确定合作范围对于PPP项目运作的重要性分析

张里萌

摘要：PPP项目合作范围的主要内涵包括物理边界、资产权属、风险划分、经济性等，合理确定合作范围对于提高政府与社会资本积极性、降低项目总体成本等具有重要意义，是双方能够顺利合作的重要前提，对其进行分析研究十分必要。

关键词：PPP；合作范围；分析

0 前言

政府与社会资本合作（PPP）是当前政府开展基础设施和公共服务建设的重要手段，其作用主要体现在降低政府初期建设投入和提高项目运行效率两个方面。在PPP模式下，政府与社会资本是一种公平自愿的合作关系，既然是合作，就应遵守普遍的合作准则，其中，明确的合作范围是双方能够顺利合作的重要前提。

对于PPP项目而言，发起方首先要确定的就是项目合作的范围，这是开展后期所有工作的基础。然而，并不是所有的项目都适合做为PPP项目，同一个项目也不是全部内容都适合做PPP。合理划分政府与社会资本合作的边界，也就是确定合作范围，是PPP项目能否成功的关键。

1 确定合作范围的主要因素

明确的物理边界是确定合作范围时最基本、最直观的要求，也是明确合作双方权责范围的基础。以污水厂项目为例，双方在约定合作范围时经常采取的表述方式是：以污水厂围墙为界，污水厂围墙范围内的给排水、供暖、供配电、道路、绿化等基础设施由社会资本建设维护；污水厂围墙范围以外的上述基础设施由政府负责建设维护。有此类约定在先，双方在后期合作时就不会出现管理上的真空或者模糊地带，权利和责任就更加明确。

明确的资产权属对于项目后期运营、维护、移交，以及抵押质押、资产证券化等过程都有直接影响。一般来说，社会资本获得项目的资产权属有利于其融资和退出。从融资的角度来说，如果社会资本拥有资产权属，则可通过项目资产进行抵押质押，提高项目的可融资性；从退出的角度来说，明确的资产权属关系是社会资本通过股权转让、资产证券化等方式退出项目的重要前提。

项目风险是否清晰可控是划分合作范围时需要考虑的重要因素之一。项目风险是影响政府与社会资本方合作的重要因素，项目的风险越小、越清晰社会资本参与的积极性越高。反之，如果存在较大的、不可预估的风险，则社会资本的积极性相对较低。划分合作范围时，应尽量把风险因素划分给有管控能力的一方，这既是从风险管理的角度考虑，同时也是从经济的角度去考虑，因为风险管理能力弱的一方，往往会过高的评价风险可能造成的损失，从而间接提高项目建设和运营成本。

划定合作范围时需要考虑的另一个重要因素是项目是否具有经济性。PPP项目的核心理念是通过市场的方式提供公共服务。既然是市场方式，就应尊重市场规律。从这一角度来说，项目的经济性越高，越有利于提升项目的市场价值，从而更有利于项目运作。如果项目的经济性不强，则需要引入大量的政府补贴，这可能会引发一些其他政府管理上弊端。

2 案例分析

以北京地铁4 号线工程为例，该项目是国内成功采用PPP模式运作的典型案例。在该项目中，工程投资被分为 A、B 两个相对独立的部分：

A 部分主要为地铁洞体、车站等土建工程，其投资额约为 107 亿元，约占项目总投资的 70%。此部分由北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资子公司四号线公司负责投资建设。

B 部分主要为车辆、信号等设备投资，投资额约为46 亿元，约占项目总投资的30%。此部分由PPP项目公司北京京港地铁有限公司负责投资建设。

该项目采取AB段划分的方式是其能够顺利实施的关键，其作用主要体现在：

（1） 由于洞体建设过程中牵扯到征地拆迁、部门协调等工作，周期长、投资高、风险大，社会资本很难驾驭此类工程，并且从风险控制、建设效率来讲，与政府相比也没有任何优势，因此，更适合由政府来完成。

（2）通过分割投资范围，政府将投资金额相对较小，并能够产生稳定现金流的B部分资产分割出来，交由社会资本建设运营，确保了B部分具有较高的投资回报率。同时，B部分的建设内容都与项目运营有直接关系，该部分由社会资本运作更有利于发挥社会资本的优势，提高资产的利用效率。

3 案例启示

由上述案例可以看出，合理确定政府与社会资本的合作范围，其本质是充分发挥双方各自的优势。这从另一层面证明，PPP项目并不是政府向社会资本甩包袱，而是社会管理方式的提升，是双方优势资源的互补。

同时，北京地铁四号线的分段方式可以看做为是一种组合型的PPP运作模式，即：LOT+BOT。

A段可以视为LOT：通过租赁的方式，政府将公共资产的运营维护职责转移给社会资本承担，政府仍然承担公共资产投资的职责并保留公共资产的所有权。只是在北京地铁四号线项目中，A部分的租金为零。

B段可以视为BOT：由社会资本负责投资、建设、运营，到期后移交给政府。

通过两种模式的组合，可以发挥各自模式的优点，细分政府与社会资本的分工，具有重要的实践意义。

4 延伸应用

通过上述视角去审视其它PPP项目，更容易理解其中的关键问题。例如，政府鼓励在市政给排水领域采用厂网一体化的运作模式，而社会资本却顾虑重重，究其原因主要有以下几点：

（1）给排水管网建设涉及的征地、拆迁工作量大，不确定性高，社会资本面临此类问题时往往束手无策。

（2）给排水管网的建设投资大，运营维护費用相对占比较低，通过运营维护收益很难回收成本，需要政府的大量补贴。

（3）由于城市规划不合理以及部门管理的不协调，市政管网常常会遇到改线、破坏等外界因素的干扰，这对合理估算运营维护成本造成了很大障碍。

（4）容易造成权责不明。市政管网设计、运营的好坏，会直接影响城市给排水系统的运行效果，如果由社会资本建设运营给排水管网，特别是部分管网时，当发生供水不足、排水量不足、城市内涝等问题时，很难明确划分相互之间的责任。

通过上述分析可以看出，市政给排水领域采用A+B的模式更具有合理性，即由政府负责管网的投资建设和运营维护，由社会资本负责水厂的建设投资和运营维护。如果要采用管网一体的运行模式，则须做好以下几点：

（1）明确征地拆迁等政府更具有掌控性的工作由政府完成。

（2）充分论证管网的设计方案。

（3）明确潜在的运营风险以及风险发生时双方的责任。

（4）建立合理的补偿机制，对由政府引起的管网改线、破损等损失给予适当的补偿。

5 结论

政府与社会资本合作（PPP）是今后政府提供基本公共服务的主要手段，合理的确定合作范围是双方能够长期合作的基本条件。在确定合作范围时，应秉承互利共赢的理念，充分发挥各自的优势，在此基础上结合项目特点，明确双方合作的物理边界、资产权属、风险划分、经济性等，为项目顺利实施奠定基础。

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