再论公共服务的供给及其模式

叶祖学

摘要：产品不是通常如萨缪尔森之类经济学家所说的，是因为具有非竞争性与非排他性才成为公共服务，而是成为公共服务之后才具有了非竞争性与非排他性。同时，公共服务的供给也不只是現在讨论的简单的产品生产，而是包括了支付和生产两方面的内容。所以，公共服务的供给也就必须根据不同的公共服务，采取不同的供给模式，这样才能既符合国情也能兼顾公平与效率。

关键词：公共服务 非竞争性 非排他性 供给

一、公共服务与“两性”

现代福利经济学代表人物萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》中提出了公共物品的概念：任何人消费这种物品不会导致他人对该物品消费的减少。所以，根据萨缪尔森的公共物品理论，具有非竞争性和非排他性的公共物品即为公共服务。1斯蒂格利茨、曼库尔·奥尔森与萨缪尔森的看法类似。

但是，同样是苹果，市场上的苹果和政府救济穷人时候的慰问品的苹果，政府采购的军火和市场交易的军火，其性质却相距甚远。还比如，钢铁被用作国防产品时，具有消费的非竞争性、非排他性等特殊性，但如果被用作于私人小轿车的原材料时，它在消费上就具有严格的竞争性和排他性等。

马克思认为公共服务是一种社会共同需要。也就是说，公共服务并非是像萨缪尔森所说的是由于非竞争性和非排他性才成为公共服务，而是成为公共服务之后才具有了两性。

二、供给的“支付”与“生产”

以前学者对基本公共服务供给的研究，大多以市场失灵和政府失灵为基础，集中讨论不同供给主体在供给中的互补必要性，是以供给效率为中心，研究的是如何更好的“生产”，希望通过不同主体之间的合作供给达到供给效果的最佳。比如公共服务的市场化，政府采购的效率等等。但是，公共服务的供给包括了两个方面的含义，其一是支付，也就是供给主体对公共服务负担成本，通过法律或者道德的强制手段获得资金（如税收），以支持公共服务的费用，并向生产者付费。支付又可以分为最终支付和中间支付，比如村委会用村民集资的方式修建娱乐健身设施，村委会就只是作为中间支付的主体进行采购招标寻找具体的生产者，而最终支付主体仍是村民自己。从这个意义上而言，所有的公共服务的成本负担都是由个人承担最终支付责任，只能说是由于直接支付和间接支付的不同情况下，有些公共服务是选择政府或者所在组织来进行中间支付而已，这也就可以说明为什么并非只有财政预算支付的服务才是公共服务。其二是生产，也就是从支付者手中获得资金来具体提供产品和服务，而不承担相应成本，其追求的是效率为核心，人们历来探讨的公共服务的“供给”大多指的就是其具体服务的生产。支付与生产，有时候是同一个主体，如单一支付主体下的政府，有时候由又会分别由不同主体各自负责，这取决于公共服务的类型。不同公共服务，其供给主体不同，自然其成本分担也就各异，必须根据公共服务的不同供给主体，逐一具体考量。

三、公共服务供给模式

成本分担，学界的研究通常是从政府、企业和个人三个主体出发，看各自在基本公共服务供给中承担的成本比例，并且以此为标准划分基本公共服务的成本分担模式。政府分担比例较大的为一类，企业和个人分担较多的为另一类。然而，这种研究视角只是从表面上看待成本分担问题，并未触及问题的本质。表面上政府承担更多或企业和个人承担更多，都是在税收等再分配行为之后形成的分担结果。事实上，无论是哪一种模式，其基本公共服务供给的资金来源都是企业和个人。因为政府并不能自己生钱来提供基本公共服务。政府所使用的资金同样来自企业和个人或税或费的缴纳。认为政府承担基本公共服务成本更多，只是政府较多的通过一般税收的形式筹集资金来提供基本公共服务。说企业和个人承担更多，则是政府没有提前将这部分资金从企业和个人处集中到自己手中，而是在提供基本公共服务时要求企业和个人承担成本。因此，探讨成本分担问题的重点不是政府、企业和个人在基本公共服务供给中支出占比的考察。

人们研究成本分担，无非是要解决基本公共服务供给中的两大问题——公平和效率。基本公共服务成本分担问题的关键不是由谁承担，而是如何承担，即通过不同分担路径的选择来平衡基本公共服务供给中公平和效率的关系。

（一）先公平后责任

“先公平后责任”是指政府在提供基本公共服务时先不问责任，即不要求受益对象付出相应的成本，而是按照公平的要求面向全体企业和个人提供基本公共服务，然后再通过一般税收的形式来分摊成本。这一分担路径按照传统的成本分担研究视角，通常会被划为政府分担成本更多的一类。然而，政府分担成本这一说法并不十分妥帖。责任终归由企业和个人承担。只是在“先公平后责任”的成本分担路径下责任分摊在财政上的顺序相对靠后。

（二）先责任后公平

“先责任后公平”路径在公平和责任的财政顺序上与“先公平后责任”路径恰恰相反。在这一路径下先讲求的是责任，政府先要求受益人承担责任，然后才提供与责任相对应的基本公共服务。例如，在实行社会保险模式的国家，社会保障受益人必须先要承担社会保障责任，也就是缴税或缴费，然后才能获得社会保障。美国的薪给税就是最好的例子。如果在工作期间没有缴纳薪给税，退休后是无法享受基本养老金和医疗保障的。即便是缴纳过薪给税，只要没有交够季度，退休后也要补上不足的部分才行。可见，受益人承担的责任和他所获得的基本公共服务具有相当严格的对应性。“先责任后公平”成本分担路径避免了平均化现象，充分体现出受益者支付原则。

“先公平后责任”和“先责任后公平”两条路径的划分抓住了基本公共服务成本分担的本质。对于不同的国家和不同的基本公共服务项目，成本分担路径的选择是各异的。一个国家并不是所有基本公共服务的成本分担都要依照同一种路径，而是根据该国政府的财力、政策目标和具体基本公共服务项目的特点进行选择。两种分担路径从整体上看并不存在谁优谁劣的问题，各自的长短处只存在于既定的时间、空间和条件下。

参考文献：

[1]贾康，孙洁. 农村公共产品与服务提供机制的研究[J]. 管理世界，2006，12：60-66.

[2]阳斌. 当代中国公共产品供给机制研究[M].中央编译出版社.2012.

[3]姜晓萍.中国公共服务体制改革30年[J].中国行政管理.2008（12）.

[4]马克思.马克思恩格斯选集[M]，第3卷，北京：人民出版社.1995：302-303.

1Paul A Grout， Margaret Stevens. The Assessment： Financing and Managing Pubic Services[J]. Oxford Review of Economic Ploicy.2003，19（2）：215.