城市积分落户制的合法性及作用分析

李晓亚

城市积分落户制的合法性及作用分析

李晓亚

积分落户制是中国户籍制度和人口管理制度的改革创新，是户籍改革背景下推进城市化进程的一项重要举措。积分落户制实现了让普通外来人口合理、合法、有序地落户于大城市，制度设计中的各项指标体现了中国城市化的发展需求和国家政策的价值导向。阐述了积分落户制的发展背景，分析了积分落户制中政策主体、目标群体、制定内容3个方面的合法性。指出其对破解城乡二元分化困局、保障城乡劳动者平等就业、健全城乡一体化机制、推动城市化健康发展都具有重要作用，并对实现我国社会主义现代化转型具有深远意义。

户籍制度；城市积分落户制；合法性；作用与影响

在计划经济体制下形成的二元户籍制度对农民和市民的身份进行了划分，农民的权利和地位与市民相比长期处于弱势。新时期，虽然户籍制度不再像以往那样严格限制农村向城市的人口流动，但身处城市的农民工仍没有享受与市民一样的公共资源与公共服务，城市优先发展战略导致了城乡发展严重分化的畸形态势。因此，加快户籍制度改革的步伐，破解城乡二元分化发展困局已成为当务之急。2014年7月发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确要求破除农业与非农业户口划分的壁垒，全面实施居住证制度，进一步调整户口迁移政策，建立完善的积分落户制，保证教育、就业、养老、医疗、社会保障等城市基本公共服务的全方位覆盖。城市积分落户制作为新时期户籍制度改革的重要内容，是新型城镇化建设下户口迁移政策的制度创新。这项兼具合法性与创新性的政策设计能够让外来人口在城市安居乐业，使他们享受城市常住人口的合法权益。“合法性”作为政治学领域的核心概念，是指社会民众对政治统治的认可与支持。一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策的合法化过程［1］。以合法性为研究切入点，分析城市积分落户制，发挥其破解城乡二元分化困局，保障城乡劳动者平等就业，健全城乡“一体化”机制和推动城市化健康发展的作用，对于实现我国城乡均衡发展，加速实现我国国家治理现代化转型具有重要意义。

一、积分落户制的发展背景

二元分化的户籍制度是我国计划经济体制的产物，已经成为我国经济社会发展的桎梏。从1984年起我国的户籍制度改革就开始有所松动，至2014年全面实施居住证制度，逐步打开了户籍制度改革的大门，统一城乡户口登记制度，破除了划分农业户口与非农业户口的藩篱。户籍制度是一项具有粘连性的制度，一经诞生就粘连着各种附着功能，这些功能随着政府的需要而不断变化［2］。户口本身并没有什么特别之处，然而，户口背后隐藏的各种资源配置与服务才是真正导致社会不公平的关键。户籍大门的打开不可避免地会吸引人口大量流动，城市与农村相比无疑会因为经济更加发达、社会资源更加丰富、公共服务体系更加健全而成为流动人口的迁入地。我国目前正处于人口流动的高峰期，外来人员流入城市加快了城市化进程。他们长期处于人户分离的状态，虽然一直生活在城市但却没有享受与市民一样平等的公共服务。这种身份产生的隔阂在外来人员与市民之间形成了一道难以逾越的鸿沟，不利于城市的稳定和持续健康发展。

2009年广东省中山市首先探索了“积分排名入户制度”，年底出台的《中山市流动人员积分制管理暂行规定》，按流动人员的学历、职称、社会保险等指标置换一定分值，累计的分值可让他们取得城镇户口。2010年6月，广东省出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》，在全省范围内推行“积分入户制”。2011年6月，北京市发布的《关于加快首都经济发展方式转变若干问题的建议》正式提出了积分落户制。积分落户制的诞生为怀揣“城市梦”的外来人员合理、合法、有序地落户于城市带来了希望的曙光。2014年7月，国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出，以人口承载能力为标准将城市划分为4个等级，并分别执行不同的落户标准。建制镇、小城市只要有合法稳定住所即可全面放开落户；有序放开中等城市、大城市的落户限制；城区常住人口达300万以上的大、特大和超大城市实行积分落户制度。城市需要依据综合承载能力和经济社会发展需要，设置一系列指标如具有合法稳定住所和就业、城镇社保缴纳年限、年龄、学历等，并赋予一定的合理分值，形成一套客观、透明的量化指标，依照优先解决存量、合理引导增量、公平公正的原则，达到标准分值的申请人及共同生活的配偶、未成年子女等可在当地申请登记常住。近年来，北京、上海、深圳、天津等城市已经不同程度地实行了积分落户制。实践表明，积分落户制是化解大城市落户难问题的现实选择和务实之策。

二、积分落户制的合法性

政策本身的合法性体现在政策制定和执行过程均遵循国家法律法规，符合公共利益的价值取向。如果用构成要素来衡量政策的合法性，主要包括合法的决策主体、合法的执行主体、合法的政策程序、合法的政策内容等。以下主要从政策主体、目标群体和政策内容3个方面来分析积分落户制的合法性。

（一）政策主体的合法性分析

“在一个现存的社会体系中，合法化必须通过遵循有关的规范来实现，在法制社会中，则要通过诉诸相应的法规来实现。”［3］就政策主体的合法性而言，其必须具有国家宪法及法律赋予的法定权利和权限，在我国现行政治和法律体制框架下，合法的积分落户政策主体主要是各地政府。政策主体相对于客体而言，在公共政策的运行周期中主导着政策制定、执行、调整、评估等活动。在政策制定方面，国务院下发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确了户籍制度改革的大政方针，各地方政府要以促进社会公平为价值导向，依据各自城市的发展水平和人口承载能力，因地制宜地制定积分落户细则，不同的落户指标和分值均应反映出城市发展的不同诉求和特点。同时，指标分值和落户规模也会随着城市内部发展需求和人口承载空间不断更新，落户要求的差异也会导致落户群体有所不同。在政策执行方面，精简办事手续和建构多部门联动机制，为积分落户制的执行和政府管理提供新思路。以北京市为例，2017年针对群众反映强烈的“多、怪、乱、假”证明问题进行了重点清理，取消和调整了74项市政部门要求基层开具的有关住房、就业、医疗等多项证明事项。一些涉及多部门参与的服务及事项通过互联网建立多方联动机制，实行电子化管理，让申请人少跑路，切实提高了政府的办事效率。此外，关于积分的操作程序如入户指标、积分排名等全部进行公示，接受社会公众的监督，在科学的目标导向下确保了积分落户的公平、公正和公开。

（二）目标群体的合法性分析

科学选择目标群体是政策设计之根本。积分落户制中指标和分值的设置是对目标群体的量化选择，不同类型城市的目标群体需要进行个性化设定。对于人口规模在500万人以下的城市，在合理放松落户限制的同时，要进一步完善人才引进机制，放开对“海归”、高校毕业生等人才的落户限制，从而优化城市人口结构，促进城市可持续发展。对于500万人及以上的特大城市如北京、上海等，在积分落户的政策设计上要更加科学、合理。教育背景可以作为指标纳入考量体系，但绝不是目标群体落户的硬性标准，对于教育背景不足或学历层次不高以及失去年龄优势的非高端人才，可以通过就业、缴税、自主创业等方式进行弥补。现阶段，素质优良的职高毕业生和技术工人队伍日渐壮大，但专业技能证书认定标准的混乱给这个群体落户带来了一定难度，政府可引入市场评价机制进行鉴定，确保他们公平落户。

我国《宪法》规定公民享有居住、就业、迁徙等自由。但是，户籍及其背后潜藏的利益因素造成了城乡居民的不平等。大城市一直是人口流入的首选地，“一户难求”是一线城市的共同现象，一方面是不断增加的户籍需求，另一方面是城市的承载能力和公共资源有限。积分落户在面向普通劳动者的同时，重在解决那些进城时间长、就业能力强、能适应所在城市产业转型升级和市场竞争环境的人群的落户问题［4］。在目标群体选择上，要遵循优先解决存量、合理引导增量的原则，准确把握城镇化发展的客观规律，统筹兼顾积分落户政策的落实力度、速度、质量和社会效应等。

（三）政策内容的合法性分析

1.居住证是基本要求

落户条件的设置要与“居住证制度”挂钩，如北京、上海、广州、深圳等大城市规定，外来人员持有居住证是申请积分落户的硬性要求。2015年10月，国务院第109次常务会议通过了《居住证暂行条例》，居住证制度是我国户籍制度改革及人口管理的创新，旨在以居住证为载体，构建完善的与居住年限等条件挂钩的公共服务供给机制，实现公共权利和服务均等化。居住证要求拥有合法稳定的住所、就业以及缴纳社会保险，体现了人在城市里生存和发展所应具备的基本条件。居住证制度与积分落户制度密不可分，居住证是积分落户的基础，积分落户是居住证制度的进一步完善。居住证是积分落户的基本要求，在其基础上设置一系列的条件和分值权重，通过分值累计实现外来人员的限量及有序 “户籍化”；同时，居住证也使暂时不能落户的人员拥有享受城市基本公共服务的权利，逐步实现基本公共服务均等化，并为下一步的积分落户做好充分准备，逐步推进常住外来人员市民化。

2.具体条件因地制宜

根据北京和上海最新公布的积分落户细则，北京的申请人只要满足持有北京居住证、不超过法定退休年龄、在北京连续缴纳社会保险7年及以上、无违法犯罪记录4个条件即可申请落户，但每年的落户标准不固定，需根据年度人口调控情况具体确定。在缴纳城镇社会保险年限方面，北京与上海一样均需要达到7年，但北京要求必须“连续缴纳”。在年龄限制方面，北京取消了年龄限制，只限制在退休之前，不超过45周岁的可加20分；上海则要求年龄在56～60周岁可加5分，年龄每减少1岁可加2分，30分为上限。在学历方面，北京设置专科、本科、硕士研究生和博士研究生分别为10.5分、15分、26分、37分；上海设置专科、本科、硕士研究生和博士研究生分别为50分、90分、100分、110分，可见上海更偏重教育背景。从北京和上海的规定看出，城市积分落户条件是由当地政府综合城市定位、发展状况、人口承载空间等多种因素因地制宜设定的。这充分体现了城市积分落户细则是在国家宏观政策指导下，给予地方政府自由裁量的空间而制定的。具体讲，一般大城市可适当“放宽”落户条件，在落户总量上适当做“加法”；人口压力比较大的城市可适当“收紧”落户条件，在落户总量上适当做“减法”，优先解决存量，合理引导增量，逐步实现平稳有序落户。

三、积分落户制的作用与影响

积分落户制是我国城市化发展中有关人口迁移的政策设计，始终坚持以促进社会公平为价值导向，其设计目标已经得到初步实现。积分落户制的实施有效缓解了公共服务的供需矛盾，引导人口有序流动，实现了城市人口结构和空间布局的优化，并进一步完善了城乡公共服务的均等化配置，对于加快推进城市产业结构调整和经济转型升级发挥了重要作用，对于推动我国城乡“一体化”和社会主义现代化建设产生了积极影响。

（一）科学制定量化指标，增强落户透明性和灵活性

积分落户制有别于人才引进计划，无论是高端人才还是普通技工在积分面前均一视同仁，它采取一种客观的量化考核方式，将模糊笼统的判断和描述通过指标和分值确定下来，并累计出相应的分数，是否能落户任何人或部门都不能做主，只有积分才是硬道理。这种阳光下的阶梯式的量化考核方式调控了落户的规模和节奏，使人才认定及评价体系更加客观、科学，降低了暗箱操作和权利寻租的可能性。从户籍改革的角度看，积分落户制摆脱了传统的讲出身、拼家境的陋习，给普通外来劳动者提供了一个公平的竞争平台和透明的落户通道，在更大范围内和更高层次上体现了社会公平的价值导向。各个城市根据自身的战略定位和发展特点设置不同的条件和标准，这些条件和标准的多元化让城市在具体实施时有了更大的灵活性和变通性。

（二）引导人员有序流动，优化人口结构和城市布局

据国家卫计委发布的《中国流动人口发展报告2016》显示，新生代流动人口的比例已经占总流动人口的一半。为了有更多的发展机会，他们更愿意选择在大城市奋斗，积分落户制给他们带来了希望的曙光，促使人口流动的形态由往复式流动向城市居住地稳定工作和生活转变，这有利于流动人口居住长期化和稳定化。从户籍制度改革看，大型城市可以通过制定积分落户优化人口结构和城市空间布局，实现人口规模与经济社会发展的平衡。据统计，截止到2016年底，北京市的常住人口达2 172.9万人，其中外来常住人口为807.5万人，在占比超过1/3的情况下，对外来人口进行适度限制和引导是必要的。北京市通过制定积分落户的条件，鼓励外来人口向主城六区以外的区域迁移，申请人如果将居住地从主城六区迁往郊区，每满1年加2分，最高加6分；如果将就业地和居住地都从主城六区迁往郊区，每满1年加4分，最高可加12分。以结构性指标作为手段重点解决中心城区人口过密问题，通过统筹都市圈的产业布局、基础设施和公共服务，引导人口向非中心城区有序流动，可进一步优化城市空间布局和统筹城市区域协调发展。另外，流动人口要想提高落户机率和实现落户目标，就必须比照积分条件有针对性地提升自己，积分指标中有对学历、职业资格、贡献等人才要素的考量，这有效刺激和鼓励了外来普通劳动者通过进修、考取职业资格证书等方式增加积分，对落户城市的人口结构能起到了一定的优化作用。

（三）深化户籍改革，逐步实现城市公共服务均等化

在传统二元户籍制度限制下，城市户籍对外来人员来说就是奢望，而积分落户制则打开了一扇通过自身奋斗获得城市户籍的大门。通过公共服务均等化和平等化化解人口矛盾，是户籍政策和人口管理的终极目标。积分落户制的实质就是对户籍制度的改进，它虽然只是过渡性的政策，但却迈出了流动人口公共服务均等化和人口管理工作体制改革的关键一步。人口从农村流入城市，除了收入高、居住条件好外，更重要的是城市具有比农村更丰富的社会资源、更优越的公共服务和福利，但城市的资源、公共服务供给依据户籍进行分配，将非城市户籍的流动人口排除在外，既扩大了城乡差距，也加剧了人们之间的不公平感。如果与人口流动相伴的种种矛盾与问题迟迟得不到有效解决，外来流动人口就很难融入城市生活成为真正的城市居民。这种不公平的社会状态会影响到流动人口的心态和生活，既不利于流动人口的自身发展，也不利于整个社会的稳定发展。居住证制度和积分落户制在一定程度上缩小了流动人口与户籍人口在教育、就业、养老、医疗、社会保障等方面的差距，逐步实现了城市公共服务的均等化，减少了城市对流动人口的歧视和排斥，增强了流动人口对城市的认同感和归属感，具有良好的政策示范效应。

（四）吸纳优秀人才，着力推进城市化进程

城市的持续发展需要吸纳符合城市功能定位、经济发展方向、产业规划布局的人力资源。由各项指标组成的积分落户细则是一个人力资源认定和评价体系，通过进行科学的综合评价，按照择优原则，有计划、有步骤地将优秀人力资源转化为城市人口，助力城市经济和社会发展，有效推进城市化进程。各地政府在指标和分值上可以根据城市发展需要进行个性化设置，吸纳城市急需的人才。同样，流动人口也可以根据自身条件来选择合适的城市落户，这是一种降低选择成本的双向选择，有利于人口实现有序流动、合理配置，对人才引进和城市发展都能起到积极的导向作用。北京作为国家科技创新中心、文化中心，在积分落户细则中将创新创业设为单列项，明确申请人在科技、文化领域以及创新创业大赛中获得国家级或市级奖项的可相应加分，分数的背后凸显了国家对优秀人才的重视，促进了优秀人才的合理流动与引进。

四、结语

积分落户制不仅为户籍改革和转移人口城市化积累了宝贵经验，而且为公共服务均等化、城乡“一体化”建设制定了一套具有可操作性的方案。它有利于城市调控人口规模、优化人口结构和空间布局，吸纳符合城市发展需要的各种人才，增强外来转移人口的居住稳定性和城市归属感。我们应该依托城市积分落户制，坚持公平、公正、公开的原则，防止制度寻租和权力腐败，努力建设与小康社会相适应的，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

[1]谢明.公共政策导论（修订版）[M].北京：中国人民大学出版社，2009：187.

[2]王清.利益分化与制度变迁：当代中国户籍制度改革研究[M].北京：北京大学出版社，2012：66.

[3]赫费.政治的正义性：法和国家的批判哲学之基础[M].庞学铨，李张林，译.上海：上海译文出版社，1998：53.

[4]谢志强，姜飞云.积分落户：户籍制度改革的“破冰船”[J].人民论坛，2016（30）.

（编辑：文汝）

D920.4

A

1673-1999（2017）08-0027-04

李晓亚（1994—），女，河南大学哲学与公共管理学院2015级硕士研究生，研究方向为中外政治制度。

2017-04-01