贵州省非农建设用地表土剥离再利用的做法与启示

饶应鹏

摘要 贵州省率先在新批建设用地项目中尝试剥离耕作层用于土地开发复垦、中低产田改造、其他农用地改良及绿化用土等方面，有效保护了耕地资源，在加快工业化和城镇化带动战略实施步伐的同时又落实了中央关于耕地占补项目的有关政策，并且在石漠化治理方面具有很好的成效，提高了耕地质量和土地利用率，取得了良好的经济效益和社会效益，为农业产业化和现代化提供了坚实的基础。

关键词 非农建设用地；表土剥离；再利用；经验做法；启示；贵州省

中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）22-0236-01

1 基本定义

表土剥离利用全称为建设用地耕作层表土剥离再利用，它对增加耕地数量、提高补充耕地质量、提高耕地的地力肥力、保护有限的耕地资源起着积极的作用。在征收、征用耕地时，对耕层表土进行临时性或永久性剥离，是征地管理和土壤保护相结合的新型土地利用方式。积极而有序地推进表土剥离利用，能显著增强地球生态产品的生产能力，是生态文明建设的内在要求[1-2]。

2 产生背景

2.1 贵州省的石漠化非常严重，耕作层表土剥离再利用在贵州山区是一个很好的创新

贵州省开展的非农业建设耕地耕作层剥离再利用工作很有前瞻性。按照《贵州省非农建设占用耕地耕作层再利用实施办法（试行）》的工作要求，督促用地企业履行表土剥离协议，率先在石漠化严重的毕节市织金县官寨、三甲两乡实施全县第一期表土剥离再利用项目，项目总面积79.345 7 hm2，客土源点面积54.816 3 hm2，土地整治项目点 24.529 4 hm2，建成后新增耕地20 hm2。

2.2 工业化和城镇化是经济发展的关键点和突破口

贵州省紧扣“两加一推”主基调，充分考虑自身地理条件，围绕“山”字做文章，按照“一区两城多园”的模式，实施产业园区和城区建设组团式发展，在园区建设、新城区建设、道路建设等方面主动向山“靠拢”，劈山开路，开山建城，挖山建园，同时掘出石头用于修桥、筑路、砌墙等工程领域，推动工业化和城镇化进程，有效促进耕地保护[3-4]。

2.3 开创多元耕地保护新格局

全省开展了非农建设占用耕地耕作层剥离利用试点工作，拓展耕地保护思路，开创了多元耕地保护新格局。从试点开展到现在，全省已完成耕作层剥离面积410.67 hm2，产生土方123.19万m3，利用区已利用量97.69万m3，新增耕地205.33 hm2，改良中低产耕地92.00 hm2，临时存储25.5万m3耕作层土壤用于城市绿化等用途。

2.4 开展耕地耕作层表土剥离保护生态工作

贵州省对开展非农建设占用耕地耕作层剥离利用试点工作进行了部署。目前，全省有16个县（市、区）开展耕作层剥离利用试点，其中仅有5个县（市、区）实质性开展了剥离利用工作，完成剥离面积111.50 hm2，产生土方32.29万m3，改良耕地36.57 hm2。

2.4.1 坚持整体规划、试点先行。耕作层剥离利用必须符合土地利用总体规划和土地整治规划，根据经济社会发展用地和土地整治区域布局，进行整体规划、统筹安排、分期实施。县级国土资源部门按照指导意见和试点工作实施方案，编制县级专项规划，进行科学论证审查。

2.4.2 实行计划管控、分批实施。耕作层剥离利用试点实行年度计划管理，各地结合下达的年度计划，组织申报试点项目，经审查通过后，即可开展耕作层剥离利用工作。利用区工程完成后，按照土地整治项目管理规定组织验收，确保工程质量。坚持科学选址利用区，尽可能选在农村空心村、闲置地、工矿废弃地、低丘缓坡等未利用地。

2.4.3 注重统筹谋划，搞好结合。一方面，与低丘缓坡等未利用地开发利用试点、城乡建设用地增减挂钩试点结合起来，整合资源，通过这2个专项工作形成耕作层剥离利用工作倒逼机制。另一方面，与年度土地利用变更调查结合起来，做到及时更新耕作层剥离利用调查，按时变更入库，确保符合国家土地变更调查要求。

3 主要经验及做法

3.1 全力推进土地开发整理，建设高标准基本农田

开展非农业建设使用耕地耕作层表土剥离，用于新开垦耕地、中低产田或者其他耕地的土壤改良的试点工作。利用剥离出的表土，一是对中低产田进行改造，实行土层增厚和土壤改良；二是规划选择高标准农田土地整治项目，配套利用区域剥离的耕作层，提高土地整治的效果和效益。

3.2 实行最严格的耕地保护制度

认真落实耕地保护责任制，层层签订目标责任书，认真贯彻落实了国务院关于加强耕地保护和基本农田保护的精神，从严控制用地计划和严把审批程序，确保耕地占补平衡。

通过对耕作层的利用，将大大改善和提高中低产田改造力度；配套开展煤矿片区矿山地质环境治理示范工程项目，大量的剥离层将使用在该项目的土地复垦区，作为复垦项目的复耕用土及种植业的土壤补充，提高新增耕地的质量。

3.3 落实土地“招拍挂”出让制度，切实加强国土资源市场建设

按照经营性土地招标、拍卖、挂牌出让和工业用地出让的有关规定，严格执行工业用地招拍挂制度，凡属于农用地转用和土地征收审批后由政府供应的工业用地，政府收回、收购国有土地使用权后重新供应的工业用地，必须采取“招拍挂”方式公开确定土地价格和土地使用权人。

3.4 扎实做好建设项目用地预审报批和项目选址工作

完成重大基础设施、重大招商项目用地预审，切实发挥用地预审的前置把关作用，严格规范经营性和工业项目用地预审管理，认真做好用地预审与项目审批（核准、备案）的衔接，加强建设项目用地预审的在线备案和跟踪监管，扎实开展用地报批工作，切实保障发展需求。

4 启示

4.1 領导重视是关键

国家土地督察武汉局局长王广华、贵州副省长慕德贵、省国土资源厅厅长朱立军多次到贵州省就非农建设占用耕地耕作层剥离再利用进行调研强调指出，贵州省要认真抓好非农建设占用耕地耕作层剥离再利用试点工作，不断创新工作思路，总结提炼工作方法，创造贵州表土剥离经验。

4.2 积极争取国家资金，开展环境影响评价

编制贵州乌蒙山区域毕节七星关区“兴地惠民”土地整治工程规划。根据土地变更调查，七星关区现有耕地138 332.13 hm2，土地垦殖率高达40.55%，是全国平均水平的3.19倍。坡耕地109 013.72 hm2，占耕地总面积的78.81%，>25°的坡耕地29 318.41 hm2，占坡耕地面积的26.89%。

由于土地贫瘠，地质灾害易发，可供开发的土地后备资源严重不足，加之城镇化和工业水平低，贫困程度深，扶贫开发任务艰巨，是乌蒙山区域整体扶贫攻坚的重点区域。因此，实施兴地惠民土地整治重大工程对缓解七星关区人地矛盾，实现可持续发展具有十分重要的战略意义。

4.3 效益评估是前提

贵州省抓实非农建设占用耕地耕作层剥离再利用试点工作，总结提炼了工作经验，完善工作机制，并向全省乃至西南片区进行推广；算好经济账、效益账、社会账，对非农建设占用耕地耕作层剥离再利用的投入和产出要进行细算，把投入与产出联系起来比较，保证长足发展；进一步完善向山要地制度，探索出一条保土地资源、保发展的重要路子。

5 参考文献

[1] 窦森，董雪，董丽娟，等.松辽平原表土剥离技术体系：以吉林省松原市为例[J].吉林农业大学学报，2014（2）：127-133.

[2] 李建华，赵艳玲，付馨，等.丘陵区水田整治中的表土剥离技术研究[J].湖北农业科学，2013（5）：1039-1043.

[3] 付梅臣，陈秋计，谢宏全.煤矿区生态复垦和预复垦中表土剥离及其工艺[J].西安科技学院学报，2004（2）：155-158.

[4] 颜世芳，王涛，窦森.高速公路取土场表土剥离工程技术要点[J].吉林农业，2010（11）：238.