党章视阈下基层组织建设的历史特点及思考

李宇博

[摘 要] 分析历次党章，我们可以梳理出党的基层组织建设的历史脉络，从新民主主义革命时期的实践，到新中国成立后的曲折前进，至改革开放新时期的发展完善，呈现出从单一化的“基层建党”到系统化的“基层党建”、从集中整党为主向集中教育活动与经常性建设相结合转变等特点。

[关键词] 党章 基层组织 历史特点

马克思主义政党的一个显著特征就是具有思想一致、组织严密、分布广泛的基层组织，这在中国共产党风雨兼程的95年历史中体现得尤为显著。在革命、建设和改革的不同时期，党的基层组织作为党全部工作和战斗力的基础，团结带领人民艰苦奋斗，成绩卓越。而党章作为党内根本大法，对党的基层组织建设有着基础性的规定。从历部党章及修正案中，我们可以探究党的基层组织发展与建设的历史脉络和特点。

一、党章与党的基层组织建设

（一）新民主主义革命时期的实践。1921年党的一大虽没有制定党章，但通过了同等性质的《中国共产党纲领》。由于当时全国只有50多名党员，只设立中央和地方两级组织，随着各地党员人数不断增多，建立党的基层组织才被提上议事日程。1922年党的二大通过了第一个《中国共产党章程》，在第二章“组织”第四条中规定，“各农村各工厂各铁路各矿山各兵营各学校等机关及附近，凡有党员三人至五人均得成立一组，每组公推一人为组长，隶属地方支部……各组组织，为本党组织系统，训练党员及党员活动之基本单位，凡党员皆必须加入”[1]p94。党章第一次规定“组”是中国共产党最基本单位，是党的基层组织最初形态，而当时的“支部”是地方组织的概念。

1923年党的三大确立“统一战线”后，国共合作拉开序幕。合作初期，我们党由于忽视独立性和主导权，党组织发展缓慢，非常不利于对革命的领导，因此党中央决定对路线进行纠正。1925年党的四大召开，提出无产阶级领导权和工农联盟，要求重新重视基层组织建设。大会通过的《对于组织问题之决议案》，要求在全国建立和发展党组织，扩大党员数量，并将“支部”规定为党的基本组织，“我们党的基本组织，应是以产业和机关为单位的支部组织”[1]p379；首次提出要加强支部建设，对其组织原则、工作任务、领导机构及活动方式作了规定。

国共合作破裂后，党的基层组织遭到严重破坏。毛泽东深刻指出：“党支部就是党的基础，它就像房子一样，基础不牢，房子就会倒掉。党支部办不好，党也是不坚固的。”【2】p731927年党的五大召开，通过党章修正案，第一次将“党的支部”单列为一章，提出“支部是党的基本组织”[3]p671，还对支部六项任务、组织结构、选举办法、开会制度等作了具体规定。此后的土地革命时期和抗日战争时期，是党的基层组织建设探索发展时期，比如“三湾改编”提出的“支部建在连上”、瓦窑堡会议上提出将“政治标准”放在发展党员第一位、抗日战争时期采用“麻雀满天飞”的方法大量发展党员等。

1945年党的七大，在党的基层组织发展史上有着重要地位。此时我们党已有121万党员，在全国建立近千个县委和几万个党支部。刘少奇在会上作《关于修改党的章程》的报告，总结了党自创建以来基层组织建设的经验，并规定“党的基础组织，是党的支部”[2]p672，对支部任务、支委选举和任期、更严格系统的入党手续作了具体调整，这标志着革命时期党的基层组织建设理论成熟。解放战争时期，党的基层组织进一步发展，至新中国成立，全国有党员448.8万人，是七大时的3.7倍，有支部20多万个。可以说，强有力的基层组织是党取得中国革命胜利的坚强基石。

（二）新中国成立后的曲折前进。1956年党的八大召开，邓小平作出《关于修改党的章程的报告》。八大党章对加强党的基层组织建设作出重要规定。首先，第一次使用“党的基层组织”概念，代替以往的“党的基本组织”、“党的基础组织”，并为此单列一章。其次，对其任务作了系统规范，在基本保留七大党章4项任务基础上，针对执政党地位和社会主义建设又加了4项。

八大党章中不少正确规定没有在实践中坚持下去。随着阶级斗争重提和“四清运动”“文化大革命”等运动，党的各项制度和党内民主被践踏，党内生活极不正常，党的九大、十大、十一大党章都不同程度出现“左”倾错误。在“党的基层组织”一章，删除支部、总支、基层党委设立的人数规定，取消基层组织定期召开党员大会或代表大会的制度；在任务中写进了“对党员和广大革命群众经常进行阶级斗争和两条路线斗争的教育”（九大）、“领导党员和非党员……批判修正主义”（十大）、“批判资本主义”（十一大）[2]p677-680等内容。在这样的纲领指导下，党的基层组织遭到极大破坏，工作混乱无序、停滞不前，甚至严重倒退。唯一一项有正面首创性的是十一大提出的“战斗堡垒”定位，沿用至今。

（三）改革开放新时期的发展完善。1982年十二大新党章，纠正“文化大革命”期间路线错误偏向，吸取八大及之前党章的正确规定，总结十一届三中全会之后的实践经验，对“党的基层组织”一章进行重新构建：确立了“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒”[2]p664的定位；恢复設立人数原则和定期开会制度；党的基层组织的任务取消了“文革”年代的错误提法，取而代之的是新时期所要面临的新任务。十二大党章的主体沿用至今，但也做了不少与时俱进的调整，使根本依据更加科学完备。

十三大党章修正案，在党政分开的政治体制改革框架下，明确了企业和事业单位中党的基层组织与行政首长的关系。十四大党章修正案将党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会的每届任期作了修改；应对市场经济的新政策，增加了关于全民所有制企业中党的基层组织的作用和工作职责。十五大党章修正案则增加了党的基层组织要认真学习邓小平理论的表述。

十六大党章修正案增写社区、社会团体、社会中介组织中成立党的基层组织的内容；将村党支部改为村党组织，并相应增加社区居委会党组织、非公有制经济组织中党的基层组织主要任务的规定。十七大党章修正案对党的基层组织建设提出不少新要求：一是用“社会组织”代替“社会团体、社会中介组织”表述，有利于扩大党的工作覆盖面，增强执政基础。二是选举办法增写了“提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见”[4]p44，有利于在选举中普遍实行党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，拓宽选人用人视野，给党内民主探索留出更多空间。三是把“对党员进行教育、管理和监督”改为“对党员进行教育、管理、监督和服务”[4]p45，这是“服务型基层党组织”概念的雏形。四是增写了加强改进流动党员管理的内容，顺应新时期党员群体特点。

二、党的基层组织建设发展演变的特点

从党章的视阈来看，党的基层组织建设变化大致呈现三个特点：

（一）从单一化的“基层建党”到系统化的“基层党建”。革命战争年代和社会主义建设初期，党的基层组织建设最主要的任务是大量发展党员。但由于速度过猛，单一化的“基层建党”过程中频频出现重量不重质的问题，例如为发展而发展的“拉夫”现象，又如基层党组织缺乏指导管理、组织生活不健全、工作开展没效果。其后果是在平时工作中效率低下、战斗力不足，在危险危机中动摇背叛的情况屡屡发生，甚至威胁到党的生命。正如毛泽东所提出的，“党的幼年时期”的“初期和中期”，“党的组织是发展了，但是没有巩固，没有能够使党员、党的干部在思想上、政治上坚定起来”[5]p610。我们党在教训中逐渐认识到系统化“基层党建”的重要性，并进行了实践探索，然后将相关经验智慧提炼体现在党章中。所谓系统化的“基层党建”主要有两层含义。

一是党的基层组织建设自身包含的内容是成体系的。现行党章中“党的基层组织”一章共4条，分别就设置原则、任期期限、基本任务、不同主体的具体职责进行较为详细的规定，涵盖思想、组织、作风、制度建设等方面，是一套科学完整的体系。党的十八大报告提出一条主线、五大建设、四个“自我”和“三型”政党的“大党建”格局，在党的基层组织建设中也必须得到贯彻落实，体系中的任何一个部分都不能被忽视，否则将成为后患无穷的短板。

二是党的基层组织建设与其他党建内容是相互联动的系统性工程。党的基层组织建设工作不是孤立的，必须是与其他工作相配套的，比如“党的干部”“党员”“党的纪律”等章节提到的要求，也必须在党的基层组织建设中严格遵守；“党的中央组织”“党的地方组织”等章节的工作要求也要吃透，方能使上下级衔接沟通顺畅，使党的基层组织建设工作开展更有效，党的建设各个部分能够相互协调、相互促进，形成良性互动。

（二）从集中整党为主向集中教育活动与经常性建设相结合转变。民主革命时期，党的基层组织具有分散性、流动性、隐蔽性等特点，要开展经常性建设工作有相当难度，只能以区域化的集中整党为主。新中国成立后的一段时间内，我们党还保留着革命党的思维和部分历史任务，不管是经济建设还是党的建设，都用一种命令式、运动式的方法进行，为此也走了不少弯路。改革开放后，我们意识到党的基层组织建设不能仅靠运动式的集中整党，必须要进行制度式的经常性建设。

十二大党章“党的基层组织”，对设置原则、基本任务、选举办法等作了较为系统的、科学的规范，体现对日常建设的重视。1983年整党后，中央提出“整党结束以后……必须把整党中尚未解决或尚未完全解决的问题继续解决好，认真搞好从集中整党向经常性的党的建设的过渡”[6]p343。这是一个开端。1987年十三大提出了从严治党的任务，并对基层党组织建设提出了7条“经常性”的明确要求，并指出“这些经常性工作做好了，我们就有可能在新的历史条件下，在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”[7]p54。

党的十八大后，制度式的经常性建设为主、集中教育活动为辅的方式已成为基层党组织建设的基本途径。有关党的基层组织建设的各项法规制度越来越完善，经常性工作得以有根有据、有条不理地进行。另外，“群众路线”“三严三实”“两学一做”等集中学习教育活动效果也比较显著，提高了基层党员及党员干部的思想认识，凝聚了党心民心。

（三）从管理型基层党组织向服务型基层党组织转变。党的历史定位从革命党转向执政党，决定党的功能和具体工作方式也要相应发生变化，革命时期的严密控制、等级管理等方式已经不能够完全适应新形势。从一般意义上来讲，执政党具有联通国家与社会的功能，也就决定其服务上下及自身的定位。因此，从革命型、战斗型、管理型政党向执政型、建设型、服务型政党转变，增强党员归属感，激发党员主体积极性和责任心，成了必须面对的课题。服务“上”，指的是服务国家的中心任务，服务改革、服务发展；服务“下”，指的是服务群众；服务“自身”，指的是服务党员。

十七大党章在过去党的基层组织具有“教育、管理和监督”党员任务的基础上，首次加上“服务”党员的功能。2012年党的十八大报告明确提出：“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。”[8]p502014年中央出台《关于加强服务型基层党组织建设的意见》，囊括了基层组织的“八个领域”，提出“五个服务”方针、规定“五项任务”，达到“六有”目标。这是对党的基层组织功能定位的创新，是“以人为本”观念的体现，是凝聚党员向心力、夯实党群鱼水情的重要举措。

三、党的基层组织建设发展演变的思考

中国共产党是由中央、地方和基层组织共同构成、相互作用的严密而完整的组织体系，党的基层组织是进行党的活动的基本单位、是党开展各项工作的根本抓手。如果把党比做一棵大树，那么基层组织就好比密集的树根，深扎土壤，不断给整个机体运送养分。“根基不牢、地动山摇”。只有根系发达健康，才能保证根基稳固牢靠，才能保证大树不倒、生长茂盛。纵观中国共产党的历程，不管是革命年代还是建设年代，基层党组织的工作抓好了，民心就可以凝聚，力量就可以汇集，革命就能顺利发展，国家各项建设就能又快又好；基层党组织的工作瘫痪了、停滞了，革命活动就没了根基，国家各项建设和社会活动就不能正常运转，甚至倒退。

在历史经验、现实目标和时代特征的要求下，基层组织建设要做到以下几个方面：

第一，在主体维度，激发广大党员干部的活力。每一位党员都是党组织的细胞，细胞失去活力，整个党的肌体也会随之死亡。要有效解决当前党的基层组织建设问题，就要从根源上解决主体的问题。首先，深入开展党性教育，通过系统的马克思主义和中国特色社会主义教育，提高基层组织党员干部理论水平和政治觉悟，使他们坚守信仰、坚定自信、充满信心，认识到主体地位和使命责任。其次，要针对不同党员群体文化水平和接受能力，因材施教，创新教育内容，用他们听得懂、学得会的“接地气”语言，引导塑造政治自觉和思想自觉。再次，要增强实践教育的力度，通过先进典型示范教育、体验式教育和反面警示教育，“一看如目，二听入脑，三思入心”地提高党员的思想感悟，激发工作热情和责任感。

第二，在渠道维度，积极创新方式方法和活动载体。首先，随着社会团体、两新组织的发展，要积极因地制宜、灵活多样地推进党组织设置，加大非公有制经济组织、社会组织党建工作力度。其次，要顺应信息化发展趋势，重视利用互联网、手机等新兴媒体，拓展基层党建工作渠道阵地，提高工作有效性和針对性。再次，要加强城乡基层党建工作资源整合，推行结对帮扶等做法，构建统筹协调新格局。

第三，在保障维度，要建构健全的制度体系。虽然目前中央和地方制定了一系列推进基层党建的制度措施，但落实效果却不尽如人意。要破解制度不健全、落实有难度问题，首先要以“创新”理念不断健全制度内容，在积极探索的基础上，将好的经验总结提炼加以制度化。例如设立专职党务工作者、党代表常任制等等。其次要以“共享”理念构建制度评价机制，考核落实情况和实施效果。长期以来，基层党组织建设、党员干部履职情况主要由上级党组织考核、评价与反馈，这种单向模式使基层党组织形成了“唯上不唯下”的错误观念。为打破该模式，要引入群众认可评价和社会专业机构评价。再次要以“协调”理念推动制度建设的系统发展，将整个党建作为一项系统工程，推动基层党组织建设与党内其他工作乃至国家和社会各项工作联动起来，相互促进、相互协调。

参考文献：

[1]中共中央文件选集（第1册）[M].北京：中共中央党校出版社，1989.

[2]毛泽东文集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[3]李洪峰.中国共产党章程学习笔记（增订本）[M].北京：党建读物出版社，2008.

[4]中国共产党章程[M].北京：人民出版社，2007.

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[6]新时期党的建设文献选编[M].北京：人民出版社，1991.

[7]十三大以来重要文献选编（上）[M].北京：人民出版社，1991.

[8]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2012.

责任编辑/冷 波