年1月，《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）确定了用水总量的红线，提出2020年力争将全国的用水总量控制在6700亿立方米以内。实行总量控制制度是为了更好地应对我国水资源约束趋紧的局面的一种重要措施。“十三五”时期，将是落实总量控制红线制度的关键时期，如何通过政府控制和市场调节在经济发展与水资源总量控制之间寻求平衡将是面临的重要任务。

二是全面遏制水质恶化的态势，特别是要应对地下水污染进一步恶化的现实。在水资源总量不足的背景下，水质污染更是迫切需要解决的现实问题。一方面，地表水污染较为严重。根据环境保护部的统计，2014年，全国地表水总体为轻度污染，部分城市河段污染严重。如海河流域劣V类水质断面达到61.7%。另一方面，地下水严重污染的态势进一步恶化。2014年，全国202个地级及以上城市的4896个监测点中，61.5%的监测点位水质较差甚至极差，其中较差的监测点比例为45.4%，极差的监测点比例为16.1%。同时，地下水一旦受到污染，污染物、水和介质间的相互作用过程很复杂，让水质恢复变好周期较长，甚至需要上百年的时间，并且治理的难度巨大，治理费用高得难以承受。

三是通过构建促进节约用水的政策体系，切实提升我国水资源利用效率的问题。长期以来节约水资源意识不强，生产用水与生活用水的效率普遍偏低。万元GDP用水量和万元工业增加值用水量等均远高于发达国家水平，全国城市污水处理直接回用率尚不足20%。另外，占用水总量60%以上的农业用水效率也一直较低。根据国际灌排委员会（ICID）的资料，美国节水灌溉面积达到其灌溉面积的57%，俄罗斯为78%，法国51%，以色列接近100%，而中国远远落后于这些国家，仅为8%左右。改变水资源紧缺背景下的浪费问题尤为紧迫。

四是促进水生态修复，特别是地下水超采区的综合治理问题。长期以来，北方省份地下水供水量占有相当大的比例，其中河北、河南、北京、山西和内蒙古5个省（自治区、直辖市）地下水供水量占总供水量约一半以上。由于地下水的大量开采，华北平原东部深层承压地下水水位降落漏斗面积达7万多平方公里，部分城市地下水水位累计下降达30～50米，局部地区累计水位下降超过100米。全国已经造成了400多个地下水超采区，累计19万平方公里，约占全国平原面积的11%。《水污染防治行动计划》已经提出了到2020年地下水超采得到严格控制的目标，必须采取多种措施加以落实。

五是弥补水利基础设施工程建设滞后的问题。由于我国不同地区的水资源条件与发展水平差异较大，导致我国的水利发展严重不平衡，特别是在西部一些落后地区，缺水较为严重，但水利设施建设却非常滞后，对人民的生产生活造成了巨大影响，已经严重制约到全面建成小康社会目标的实现，必须加快补齐补强水利基础设施工程建设滞后的短板，尽管国家的投资逐年增加，但资金缺口仍然较大，其中既有地方政府投入意愿不强的影响，也与融资机制不完善，社会资金投入不足有着直接关系。根据国家发展改革委的数据，2011年水利投资约为2000亿元，到2014年，水利投资规模达到4881亿元，已经超出10年规划均值。如何建立起有效的资金筹措机制，解决困扰水利基础设施工程建设的关键瓶颈问题，将是“十三五”期间面临的重要任务。

三

大量的实践表明，要平衡水资源的供与需，关键是要综合施策从源头上管好水。

（一）通过政府管控与市场机制调节，不断完善水资源优化配置制度，做到“用水不超量”

为了更好地落实用水总量控制，“十三五”期间必须加快相关制度的建设。具体来看，第一，建立健全用水总量的统计监管评价体系。一是根据国家总量控制的指标，进一步指导各地区完善水资源综合规划体系，不断健全覆盖省市县三级的用水总量红线控制指标体系。二是加快推进国家水资源监控能力建设，建立更为科学的覆盖中央、流域、省市县等各级主体的全面的监控评价体系。三是严格实施总量红线的考核制度，并建立相应的责任追究机制。第二，建立对用水全过程的控制制度。一是建立严格的取水许可制度。要根据当地的用水总量指标，重新规划各用水主体的用水量指标，从而有计划的发放取水许可，严格新增用水的审批。二是建立更为严格的水资源论证制度。加快推进国民经济和社会发展规划、城市发展规划以及一些涉水建设项目的水资源论证，真正做到量水发展。三是强化水资源统一调度管理，优化水资源的配置方案，实现科学调度和精准调度。四是规范用水主体的行为。严厉打击改变取水用途以及盗取水等不规范的用水行为。第三，加快推进水权交易制度，充分发挥市场机制在水资源优化配置中的作用。党的十八届三中全会《决定》明确提出了推行水权交易制度的目标，推进水权交易制度，既是通过市场机制进行水资源优化配置的重要手段，也是落实用水总量控制制度的一种重要补充手段。我国的水权交易推进应遵循循序渐进的原则，充分总结已有的试点经验，加快开展初始水权分配，在水资源供需矛盾突出的地方率先推进水权交易，探索建立地区间交易与用户间交易相结合的模式，同时结合国家水权交易平台——中国水权交易所的运营情况，不断建立健全水权交易规则制度、水权交易登记制度以及水权交易的监督管理制度，保障水权交易制度的顺利推进。

（二）制定并严格执行水资源污染防治措施，改变“有水不能用”的局面

在水资源紧缺的背景下，解决污染引致的“有水不能用”问题显得更为紧迫。“十三五”时期应在《水污染防治法》的指导下，严格落实《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》、《全国地下水污染防治规划（2011-2020）》以及《水污染防治行动计划》等文件对水环境污染防治的目标要求，建成有效的包含地下水和地表水的中央、流域、省区市等多级的水污染防治体系。既要严格落实源头管理，清除影响水源地水质的污染源，通过建立生态补偿机制等，支持对水源地的保护。同时也要确定更为严格的排污许可标准，并建立对重要污染源的监控，防止末端的进一步污染。另外，做好防护的同时，也要继续加大治理被污染水源的投入。最后，要建立更为严厉的水环境污染的责任追究和惩罚机制，提高违法排污的成本。

（三）全面加强用水强度控制，解决“用水不珍惜”的问题

“十三五”时期，首先应根据《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出的用水控制三条红线的总体要求，编制专门的节水型社会建设规划，指导全社会的节水行为，加快推进节水型社会的试点。第二，与用水总量控制相结合，加强对高耗水行业或重点用水户的监控，设定更为严格的用水额度，严格限定新增用水，鼓励其加强水资源的循环利用。第三，加快推进各行业的节水改造。加大农业节水支持力度，通过全面实施灌区节水改造，推广先进适用的节水灌区技术，切实提高农业用水效率。结合工业行业和企业的用水情况，设定合理的节水标准，加快淘汰落后的用水工艺、设备和产品。加大城市生活节水的示范与宣传，推广节水器具的普及使用。第四，加快推进水价形成机制改革。在城市全面推进阶梯水价的基础上，合理调整水价，同时要加快完善农业水价形成机制。最后，注重再生水、雨水、淡化海水等非常规水资源的开发利用，增加可利用的水资源量，缓解“无水可用”的问题。

（四）以生态修复为抓手，加快地下水严重超采区综合治理

一是加快国家地下水监测系统建设，逐步建立国家、流域、省三级的地下水监测网络，切实提升地下水的监测与预警水平，为决策提供重要基础数据支撑。二是严格地下水开发利用总量和水位双控制，更大力度地限制地下水的开发利用，充分利用南水北调东中线一期工程通水的契机，减少对地下水的依赖，逐步实现采补平衡。三是根据地下水的开采利用程度，合理调整地下水开发利用布局，着力加强对地面沉降区、海水入侵区、生态脆弱区等地下水超采严重地区的治理，全面实施重点流域水生态修复。

（五）完善水利基础设施建设的投融资机制，拓展资金来源渠道

在通过专项建设基金、财政贴息政策、过桥贷款、融资担保等多种方式，加大中央和地方财政资金的支持力度的同时，要更加注重发挥社会资本的作用，不断完善政府和社会资本合作机制（PPP）的实施办法，切实消除社会资本以BT（建设、移交）、BOT（建设-经营-移交）和股权投资等合作模式投资的障碍，另外，创造条件，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一定收益的重大水利工程建设和运营。最后，要通过价格形成机制改革等多种方式，确保项目的盈利水平，打消投资基础设施建设工程盈利水平低的顾虑，增强对社会资本的吸引力。

[1]国务院：《全国地下水污染防治规划（2011-2020）》，2011年10月28日。

[2]国务院：《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，2012年1月。

[3]国务院：《水污染防治行动计划》，2015年4月2日。

[4]刘世锦，2013：《中国经济增长十年展望（2013-2022）——寻找新的动力和平衡》，中信出版社。

[5]刘世锦，2014：《中国经济增长十年展望（2014-2023）——在改革中形成增长新常态》，中信出版社。

[6]刘世锦，2015：《中国经济增长十年展望（2015-2024）——攀登效率高地》，中信出版集团。

[7]张亮，2013：“未来十年中国水资源需求展望”，国务院发展研究中心调查研究报告第105号（总4354号）。

(责任编辑 张亮)

●张亮，国务院发展研究中心社会发展研究部第三研究室主任，副研究员。