社会治理创新与和谐社会建设的变革路径*

刘 涛

(华东理工大学 a.人文科学研究院，b.社会学流动站，上海 200237)

社会治理创新与和谐社会建设的变革路径*

刘 涛a,b

(华东理工大学 a.人文科学研究院，b.社会学流动站，上海 200237)

在社会转型与全面深化改革新形势下，影响社会稳定的因素日益增多、日益复杂化，越来越不利于和谐社会的建设。维护社会稳定与和谐有序发展要以创新社会治理为契机，在深刻把握其内涵精神基础上，从转变稳定理念、增强制度内聚力以及建立新型社会稳定格局与运行机制等方面超越传统的社会维稳体制格局，不断推进社会向动态稳定与和谐变革。

社会治理创新；和谐社会；协同共治；共管共治

一、社会治理创新的战略地位和内涵精神

“社会治理创新是当前中国核心关注的主题，直接关系到中国的政治稳定与社会和谐。”[1]何谓社会治理创新？它是指多元治理主体在遵循社会发展规律以及治理价值、理念与方式的前提下，研究并运用新的理念、技术、方法、机制等对传统管理模式及其相应的管理方式方法进行改造与改革，从而建立一种新的社会治理体制与机制以实现社会有序、良好发展目标的整体性治理行为及活动过程。

(一)理念创新是创新社会治理的前提

进步的理念是现代社会治理的前提条件。治理理念创新就是摒除传统管理的僵化思维和落后观念，塑造一种科学理性的治理思想与进步的治理观念，以提升社会治理和社会服务的质量与效率，促进社会有序发展与和谐稳定。其之所以重要，是因为理念转变是行为变革的先导，持有什么样的价值理念就会产生与之相对应的行为模式。在传统农业社会向现代工业社会以及计划经济向市场经济转型的过程中，社会结构日益多元化、复杂化，强制性的统管理念越来越难以适应多元主体治理的需要，必然要求创新治理理念以适应社会转型变迁的发展趋势。具体看，创新治理理念最为根本的是要改革传统官本位、权本位的思想，建构以人为本和以社会为本的服务思想观念。“说到底，社会治理是对人的治理和服务，必须按照以人为本、执政为民的要求，坚持人民主体地位，把人民满意作为加强和创新社会治理的出发点和落脚点，把加强和创新社会治理同人民群众意愿和需要紧密结合起来，寓治理于服务之中，努力实现治理与服务的有机统一。”[2]此外，法治是现代国家建设的根本属性，在理念改革与转变的过程中，还要日益增强“法治化”治理思维，彰显法治精神，将行政权与各项治理权力置于宪法与法律的范围内，杜绝权力滥用损害公民合法权益。

(二)制度创新是创新社会治理的核心

制度性是现代社会治理的核心要义。治理制度创新就是推进刚性的统管制度向柔性的治理制度变革，实现由“恶制度”向“好制度”转变，不断降低制度的弥散力以增强制度的内聚力与社会信赖度。邓小平指出，好的制度可以使坏人无法为所欲为、任意横行，而不好的制度也可以使好人无法充分行善、做好事，甚至会走向反面。中国是一个人情关系非常复杂的社会，人与人之间依赖纲常伦理、宗法等级维持一种社会秩序，确实发挥了很大的作用。但是，从社会建设的实践看，增强凝聚力以推进社会发展，可以依靠事业，也可以依靠情感精神，但关键还是要依靠制度建设本身，尤其是要不断推进制度创新，而其关键在于增强制度的内聚力与整合力。所谓制度内聚力与整合力，是指绝大多数人都拥护这些制度，并相信它们比其他国家的制度更为优越，他们也愿意在这些制度的指引和规范下生产与生活，因为这样的制度能容纳和缓解社会冲突与对抗，更能促进社会和谐。不仅如此，“在一个利益分化和利益主体多元化的社会中，一个好的制度往往并不是表现为其中没有或很少有矛盾或冲突，而是表现为它能够容纳矛盾与冲突，在矛盾和冲突面前不至于显得束手无策或过于脆弱，同时，能够表现出很强的解决冲突与纠纷的能力。”[3]从这一个角度看，在全面深化改革新形势下，如何创新社会治理，加强社会建设，必须高度重视制度和规范的改革与完善，不断增强制度的凝聚力和整合力。它是对完善中国特色社会主义制度这一全面深化改革总目标精神的重要体现与内在要求。

(三)系统模式创新是创新社会治理的关键

协同共治或者共管共治是现代社会治理的关键品质。治理系统模式创新就是改革过去社会统管的被动性、滞后性，将被动应对问题的统管系统转变为主动发现并共同解决问题的协同治理系统。从我国社会管理改革的历程看，大致经历了统治系统到管理系统、管理系统到治理系统的发展时期。在统治与管理系统模式中，政府是天然的主导者与支配者，其他社会主体则处于被掌控的地位，彼此间隔离与冲突大于交流与合作。这样一来，整个系统就难以建立起上下互动交流与沟通的平台与渠道，多元主体的活力与动力也难以释放，尤其是系统运转僵化、效率不高。因此，推进社会治理创新，就要破除那种封闭而单向运行的“国家—社会”零和博弈的关系格局，建立一种由上而下与由下而上交相结合的、良性互动的正和博弈关系格局，尤其是推进协同治理改革进程，充分发挥多元治理能量。著名学者俞可平与燕继荣指出，协同治理或者共管共治是未来治理改革的目标方向。为此，在治理改革中要推进以下几方面转变，即治理理念由官本位向人本位转变、治理主体由一元化向多元化转变、治理方式由管制性向服务性转变、治理手段由人治性向法治性转变、治理职能由全能性向有限性转变。在这些转变中，还要特别注重社会治理的人文关怀性与广泛的社会参与性，始终坚持依法协同共治精神，积极采取以柔为主、刚柔并济的治理方式，加强多元治理主体互助合作，有效避免政府与市场社会失灵。

(四)机制创新是创新社会治理的基础

治理机制是现代社会治理的基础纽带，深刻影响社会治理的成效。创新治理机制就是改革传统由上而下的单向僵化管控形式，建立上下贯通的双向互动治理形式。在社会矛盾的应对处理中，一个良好的运行机制不但能降低治理成本、提高治理效率，而且能使取得的治理成果长久巩固下来。特别是在社会深化转型中，经济社会问题的多样性、多层次性与复杂性使得治理的难度不断上升，再照搬传统“一刀切”的强权运行机制处理这些问题已经很难取得成效，必须建立一套健全有序的上下通达治理机制。具体看，面对利益结构的多样性和利益冲突的复杂性，要建立完善的利益协调机制，即各利益主体在平等对话的基础上进行谈判、磋商，达成解决问题的共识性方案，真正实现人民自己的事情自己能够参与管理。费孝通先生曾指出，“政治体系是不可能在一根从上向下的单轨上发展起来的。……这意味着必须有某种方式的从下向上的平行轨道。一个完善的体系必须保证这样的‘双轨’。”[4]为此，还要建立健全的利益表达机制和权益保障机制，充分让多元主体的利益需求和夙愿通过合法合理的途径表达出来，而不是采取暴力行为手段解决矛盾和冲突，尤其是要减少政府力量与民众的正面冲击。因为“使用暴力并不正常，它不是国家实行管理的唯一手段，更非主要运转方式。”[5]

二、当前和谐社会建设面临的挑战与治理分析

(一)利益复杂化与分化致使社会失衡形势严峻

随着改革开放与市场经济深入推进发展，中国社会进入了急剧的转型进程，在转型中社会结构与利益结构发生深刻变化。原先由农民、工人、干部与知识分子所组成的那种利益分化较小的简单社会阶层结构，在市场化进程中已经发展成由利益分化较大的诸多不同利益群体所组成的复杂社会阶层结构，而且在新社会结构中不同群体间也处于一种彼此割裂的状态，社会由一种平衡稳定状态进入到一种相对失衡、失序状态，而随着市场化深入发展，这种失衡与失序态势更为严峻。具体看来，“社会主义市场经济的发展使中国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益分配日益多样化，不同利益群体在改革中获利的不确定性也在不断增长，也容易形成利益僵化的失序格局。”[6]这种失序不只是物质经济利益发展的失衡，更是单一物质利益需求向社会利益、政治利益以及价值诉求等多元利益需求转变的失衡。在这一转变过程中，多元利益需求冲突不断加剧，利益结构不断分化重组，但由于矛盾纠葛治理机制在传统体制的破旧立新中尚未建立起来或者还不健全，以致于它们不断冲击稳定的政治社会格局。此外，利益分化的加剧还导致了社会差距的不断扩大，其中城乡差距、区域差距、行业差距的扩大，尤其是收入差距扩大导致人们心理上的不平衡，成为影响社会稳定与和谐发展的重要治理因素。

(二)政府失灵和有效性不足致使与民众关系紧张

政府失灵是相对于市场失灵而言的，是政府在宏观调控过程中陷入的一种管理失控与失效状态。主要是指政府部门为了矫正和弥补市场机制的功能缺陷，所采取的法律手段、行政手段、经济手段带来的各种事与愿违的后果，反而导致经济效益低下以及社会福利下降或者损失。具体看，政府失灵包括两个层面的含义，一是政府陷入责任超载的困境，即“管了一些不该管、不能管、也管不好的社会事务，造成政府职能行为处于一种严重‘错位’‘越位’‘占位’状态。”[7]二是政府供给能力缺失，即政府该管好、能管好的反而没有管好，尤其是提供公共产品和公共服务的能力有待进一步提高，导致政府行为陷入一种“失位”“缺位”状态。其中，低效率的公共决策、低效率工作进展以及“权力寻租”行为等是其表现形式。更为严重的是，政府对于无风险的管得多、有风险的管得少，责任轻的管得多、责任重的管得少，而有风险的、责任重的，往往是涉及民众切身利益，需要政府在治理与服务方式上加大力气改革与完善的。否则，政府为了自身利益而全面介入社会、经济和政治发展的具体过程，就容易使政府利益与人民利益陷入一种矛盾冲突状态。这样一来，人民利益实现的速度、广度、程度就深受政府自身利益的影响，甚至有些时候政府为了自身利益反而要侵害人民利益，从而辜负了人民对政府体系的期望。而“政治社会体系如果不能很快提高满足要求的能力以适应来势快得多的政治抱负和期望的高涨，就会使政治社会体系陷于困境，不利于政治社会稳定。”[8]

(三)公权力腐化致使政治信任危机加剧

公共权力的有序运行、良性行使是社会和谐、健康发展的首要条件。但是“权力的行使，常常以无情的不可忍受的约束为标志；在它自由统治的地方，它易于造成紧张、摩擦和突变。”[9]从危害看，公权力腐败是以整个民族国家的破坏甚至是毁灭为其代价与后果的，必然对社会和谐、人民团结造成巨大的冲击。在“破中求立”的社会转型过程中，由于政治体制、经济体制以及社会体制都发生着深刻的变化，旧有体制结构逐渐丧失其约束力，而新的体制结构又尚未建成，制度体系的短缺就容易造成权力制衡、权力监督的真空。在这一情势下，“权力寻租”“权钱交易”以及“以权谋私”“以权代法”等腐败现象也会日益膨胀、广泛蔓延开来，从而降低了社会对政治的信任度与支持度，不利于社会治理活动的有效推进。尤其是“权力腐败不仅危害国家的经济建设，严重败坏党风和社会风气，而且会直接动摇政府的合法性基础，引发社会动乱，甚至最终导致政权的倒台。”[10]正是基于此认识，十八大以来，我们党进一步加大了反腐倡廉力度，推进了反腐败建设新进程，在这一举措下，不少党政领导干部纷纷落马，治贪反腐取得了明显效果，增强了民众对社会主义建设的信心。

(四)现代价值需求日益增长致使传统与现代冲突升级

“现代化作为一个复杂的社会变革过程，使社会各领域发生了深刻的变化，各种社会关系在现代化进程中也发生了重大调整。它既给社会带来生机和促进发展的机遇，又给社会带来了新的不稳定因素。”[11]正如美国著名学者亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中所指出的：现代性孕育着稳定，但是现代化过程却滋生着动乱。在社会转型过程中，传统与现代交织发展与相互对抗，其中自由、民主、公平、正义、法治、和谐等现代价值取向逐步上升为人们普遍信奉与遵循的价值诉求，而与传统的权本位、官本位、人治、强权等价值理念相冲突。在此变革中，人们对政治社会体系的评价考核标准也发生了深刻变化，不再仅仅满足于政府提供了多少公共产品与公共服务，而主要以民主、法治、公正等现代民主政治价值的建构与实践为更高衡量标准，即民主品质、法治精神、公平正义能否得以彰显。然而，在实践中，这一目标却与现实存在相当差距，逐渐成为影响社会和谐的一个重要而关键的因素，其主要表现为，“政治社会建设领域存在着民主需求迅速增长与满足民主需求的制度化和法制化渠道的有效供给不足的矛盾。”[12]如今，这一矛盾日益加剧，不断冲击政治稳定与社会和谐进程，对此，必须加强国家民主法治化建设，扩大满足民主、法治等现代价值需求的制度化和法制化渠道与机制，广泛推进民主化与法治化进程，从而摒弃传统人治情结、官权理念，缓和与消解现代化建设与传统社会之间的摩擦与矛盾。

三、以创新社会治理推进和谐社会建设的路径

(一)转变社会稳定理念，加强法治性与制度性维稳建设

社会稳定或者维稳理念的转变，是社会和谐工作推进与改善的前提。在社会转型进程中要将其与治理理念创新相结合，不断推进理念变革，建构一种法治性与制度性公民参与理念。尤其是“通过公民参与治理增进政府与公民社会之间的信息交流与沟通合作，有效促进公民社会与政府间的良性互动，提高公民社会对政府的信任程度，不断促进社会和谐因素的增长。”[13]对于公民参与治理、尤其是参与维权，我们要树立正确的认识，即公民参与维权与中国历史上的群众运动不同，它不是暴政者所操纵的有目的的暴民运动，而是由自发到自觉的依法争取民权的公民运动，是脚踏实地建构公民社会、推进社会自治。这一过程虽表现出动荡，但体现了长久稳定的价值目标，是为了推进社会和谐发展，尤为强调推进“法治性”社会的建构。因为“法治日益成为现代社会建构的关键，与社会治理密切联系，推进治理现代化必然要求法治化建设同步发展。”[14]因此，转变维稳理念更为重要的是培养和建构法治化与制度化的维稳意识、维稳能力，用制度化和法治化(制度疏导)的途径取代体制化和人治化(体制压抑)的途径来实现社会和谐稳定。尤其要充分认识到社会稳定与否、和谐与否不在于它有没有矛盾和冲突，而在于它能否建立容纳和在多大程度上容纳矛盾与冲突的制度化、法治化机制。这其中，关键是要在多元参与中提升运用法治化思维与方式进行社会治理的水平与能力。

(二)增强社会制度内聚力，凝聚广泛的民心与民意

“制度建设的目的在于化解冲突与对抗，而具有内聚力和整合力的制度，既能够使社会维持其作为社会系统的完整性，又能够使社会进入更高级的适应能力。”[15]创新社会治理制度，推进社会和谐发展，要以此目标为导向，建立一个能对社会进行有效治理的具有内聚力和包容力的制度群或制度体系。这包括经济方面的制度、政治方面的制度、社会方面的制度以及文化方面的制度，它们相辅相成，有机统一。增强这些制度的内聚力与整合力，就是增强它们在社会建设与社会生活工作中的影响力、带动力与感染力、号召力及对社会秩序建构与认同的凝聚力，尤其是增强广大民众对本国政治社会制度的认同度。在此基础上，引导他们有序参与社会政治活动，并在实践中认真贯彻落实并遵循这些制度，自觉地运用制度化的途径处理和解决各种纠纷与冲突。为此，一方面要制定符合人民根本利益而非少数人利益的、使广大人民群众满意的政策制度，充分体现制度的先进性与广泛代表性。这就需要党和政府在制定各项政策、制度、方针、法律法规的过程中，必须健全公民参与机制、最广泛地听取人民的诉求，让广大人民群众通过制度化的途径参与到制度的讨论、调查、制定与执行过程中，逐步形成制度性共识。另一方面在制度的制定、贯彻和落实上，应严格遵循民主、法治、平等、公平等现代价值原则，不断扩大民主法治精神，引导人们共同建构、遵循社会和谐秩序。最后要提升社会制度的整合力，优化和完善社会利益结构。这是加强社会建设、保障和改善民生的重点。特别是“要把维护社会公平放到更加突的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障制度体系，使全体人民共享改革发展的成果。”[16]

(三)建立新型社会稳定格局，推进社会协作共治与责任共担

一个国家经济社会又好又快、更好更快地发展，需要发挥三大支撑力量的正向作用，一个是政府力量，一个是市场力量，还有一个就是公民社会力量。三者构成了国家社会发展的大格局，彼此之间的关系如何会对政治社会秩序的稳定产生重大影响，在社会转型中日益“需要在‘能量’共担下发挥多元力量耗散聚合优势，以对公共事务与社会事业进行安排与协控，形成“政府—市场—社会”共同治理格局。”[17]这是一种与静态稳定相对的动态稳定格局，在多元治理主体协作共治下，可以最广泛地容纳与消解社会矛盾与冲突，促进社会和谐发展进程。如何实现协作共治与责任共担并在这一过程中促进社会和谐，就要把握影响社会和谐的三大重要价值因素，即公平、效率与协作，它们是经济发展、社会和谐稳定的基础。而“一个体现并促进公平、效率和合作的良好社会发展格局，应包括三种激励机制，即政府机制(体现公平与正义)、市场机制(体现竞争与效率)、社会机制(体现信任与合作)。”[18]因此，建立新型社会稳定格局，发挥协同治理优势，一要大力推进服务型政府的建设，促进社会的公平与正义，增进人民对政府的信任与信心。在现实中，要从观念上确立公平正义的理念，从制度上制定公平正义的法律法规，从政策落实中体现公平正义的精神，尤其是从司法建设上彰显公平正义的价值诉求，这“四从”是建设服务型政府的前提和基础，也是体现政府“服务性”的要义所在。二要规范市场秩序，健全市场运行机制，在发挥市场决定性作用中增强人们的获得感。在市场运行与治理中，要不断加强经济手段与法律手段的调控力度，推进市场法治道德建设，对违法违规行为加以严厉惩治，以避免市场失灵。尤其是要日益健全公平机制、效率机制以及收入分配等机制，充分发挥三者的联动调配效应，以逐步缩小收入分配差距，形成一个有利于社会和谐的“橄榄型”分配格局，不断促进共同富裕。三要加强社会组织建设，积极培育公民社会，增进社会信任与合作。[19]在现实中，要逐步放宽公民社会组织准入、设立的条件，减少各种限制性因素，不断完善相应法律法规的制定和实施机制，确保社会组织法律地位及法人性质。尤其是扩大社会组织的自主性、独立性和自决性，将它们融入政治社会体系(输出—输入)的运行过程中，推进动员型、服从型参与治理向主动自愿型参与治理转变，从而在协作共治与责任共担中维护社会和谐。

(四)健全社会稳定运行机制，增进人民权益与社会幸福感

马克思主义指出，人们为之奋斗所争取的一切，都与他们的利益相关。如同“人们进行政治社会运动的目的在于用一种普遍的形式，一种具有普遍性的社会强制力量的形式来实现本阶级的利益。”[20]由此，我们所建构的和谐社会就是一个在利益复杂化情况下，通过什么样的途径与运行机制实现多元“利益自洽”“利益自容”的安定社会。以社会治理创新推进社会和谐发展，就要建立一套有助于社会稳定运行的利益机制，包括信息畅通机制、利益表达机制、利益协调机制、利益仲裁机制等，并将它们与社会治理机制创新有机结合起来，加强对这些利益机制的制度化建设和贯彻推行。就信息畅通机制而言，要推进政务公开，充分保障公民知情权与咨询权，拓宽信息上通下达的渠道，切实推进人民对政务的监督与质询。适当放宽对各种信息媒介的管制与限制，保障舆论、言论、评论等在法律范围内自由流动，避免民怨、民愤日益积聚而采取极端方式影响社会和谐。就利益表达机制而言，要“确保不同利益群体利益表达权利的平等、利益表达渠道的通畅以及利益表达作用的有效发挥。”[21]不断加强多元社会主体间利益协商、对话和谈判，尤其是“把对社会矛盾的协商、对话和谈判作为不同群体和不同利益要求表达的一种基本形式加以规范化以及普遍化，开辟一条新的体现制度性、规范性的利益诉求渠道。”[22]就利益协调机制而言，核心在于协调不同利益群体的利益需求，整合多元利益，实现资源共享与利益共赢。在坚持少数服从多数的基础上，充分保障少数人的合法权益，建立利益失衡、失调的补救机制。尤其是充分发挥再分配的调节作用，贯彻“鼓励优先，关注弱势”的政策，建立起与我国经济社会发展相适应的社会保障体系，推进多元利益协调共同发展。最后，要健全第三方参与的利益仲裁与调解机制，广泛协商处理各领域矛盾和冲突。当公共利益侵害私人利益时，要及时建立赔偿与补偿办法，保障私人合法权益，增进公民的社会存在感与幸福感，减少不稳定因素。因为有权利的维护才有相对的利益均衡与幸福保障，有相对的利益均衡才有社会的和谐与安定。

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(责任编校：杨睿)

OnSocialGovernanceInnovationandChangingPathforHarmoniousSocietyConstruction

LIU Taoa,b

(a.InstituteofHumanities,EastChinaUniversityofScienceandTechnology;b.SociologyMovingStation,EastChinaUniversityofScienceandTechnology,Shanghai200237,China)

Under the new situation of social transition and allover-deep transformation, the influential factors of society stability are increasing and complicating, which is not conducive to building harmony society increasingly. How to maintain society stability and its development orderly and harmoniously? It needs to take innovation of social governance as a platform and grasp its connotation spirits deeply, especially to transcend traditional social stability system from paths of transforming stability idea, strengthening cohesion of system, establishing a new pattern of society stability and some operating mechanisms, so the changes of society dynamic stability and harmony can be promoted continuously.

social governance innovation; harmonious society; cooperating and co-governance; co-management and co-governance

10.3969/j.issn.1672- 0598.2017.05.013

2017- 03-27

2015年度国家社科基金重大项目(第三批)(15ZDC007)

刘涛(1984—)，男，江西峡江人；博士，华东理工大学人文科学研究院讲师、社会学流动站博士后，主要从事马克思主义中国化、文明发展与治理现代化研究。

C91

：A

：1672- 0598(2017)05- 0094- 06