新型城镇化进程中的农民工市民化：制约因素及化解途径

陆继锋+张英胜

摘 要： 城镇化是现代化的必由之路，农民工是现代化建设的重要力量。农民工市民化是新型城镇化的核心任务和衡量指标。当前，农民工市民化面临制度、文化和自身素质多重因素制约，这也制约了新型城镇化进程。深化制度改革、营造市民化氛围、提高农工自身素质是扫除农民工市民化障碍的重要途径。

关键词： 新型城镇化； 农民工； 市民化； 农民工市民化

中图分类号： D25 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.013

文章编号： 1673-9973（2017）01-0070-04

改革开放以来，我国城镇化进程不断加快。截至2015年，我国城镇化率已达56.1%，预计2020年将达60%。在城镇化推动下，我国农民工数量急剧增加。国家统计局2016年数据显示：2015年农民工总量为27747万人，数量仍在持续增多，这意味着越来越多的人在城镇化的推动下进入城市。其实，城镇化本质是市民化，而农民工市民化是新型城镇化的“先手棋”。农民工市民化意义重大：微观上有利于提高个体收入，提升个体素质；中观上有利于提高城镇化水平和城乡居民整体素质；宏观上可为经济社会发展提供支撑，关乎中国现代化进程。当前，农民工市民化进程与农民工需求和新型城镇化要求还有较大差距。如何结合新型城镇化需要，加快推进农民工市民化进程已成为经济社会发展和学界亟待解决的现实问题。

一、新型城镇化与农民工市民化

（一）城镇化与新型城镇化

城镇化从一定意义上讲是人口的城市化。人口学观点认为，城镇化本质是人口向城镇集中和农村农业人口变为城市非农业人口的过程。社会学观点认为，城镇化是人们生活方式转变的过程，归宿是改变人观念和行为，提高个体素质和人们生活水平。中国城镇化事关全球发展。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨将中国城镇化形容为影响21世纪人类社会的两件大事之一。就国内看，一方面，城镇化在经济社会发展中的作用和地位进一步凸显，成为扩大内需的最大潜力和经济增长引擎；另一方面，中国城镇化道路中出现了误区：一是将城镇化简单视为土地城镇化，通过各种途径把农村土地转变为城镇用地，而缺少对农村人口融入城镇的关注，影响城镇化可持续发展；二是仅仅聚焦于城镇化对经济增长的贡献，GDP主义至上，以扩张获红利，带来一系列社会问题；三是推行城乡二元分割制度，形成城镇化的结构性障碍；四是片面追求速度和规模，讲求表面光彩，忽视城镇化内涵。为走出误区，我国不断推动城镇化体制改革，探索协调发展、互促共进的城镇化的道路。党的十八大提出了新型城镇化概念，十八届三中全会则明确了中国特色新型城镇化道路。2013年的中央经济工作会议提出：要走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。2014年，国务院出台了《新型城镇化规划（2014-2020）》。随后，国家发改委等11个部委联合下发了《关于印发国家新型城镇化综合试点方案的通知》，中国特色新型城镇化道路更加清晰。新型城镇化丰富了城镇化内涵，是城镇化发展的新阶段，它突出以人为本，聚焦人口和生产力的合理布局。

（二）农民工与农民工市民化

农民工通常指在城市就业和生活的，拥有农村户籍的农村进城务工经商人员，具有边缘性、弱势性、流动性和角色冲突等特点[1]。传统农民以务农为生，鲜有流动。新中国构建的城乡二元经济社会结构也使得城乡劳动力流动困难。改革开放后，农村生产力和生产效率不断提高，产生并滞留了大量剩余劳动力。在城乡收入差距和现实利益驱动下，我国农民开始转移，农民工开始出现且队伍不断壮大。农民工的出现和大规模流动冲击了传统的城乡二元结构，推动了社会变革，促进了城乡劳动力市场成长。一方面，农民工为城市发展提供了源源不断的廉价劳动力，服务了市民生活；另一方面，缓解了农村就业压力，增加了农民收入和农村社会购买力，使进城农民接受了工业文明和城市文化熏陶，素质得到提升并对其他农民产生了影响。当然，农民工流动也有其负面影响：就农村而言，走出去的多是有一定文化基础、精力充沛的中青年农民，留下了老弱病残者和妇女儿童，农村劳动力素质明显下降，带来农村社会问题；就城市而言，数量庞大的農民工涌向城镇，给城市卫生、教育、就业等带来严峻考验，个别流动人员参与违法乱纪活动影响城市治安，市民安全感下降并滋生偏见。

就农民工市民化而言，学界有多重见解。一是聚焦结果，关注农民工变化。如，刘传江认为，农民工市民化是指农民工身份、职业、自身素质等方面的变化[2]；赵立新认为农民工市民化是农民工户口性质、生活地域、从事行业、文化素质等方面的转变[3]。二是聚焦过程，划分不同阶段。如，张国胜提出，农民工市民化分转变和融入两阶段，是身份地位、价值观念转变并融入城市的过程[4]；王力力认为农民工市民化是由农民到城市农民工，从城市农民工到新市民两阶段构成的过程[5]；段雪芬则认为农民工市民化可分为从事非农业、城市定居和融入城市三阶段[6]。三是聚焦测量指标，揭示其固有性质。如，胡杰成提出农民工市民化应从制度、经济收入和社会与文化三维度加以理解[7]；钟兵从权利资本、物质资本、人力资本和社会资本四点分析农民工市民化问题[8]；潘文曼直接提出农民工市民化实质是公共服务均等化的过程[9]。由此可见，所谓农民工市民化是指农民工工作和生活空间从“乡村”到“城市”，职业身份、思维方式、价值观念和行为方式从“农民”到“市民”的复杂渐变的过程，最终目的是融入城市社会，成为符合现代文明要求的市民。

当前，农民工尤其新生代农民工市民化意愿强烈。新生代农民工分两类：一类在城市出生、成长并就业；一类在农村出生、成长到城市就业。前者已习惯城市生活，基本无乡土观念；后者尽管有乡村生活经历却向往城市。新生代不但希望在城市生存还渴望工作稳定、机会公平和权益保障等。随着产业结构的调整，新职业和新岗位不断增加，农民工素质和期望值提高，并非所有工作都对他们有吸引力，农民工职业分布开始由繁重的体力劳动岗位向其他领域扩展，农民工由单纯追求经济收益 “候鸟”式流动向追求安居乐业转变。上述转变与城镇化趋势一致，说明农民工市民化诉求日益显化。

（三）新型城镇化与农民工市民化

我国是农业人口占多数的发展中国家，城镇化和农民市民化有利于转移农村剩余劳动力、提高农民收入和综合素质，事关社会和谐稳定和国家长治久安。而农民工市民化是农民市民化工程的“先手棋”[10]，农民工市民化与城镇化相辅相成，息息相关：一方面城镇化推动了人口流动和农民工的出现，也促使农民工在价值观念、心理素质、行为习惯等方面发生转变；另一方面农民工市民化程度是衡量城镇化的重要指标。以人为本，聚焦人的发展是城镇化与新型城镇化的重要分野。农民工市民化问题是新型城镇化核心任务。2013年中央一号文件提出，有序推进农业转移人口市民化。2016年《政府工作报告》提出：“十三五”期间要深入推进以人为核心的新型城镇化，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，完成约1亿人居住的棚户区和城中村改造，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

二、农民工市民化的制约因素

（一）制度政策障碍

户籍制度是农民工市民化的首要障碍。传统的户籍制度集社会管理、利益分配、资源配置和身份识别多种功能于一体，使农民工无法享受到和市民同等的基本权益，增加了农民工市民化阻力。尽管当下户籍制度已进行了改革，逐渐取消了农业和非农业户口，附属于其上的城乡区分明显缩小却未彻底消除。户籍制度及其他制度捆绑带来诸多问题。

1. 土地流转问题。传统的农村土地制度基于村社形成，土地流转依附村落格局。农村30年不变的土地承包制度有利于基层稳定和发展，但土地零星化问题突出，给农业生产规模化带来困扰，使进城务工农民无法从土地上解放出来，以至于农忙时节不得不奔走于城乡之间，限制了市民化规模和速度。

2. 社会保障问题。当前，针对农民工的工伤、医疗、养老、失业、生育等保险项目不全，覆盖面窄，城乡双规；农民工及其单位参保意识不强，参保率低，风险抵御力弱，影响农民工正常生活和进城意愿。

3. 就业问题。目前，就业制度对农民工就业限制逐步减少，但仍存在就业信息来源零散混、用人单位用工歧视等问题。农民工大多从事苦、脏、险、累、差岗位。这些岗位呈现技术含量低、工资收入低、福利保障弱等特点，不及其就业期望值。

4. 子弟教育问题。进城民工由于户口限制，其子弟入学教育就会遇到诸多困难。此外，教育支付成本也高于城镇户籍人口，影响农民工市民化意愿。五是住房问题。农民工住房制度不完善与日益攀高的房价交织，使农民工出现“住房难”问题。多数农民工不得不离开家人独自到城市闯荡，夫妻分居，产生农村留守人员问题。

（二）文化氛围障碍

农民工城市化文化氛围不够宽松，造成两大障碍。

1. 文化障碍。城市文化和乡村文化是两种不同特质的文化，城乡二元分割体制使得两种文化差异性更加凸显。城市文化建立在发达的城市经济之上，有琳琅满目的购物商场，鳞次栉比的高楼大厦，方便的公共交通等。其精神内容表现为市民价值观开放多元等特点。农村文化的物质基础是经济发展水平低，购物不方便，交通设施不完善，医疗设施欠缺等特点。其精神内容主要表现为时间观念淡薄，“日出而作，日落而息”；亲情宗族观浓厚，“亲不亲，看宗亲”；生育观强烈，“不孝有三，无后为大”等。农民工长期接受农村文化熏陶，入城镇难免有文化震撼，一时难以适应城市生活。

2. 氛围障碍。农民工市民化需要融洽的城乡居民关系和城市的开放、接纳与宽容。然而城乡有别，农民工和市民是不同群体，心理隔阂和体制性隔离难以短时内消融。对于市民而言，农民工大规模入城镇分摊了市民福利、资源和就业机会，容易被视为竞争者和不安定因素的制造者，以至于对其怀有警惕感，继而出现歧视和排斥。对于农民工而言，传统的乡土观念和乡土情节根深蒂固，加之其主要精力在生产一线，缺少精力参与社会生活，社会交往仍赖于血缘、地缘关系，居住空间狭窄，融入城市社会不够。城乡文化反差和氛围欠缺让农民工承受歧视、不公，极易产生自卑和不平衡心理，也不利于归属感和市民意识培养，给农民工市民化造成障碍。

（三）自身素质障碍

技能是立身之本，素质乃生存之根。农民工能否真正变成市民取决于农民自身科学文化水平和综合素质。随着新生代农民工成为主力，农民工整体素质正在逐步提高但仍有欠缺。这种不足和欠缺表现为农民工预期社会化不够而发展社会化不足，前者表现为观念转变不彻底，基础教育欠缺；后者表现为结合形势变化和现实需求而自我提升不够。农民工整体素质的偏低影响其城市的就业与生活，也与发展形势不相适应。从就业看，农民工大多集中于建筑、运输、餐饮、渔业、维修等艰苦行业，从事木工、瓦工、泥工、漆工、驾驶、保姆等具体工作，还有经营废旧物品回收、小生意、擦鞋修鞋、街头揽活等小规模个体项目。随着科技进步和产业结构转化升级的不断加快，我国经济增长模式正由粗放型向集约型转变，一方面，资本和技术排挤劳动力现象凸显，劳动力需求减少；另一方面，对劳动力由数量需求向素质、技术需求转变。能力素质高就容易获得较多就业机会和相对稳定的收入，融入城市社會快，反之则困难重重。

三、农民工市民化障碍的破解

（一）深化改革，增强制度保障力

应本着“以人为本、需求导向、多元参与、强化统筹”的原则深化改革。

1. 改革户籍制度。当前，从中央到地方都认识到了户籍制度对农民工市民化的阻碍作用。十八大明确提出要加快户籍制度改革； 2015年政府工作报告强调：要抓紧落实放款户口迁移政策。国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出通过户籍制度改革促进市民化。就农民工市民化而言，户籍制度改革首先要明确改革目标，即扫除农民工身份障碍，促进角色转变，取消不平等制度捆绑，让农民工公平获得资源，维护自身权益。其次，应明确“民生为本，公平公正；承认差别，因地制宜；平稳过渡，循序渐进”的思路，找准改革重点亦即渐次降低户口准入门槛，减少城乡户口变更限制，将户籍与社会福利待遇分离、脱钩。

2. 改革土地流转制度。通过改革，将进城农民从土地上解放出来，消除“一脚在城里，一脚在田里”现象；明晰耕地和宅基地产权，盘活资本，增加收益。当前，要在坚持农村土地承包经营制前提下，允许农民对其土地使用权转包、转让、互换、入股、租赁，实现土地流转形式多样化。为此，可试行土地转让制，允许农民依据协议将土地承包权有偿转让；推行土地股份制，农民以土地折股成立股份合作社或股份制企业；实行土地置换制，农民工可将其承包土地使用权与城市住房支付按比例置换；建立宅基地退还补偿制，实现宅基地由契约债权向法定物权的转变。

3. 改革社会保障制度。 应按照“十三五”规划提出的“建立更加公平的可持续的社会保障制度”要求，本着“对接城乡需求，消除城乡差异”原则深化改革。应按照《失业保险条例》规定，结合农民意愿和特点，完善农民工失业保险制度。在医疗保险方面，在城镇工作时间长且已取得城镇户口的农民工可直接纳入城镇职工医疗保险范畴；对于流动性大的农民工应出台专门制度；鼓励农民工积极参加养老保险；要为进城落户并将承包土地一次性转让的农民工提供最低生活保障。政府应加大对企业为农民工提供保障的监管力度，工会、妇联和媒体做好监督，保障农民工合法权益。

4. 完善就业创业制度。一人就业，带动全家；一人创业，带动一群。就业创业是农民工市民化的又一关键环节。为此，要改革企业用人制度，赋予企业相对自主的用人权，提高市场化程度，规范劳务合同，回应农民工正当就业诉求；建立就业服务制度，拓宽就业信息来源，为农民工提供及时有效信息并降低信息交换成本；构建集技术培训、咨询、中介和维权的服务网络；建立农民工创业制度，鼓励农民利用收益和资本到城市创业并为其提供资金支持和项目开发、转化机会。

5. 改革教育制度。保证农民工子弟教育权利是教育公平的体现，事关市民化进程。应本着教育公平和资源共享原则，力保农民工子弟入学“零门槛”，促使公办学校积极参与并吸纳农民工子弟入学；完善农民工子弟高考制度，变农民工子弟异地高考为就地高考。

6. 改革住房制度。政府应将农民工住房问题与市民住房制度改革统筹，将有稳定收入和固定工作的农民工纳入公积金范畴，为农民工提供廉租房、公租房、经济适应房等多种房源；用人单位尽可能提供房源和补贴；市场要适当降低租售价格，改善农民工住房条件。

（二）转变观念，增强环境包容力

农民工城市化离不开城市的包容与接纳。为此，政府既要为农民工做主更要为其服务。针对市民，借助讲座、巡演和公益广告等形式开展新型城镇化和农民工知识普及工作，引导市民克服歧视和偏见，理解城镇化，包容农民工；针对农民工，实施市民化教育工程，系统开展法律法规、文明礼仪等宣传教育，灌输市民规范，培养市民意识，重视农民工心理辅导和心理健康教育，帮助其扫除消极心理困扰，以乐观自信向上心态面对城市新生活。农民工所在单位要挖掘和宣传农民工典型事迹，重视榜样的力量，倡导积极向上、和谐温馨的企业文化；企业要吸收农民工积极参与工会组织，收集农民工诉求，维护农民工合法权益。电视网络报刊等媒体要积极塑造农民工正面形象，传递正能量，端正认知，消融隔阂。农民工所在社区要基于共建共享原则为居住在内的农民工提供力所能及的帮助，发挥基层优势定期开展方言习俗、社区规范等知识的宣传普及工作，为农民工提供帮助和服务。从歧视、摩擦到接纳、包容并没有达到市民化终点，市民化归宿是农民工的真正融入，这需要农民工个人扩宽社会交往圈，积极融入城市社会。农民工市民化过程固然需要政府引导和全社会配合，更需要市民和农民工的共同努力。

（三）加强教育，增强自我提升力

加强农民工教育培训，提高其能力素质是农民工市民化的关键。应本着“政府主导、城乡参与、自我提升”的原则抓好基础教育、职业教育、成人教育，扎实做好在职培训。

1. 构建教育体系。（1）发展农村基础教育。基础教育是提高劳动力素质的基石。要在转变教育理念前提下，多渠道筹集资金，改善中农村小学办学条件，夯实农民发展的基石。（2）办好职业教育。职业教育是提高农民专业技能的重要举措。应根据我国经济发展需要优化专业和课程设置，教学方法要理论联系实际，有效提高农民技能和创造力。（3）办好成人教育。成人教育是面向在职从业人员的教育进阶，能最大化满足各阶层、各群体及个人教育需求。今后，要针对农民工举办专门的脱产、业余学习和函授教育，提高农民工学历层次。

2. 开展技能培训。（1）农民工输出地政府要重点做好农民工就业前培训，为农民工技能和资格认证提供政策和资金支持；输入地政府要充分利用现有教育资源，委托培训机构为农民工岗位技能和安全生产提供形式多样和实用有效的培训。（2）培训工作应坚持自愿原则，农民工承担一定费用，政府给予适当补贴，用人单位应承担一定费用，建立政府、企业、社会和农民工个人培训成本共担机制。（3）劳动、教育等部门要对各类培训机构加强监督，规范培训活动，防止以培训之名乱收费。通过行之有效的教育培训，提升农民工就业能力和综合素质，为农民工市民化创造条件。

农民工是我国产业大军的骨干力量，在城镇化进程中发挥着重要作用。农民工市民化意味着数亿人离开农村到城市定居，事关亿万人民福祉，是新型城镇化应有之意，关乎城镇化水平和质量。农民工市民化是系统工程，需要政府、社会、市场和农民工的积极参与。其中，政府要深化改革，完善政策体系；社会要营造宽松氛围，促进城乡文明融合；市场要营造公平竞争环境，优化资源配置；农民工要转变观念，提升自身素质。作为一个有序的理性化过程，农民工市民化离不开顶层设计和基层落实，也需要差别对待，有计划有步骤地加以推进，绝不能冒进和急于求成。

参考文献：

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[3]赵立新.城市农民工市民化问题研究[J].人口学刊，2006，（7）：40-41.

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[8]钟兵.新生代农民工市民化面临的困境与出路——基于新型城镇化的思考[J].长沙理工大学学报（社科版），2016，（2）：134-139.

[9]潘文曼.新型城镇化进程中有序推进农民工市民化问题研究[J].辽宁行政学院学报，2015，（12）：62.

[10]张翼，汪建华，吕鹏.抓住农民工市民化这个“先手棋”——新型城镇化晋江经验的调研启示[J].中国发展观察，2014，（9）：44.

[责任编辑、校对：党 婷]